国有企业退出面临的问题及其对策与建议.docx

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国有企业退出面临的问题及其对策与建议

国有企业退出面临的问题及其对策与建议

中国企业联合会课题组

　　一、国有企业退出过程中面临的问题

　　在一般市场经济条件下,企业产权是明晰的,出资者作为决策主体,以利润最大化为目标,退出的标准主要在于经营业绩与产业选择。

当企业经营业绩不佳或企业所在的产业处于衰退的状态,同时,出资者预期的退出机会成本小于进入收益时,就会诱导企业退出。

这时,企业退出的壁垒主要是经济性的。

而我国国有企业很多则缺乏这种退出的动力与能力,退出中最大的特征是从经济意义上考察该退出的却退不出,其面临的问题与障碍主要表现为以下几个方面：

　　1、观念性障碍

　　一是对国有经济主导作用认识的偏差。

担心国有资本退出会削弱国有经济在国民经济中的主导作用,没有认识到在社会主义市场经济条件下,国有经济在国民经济中的主导作用主要表达在控制力上,在经济发展的不同阶段,国有经济在不同产业与地区的比重可以有所差别,其布局作相应调整,并不影响国有经济在国民经济中的主导作用。

二是“惜退”心理障碍。

把企业的经济效益当成国有资本退出的基准,认为国有资本退出,只是指效益不好的,长期亏损的,资不抵债的企业,而效益好的企业的国有资本就不一定要退出。

其实质是用危困企业的退出基准取代国有资本退出的基准。

实际上这两者有本质区别,危困企业退出是被市场竞争所淘汰,是消极被动的行为；而国有资本的退出是国有经济布局的战略性调整,是主动自觉的行为。

在我国,由于一些行业的生产供给不足,使一些企业处于盈利状态,从而形成“惜退”心理。

应当指出,在竞争日益激烈的情况下,一些企业因产品出现供不应求而处于盈利状态只是暂时的现象。

而等到这些企业陷入困境时再退出成本可能就要高得多。

　　2、体制性障碍

　　一是产权障碍。

在现行产权制度下,所有者缺位,内部人控制权的不易转让构成了国有经济退出难的产权障碍。

国有企业产权实际上一直处于所有者虽明晰（国家所有）但却未到位的状态。

相应地,国有企业在公司制改造过程中,逐步形成了以政府干预下的内部人控制为特征的治理结构。

政企、政资依旧未能分开。

同时,国有企业大部分控制权又掌握在企业经理手中,政府官员与企业经理成了国有企业事实上的控制者,并从中获取一定的控制权收益。

这样,国有企业退出的决策权实际上一直掌握在内部人手中。

一部分国有企业按市场规律是早就应该退出的,但是由于企业的存在与企业的内部控制者的利益直接相关,一旦企业不存在或所有者到位,这些人就会失去控制权收益索取权的依据。

同时,由于在传统体制下国有企业职工的住房、医疗与养老保险都是由国家承担,不纳入职工的工资中,如果企业退出,许多老职工应当得到的那部分非工资性福利就会失去,他们也会站在反对退出的一边来。

因此,产权障碍的集中表现就是谁对国有资产的退出负责不明确,没有人格化的所有者代表。

　　二是政府障碍。

在国有经济战略性调整过程中,政府的进入与退出同企业的进入与退出应呈反向的关系。

政府的进入是指在国有企业退出前后,政府应责无旁贷地承担起社会保障、解决企业办社会等工作。

政府的退出是指在国有企业退出前后,政府应彻底转变职能实现政企真正分开,不要当企业退出的绊脚石。

但现实情况是,一些主管部门与地方政府总是会出于本地区、本部门利益的考虑,设法阻止所属企业的退出。

同时,地方政府从本地区就业与社会安定的角度考虑,总是追求一时的所谓不出事就好,没有在其应该进入的领域充分发挥作用,而是在其职能应该退出或转变的领域过多地进入与停留。

　　3、巨大的退出成本

　　一是资本专用性障碍。

主要指两个方面,即物质资本的专用性与人力资本的专用性障碍。

前者是指投入企业的生产性资产,由于专用性强,只能用于特定性的生产与服务,这样企业从原有产业中退出时难以收回其投资,这就形成了专用性物质资本退出障碍,也称沉淀资本退出障碍。

后者是指企业中员工的知识、技术能力与操作技能的专用性,由于长期在一个行业,或一个技术工作岗位工作,加上行业与岗位自身的专业化程度较高,因此,形成了较强的人力资本的专用性。

这种障碍在企业停产、破产与转产时表现得更为严重。

　　二是劳动者安置费用大而形成的退出障碍,即人往哪里去的问题。

企业退出后要对劳动力重新安排工作或重新培训,而培训费用与转移费用往往很高。

由于我国情况特殊,在竞争性产业领域的国有企业数量庞大,职工数以千万计,一旦这些企业退出,能否支付这笔巨额劳动力安置成本,将成为国有企业退出最关键的问题。

一个工厂如果有1500名职工,负债大约是1.5亿元,退出需一次性支付5000万元,每年的经常性开支1000万元,这样的退出成本由谁来负担？

　　三是国有企业社会性负担带来的障碍。

据测算,截止到1998年底,全国企业办中小学1.7万所,在校生730万人,教职工60余万人。

截至1997年底,全国工业及其他部门自办医疗卫生机构9.1万个,拥有病床位60多万张,工作人员110余万人；其中医院7200多个,床位60万张,工作人员近80万人。

这些沉重的负担也拖了国有企业退出的后腿。

　　四是国有企业债务负担带来的障碍。

在我国国有企业破产退出中,破产企业的最大债权人是银行,通常要占破产企业债务的80%。

如果全部通过破产方式退出国有经济,则主要债权人——银行不会轻易同意。

企业破产等于是破银行的产,一些部门为了保住银行不至于发生危机,也采取维持国企现状的政策。

　　4、新体制不完善以及体制外障碍

　　一是社会资本短缺障碍。

国有经济的退出与非国有经济的进入是一个过程的两个方面,退出的一个重要前提是市场上存在有能力与国有资本进行接替的非国有资本投资者。

目前可以替代国有资本的非国有资本缺口依然很大,而一旦没有非国有接替资本,国有经济的退出只能是单方面的意愿与行动。

　　二是资本市场不完善形成的障碍。

目前,我国资本市场仍存许多不完善的地方。

在国有经济从某些产业退出时,还不能很好地利用资本市场实现原有企业资产由实物形态向价值形态的转化。

退出企业为了实现其资产的变现,必然要付出数额较大的市场信息、签约与履行合同等各项市场交易费用。

　　三是法律法规不健全形成的障碍。

比如《破产法》还有很多不完善的地方,企业并购方面的法律还未出台,保护私人财产的法律也没有出台等等。

所以国有资本从某一领域顺利退出还缺乏完善的法律依据与法律保障,这又增加了退出的难度。

　　二、加快国有企业退出的对策与建议

　　1、通过多种形式解决国有中小企业退出问题

　　国有中小企业放开搞活转制越早越主动,越迟越被动,一些中小企业需要早退的要早退,这样国有资产流失少,出售的还能卖个好价钱。

错过了时机,最终会使企业陷入困境。

在途径选择上,可以采取整体或部分出售,以及吸引国有投资主体进行兼并等形式。

鉴于目前国有中小企业数量众多,非国有投资主体还不成熟,全部将其出售不现实,因此,建议采取双重置换的退出方式,即将企业的国有股转化为职工股,将国有职工转化为合同职工。

双重置换之后,在市场经济条件下,由企业自主决定企业的发展去留。

在实践中,中小企业的出售要以市场供求规律为依据,既要避免国有产的流失,更要防止定价脱离实际,曲高与寡。

　2、以国有股减持与合作合资方式实现部分国有大企业退出

　　国有股的具体减持方式可以有多种选择。

一是对于一般竞争性领域的大中型国有企业,除少数特殊企业采取国有独资组建外,大多数改组为投资主体多元化的有限责任公司或股份。

二是对于国有股权比例过高的企业,通过出让国有股、放弃配股权、置换股权等形式,由绝对控股向相对控股或参股转变,同时吸引国内外有实力的企业以资金、技术与市场参股、控股。

三是利用上市公司壳资源,通过股权转让、资产置换与证券市场运作,减持国有股。

　　与其他所有制企业合作也是部分国有大企业实现退出的一个现实选择。

一是通过与国际上处于领先地位的跨国公司合资合作。

在与跨国公司的合作中,要更加注意如何通过外资的进入变现部分国有资产,同时要集中力量解决与跨国公司合资合作中不良资产剥离与富余人员的安置问题,这是一些合资合作项目能不能成功的一个关键因素。

二是与国内具备条件的一些非国有大企业合资。

对这种合作,国有大企业应放下架子,以积极、诚恳的态度与之合作,给国外跨国公司的合作条件,至少应当同样给国内的非国有企业。

三是以产业升级为突破口,主动实现产业转型。

　　3、大力发展非国有经济,为发挥非国有企业在国有企业退出中的积极作用创造条件

　　私营个体企业已成为职工再就业的重要渠道。

在今后的发展中,我们应大力发展民间资本,要为民间资本进入创造必要条件。

一是取消对民间资本的种种限制。

要放宽民间资本在产业准入方面的限制,消除对不同所有制经济成分的差别待遇,以及对非国有经济在法律地位、社会身份、价格、税收、金融、资本融资等方面的歧视与不公平。

二是为民间资本进入提供必要的保证。

要建立健全非公产权的法律保护制度,使公民的财产在法律上得以明确的承认与保护。

同时,地方各级政府要从长远的角度来保证与非国有经济的合资合作问题。

　　4、完善社会保障体系

　　为妥善国企安排冗员,应尽快在企业之外建立独立的社会保障体系,解除企业退出的后顾之忧,保持社会稳定。

目前存在的突出问题是社会保障基金收支缺口大,今后的目标,应形成独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。

主要工作应突出以下三点：

一是要采取多种方式多方筹集社会保障基金,甚至可以以适当的方式发行专项国债。

二是要依法扩大养老、医疗、失业等社会保险覆盖面,逐步提高统筹层次。

三是严格社会保障基金管理,要加强制度建设,防止社保基金被挪用与被个人与部门侵吞。

要进一步探索成立独立的基金管理公司进行管理的模式,确保基金保值增值。

　　5、采取多种措施,切实解决国有企业的过度负债问题,建立企业坏帐退出通道

　　一是通过结构调整,加大呆帐坏帐准备金的核销力度,核销一部分国有企业的不良债务。

二是采取切实措施,减轻国有企业利息负担。

特别是对那些没有享受债转股政策的企业,是否可以考虑在利息上给以减负。

三是完善债转股的方式。

目前应不断改革与完善债转股的思路与操作方法,不要只限于减轻国有企业负债,剥离银行不良资产这一层意义,要对债务中的损失以及导致损失的机制进行根本性的改造,同时,积极开发转股后的退出渠道,在债权转为股权后,经过必要的重整,借助证券市场或其他投资银行业务,将股权出售给境内外的非国有投资者。

　　6、依法推进关闭破产,建立落后生产力的退出渠道

　　一是要依法关闭那些产品质量低劣、浪费资源、污染严重、不具备安全生产条件的小厂小矿,主要是小煤炭、小炼油、小水泥、小玻璃、小钢厂、小糖厂等。

二是积极稳妥地关闭那些资源枯竭的矿山,主要是资源枯竭的煤矿、有色金属矿与核工业的铀矿,以及其他金属与非金属矿。

这是长期积累而没有得到解决的历史遗留问题,大多已经停产,靠国家财政补贴过日子,现在已经到了非解决不可的时候了。

三是对严重亏损、扭亏无望、负债沉重、资不抵债、产品无市场的企业,可以采取破产的极端手段,企业关门、资产变现、职工走人,国有经济完全退出。

对那些净资产为负值不能破产的企业,政府应采取多种办法给予支持,如填平净资产,补足企业资本金,设置国有优先股等形式。

　　7、大力培育、发展资本市场

　　应充分发挥资本市场的集资功能与资本重组功能,提供一种资产形态转换与资产流动的机制,使一般资产由实物状态转换到价值状态、由货币形态转换到证券形态,使国有资产的战略性调整得以顺利地进行。

同时要大力发展中介机构,诸如投资银行、会计师事务所、资产评估机构等,对各种中介机构的收费实行规范化、制度化管理,以降低资产重组成本。

　　8、加紧探索与建立国有资产有效的管理体制,建立国有资本退出的动力机制

　　首先,改国家统一所有、分级管理为分级所有、分级管理。

这样既有助于明晰产权,也有利于形成发展市场经济所要求的多元投资主体,有利于外部投资者的进入,从而改善国有企业的股权结构。

其次,国有资产管理应实行管资产、管人、管事的统一。

目前计委管立项,经贸委管日常运行,财政部管资产登记,大型企业工委与组织部门管理人事任免的体制是不顺的。

这些部门都可以说自己是国有资产的所有者代表,对企业发号施令,但是企业一旦出了问题,各部门又可以相互推诿,不承担责任。

政府应成立专门的机构,专司国有资产的管理,负责国有资产的保值增值,而且管资产与管事管人相统一,不再多头管理。

第三,完善三个层次的管理形式。

第一层次,实现政府的社会经济管理职能同国有资本管理监督职能的分离。

第二层次,实现国有资本管理监督职能同国有资本经营职能的分离,地方政府将国有资本的经营权以授权方式交给控股公司或投资公司,专门从事国有资本的营运。

第三层次,众多的企业或公司、国有投资公司或控股公司通过出资对企业或公司参股或控股,取得所有者权益,实现出资人最终控制企业同企业作为独立法人依法自主经营、自负盈亏的分离。

地方建立的授权经营国有资本的投资公司或控股公司,应是政企分开的、商业性的、以赢利为目的的资本经营公司,不应因系从原专业局基础上组建的而再保留行政职能。

（李建明、张永伟执笔）