第八章环境行政责任教案.docx

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第八章环境行政责任教案

第八章行政责任

教学目的、要求：

本章学习环境行政责任。

通过学习，了解环境行政责任的概念和内涵，掌握环境行政主体和行政相对人责任的构成及其特点、环境行政处罚的管辖、行政处罚的程序和行政诉讼的范围，熟悉环境责任的有关规定，并能够运用基本知识和原理分析、解决实际问题。

教学内容：

第一节环境行政责任概述

一、环境行政责任的概念和内涵

二、环境行政责任的分类

第二节环境行政主体的行政责任

一、环境行政主体行政责任的构成

二、环境行政主体行政责任的形式

三、环境行政主体责任的免除、转继和消灭

第三节环境行政相对人的责任

—、环境行政相对人责任的构成

二、环境行政相对人责任的形式

第四节环境行政诉讼

—、环境行政诉讼的范围

二、环境行政判决

三、环境行政诉讼时效

四、提起上诉

教学重点、难点：

环境行政责任的构成；环境处罚的程序；环境行政诉讼。

讨论、思考题、作业：

1．什么是环境行政责任？

其构成如何？

2．环境行政诉讼的范围有哪些？

3．“不正常使用”污染处理设施行为的认定？

4．同一违法行为违反不同法律法规行为的处罚？

5．“没收违法所得”的适用？

参考资料：

《环境保护法》；《环境保护行政处罚条例》。

教学过程设计：

复习分钟，授新课分钟，安排讨论分钟，布置作业分钟，其他分钟

授课类型（请打√）：

理论课□讨论课□其他□

教学方式（请打√）：

讲授□讨论□其他□

教学资源（请打√）：

多媒体□音像□其他□

第一节环境行政责任概述

一、环境行政责任的概念

----环境法律关系的主体违反环境法律规范或不履行环境法律义务所应承担的否定性的法律后果。

----是指违反环境法和国家行政法规所规定的行政义务或法律禁止事项而应承担的法律责任。

行政责任的内涵

1．环境行政责任是一种“消极责任”----

“积极责任”positiveresponsibility是法律关系主体根据法律承担的法律义务，表现为一定的作为或不作为。

“消极责任”negativeresponsibilityorliability是法律关系主体由于不履行法律义务（积极责任）而引起的法律后果。

2．环境行政责任是一种法律责任----法律责任的形成是因为违反法律上的义务关系，法律责任的追究和执行是由国家强制力实施的。

环境行政责任是由于环境行政法律关系主体违反环境行政法律规范所设定的法律义务关系而产生的，其实现由国家强制力予以保证。

二、环境行政责任的分类

1．环境行政主体的责任和环境行政相对人的责任----依据责任主体的不同

环境行政法律关系主体包括行政主体和行政相对人，相应的，责任应当包括法律关系双方主体的责任。

但是，这两种责任在构成要件、责任形式、市乡方式等方面都有重要的不同。

2．环境内部的行政责任和环境外部的行政责任----依据责任关系的不同

基于内部或外部行政法律关系而产生的行政责任。

基于内部行政法律关系而产生的行政责任，如行政主体工作人员对行政主体的责任，受委托的组织和个人对委托的行政机关的责任。

基于外部行政法律关系而产生的行政责任，如行政主体及其工作人员对行政性对人承担的责任和行政相对人的行政责任。

3．惩罚性的行政责任和补救性的行政责任----依据责任功能和目的不同

惩罚性的行政责任是指环境行政违法行为必然导致的在法律上对违法主体进行惩罚的法律后果，能够给责任主体造成某种痛苦，从而起到教育和预防作用的责任。

如行政处分、行政处罚、通报批评。

补救性的行政责任是指环境行政违法主体为补救自己的违法行为所造成的危害后果，以恢复被破坏的法律关系和法律秩序所承担的责任。

如承认错误、赔礼道歉、消除危害、撤销违法、恢复原状、行政赔偿、停业治理等。

4．财产性的行政责任和非财产性的行政责任----依据责任内容不同

财产性的行政责任---是以财产的给付作为责任承担方式的行政责任。

如罚款、没收违法所得、行政赔偿等。

非财产性的行政责任---不以财产给付而以人身权利的限制、责令作出某种行为作为责任的承担的责任，称为非财产的行政责任。

如通报批评、赔礼道歉、消除影响撤销违法的行政行为、责令停业或者关闭。

三、环境行政责任立法概况

1．宪法关于环境行政责任的规定

宪法没有直接规定环境行政责任，但是，有关国家在环境资源方面的职责的规定，是行政主体承担责任的前提。

如规定：

第9条规定：

“国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”

第26条规定：

“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”

第41条规定：

“公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”

该条指明了追究行政主体环境行政行为的途径。

第9条“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”

第51条“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”

这些条文是行政相对人承担环境行政责任的基础

2．法律关于环境行政责任的规定

包括专门性的环境法律和非专门性的法律

《环境保护法》关于环境行政责任的规定-----在第五章法律责任，通过专章的形式规定。

其中第35—39条规定了行政相对人的环境行政责任，第45条规定了行政主体的环境行政责任。

环境单行法律关于环境行政责任的规定----一般是以专章的形式规定，多数条款规定了环境行政责任。

非专门性的相关法律关于环境行政责任----主要是行政法律。

《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》

第三十五条　违反本法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款：

（一）拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的。

（二）拒绝或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的。

（三）不按国家规定缴纳超标准排污费的。

（四）引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的。

（五）将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的。

第三十六条　建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。

第三十七条　未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。

第三十八条　对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节较重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。

第三十九条　对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。

第二节环境行政主体的行政责任

行政主体----通说认为，是指依法享有国家的行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。

包括职权行政主体和授权行政主体以及工作人员。

环境行政主体的行政责任----是指环境行政主体违反环境行政法律规范所应承担的否定性的法律后果。

一、环境行政主体行政责任的构成

环境行政主体行政责任的构成是指形成该行政责任所必须具备的条件的总和。

责任的构成可以从主体、客观、主观和客体四个方面进行理解。

1．主体必须具备两个条件

（1）具有法定的责任能力。

注意，在行政委托关系中，受托的组织或者个人不是行政主体，不承担外部行政责任。

（2）具有法定的行政职权和职责。

法律责任的形成是由于违反法律上的义务关系，行政主体的义务关系表现为一定的环境行政职权和行政职责。

只有法定的环境职权和环境职责，才有可能滥用职权或违反职责，也才有可能形成环境行政责任。

包括：

国务院环境保护行政主管部门；

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门；

国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门；

县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门。

2．客观方面

环境行政责任客观方面是指构成该责任的客观外在表现，包括行政违法行为、危害后果和两者之间的因果关系。

环境行政违法行为主要包括：

（1）行政失职：

（2）行政越权；（3）行政滥用职权；（4）事实依据错误；

（5）适用法律错误；（6）违反法定程序；（7）行政侵权

危害后果：

不是行政主体承担责任的必要条件。

在某些情况下，法律规定没有造成危害后果的行政违法行为也要承担行政责任，如《环境保护法》第45条。

第四十五条　环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

在某些情况下，法律规定要求造成危害后果才承担行政责任，此时需要判断行政违法行为与危害后果之间是否存在因果关系。

如《海洋环境保护法》第94条。

第九十四条　海洋环境监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成海洋环境污染损害的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3．主观方面

根据法学原理，行为人在主观上有过错，是承担法律责任的要件之一。

而所谓过错是指行为人实施行为时所持的心理状态，包括故意和过失两种情形。

当这一原理适用于行政主体的行政责任时，表现出一定的特殊性，即对行政主体而言，只要在客观上有行政违法行为，就应承担行政责任，不必探究其主观状态。

或者说，行政主体实施了行政违法行为就视其为具有主观过错。

相反，行政工作人员和受托的组织或者个人，只有故意和重大过失的主观状态下才承担内部责任。

4．客体

行政主体的环境违法行为所侵犯的而为环境法所保护的对象。

包括：

国家、社会、公民的环境权益、环境管理秩序

二、环境行政主体行政责任的形式

1．环境行政主体的责任形式----通报批评；赔礼道歉、承认错误；恢复名誉、消除影响；返还权益、恢复原状；停止违法行为；撤销违法的行政行为；履行职务；纠正不当；行政赔偿。

9种形式

2．行政工作人员的责任形式----公务员暂行条例规定：

警告；记过；记大过；降级；撤职；开除。

还包括：

通报批评；赔礼道歉；承认错误；停止违法行为；赔偿损失；没收违法所得；追缴或退赔违法所得。

三、环境行政主体行政责任的实现

行政责任的实现，不能简单地看作是责任的追究，还可能出现责任的免除、转继和消灭。

1．环境行政主体行政责任的追究----行政主体承担行政责任的方式有两种

一种是主动履行----包括行政主体自觉主动发现违法，并主动承担责任：

行政相对人要求行政主体承担责任，行政主体满足了这一要求。

一种是被动履行----行政主体不主动承担责任的前提下，有权机关予以追究，按照法定形式和方式强制违法主体履行一定的义务。

这里有权机关是指权力机关、人民法院和行政机关。

权力机关的追究----主要是通过撤销行政机关不适当的决定和命令实现的。

人民法院的追究----主要是通过行政诉讼，对具体行政行为的合法性进行审查。

行政机关的追究----这是最主要的途径，具有追究责任范围的全面性，无论是行政主体还是工作人员，无论是抽象的还是具体的行政行为，都有权追究。

具有追究责任形式的多样性，所有的责任形式都有权使用。

（1）行政机关以作出行政决定的形式追究；----工作人员

（2）行政复议机关以作出复议裁决的方式追究；

（3）上级行政机关以作出决定的方式追究。

2．环境行政主体行政责任的免除----是指行为人的行为构成行政违法，但根据法定条件或理由不予追究责任的制度。

如：

违纪行为情节轻微的，经过批评教育后改正的，可以免予行政处分。

3．环境行政主体行政责任的转继----是指在法定条件下，行政责任从一个主体转移到另一个主体，原责任者的责任为另一个主体所继受。

合并和撤销。

行政责任的转继，发生在行政责任已经确定，但尚未履行或者尚未履行完毕时，责任转继给继续行使职权的行政机关。

没有继续行使职权的行政机关的，责任转继给撤销该行政主体的行政机关。

4．环境行政主体行政责任的消灭----是指责任被确定后，因某种法律事实的出现而失去存在。

消灭的法律事实包括：

责任者履行了责任；权利人放弃了权利；履行责任失去意义；追究责任的决定被依法撤销。

介绍案例----参考资料

第三节环境行政相对人的责任

行政相对人----在行政法律关系中与行政主体一方互有法定权利义务关系的相对一方公民、法人和其他组织。

行政相对人作为一个法学概念，我们应当在行政法律关系的框架中理解。

行政相对人与行政主体之间特定权利义务关系是具体的、暂时的，而不是抽象的、永恒的。

公民、法人和其他组织不是在任何时候都是行政相对人。

环境行政相对人的责任----是指环境行政相对人违反环境行政法律规定所应承担的否定性的法律后果。

一、环境行政相对人责任的构成

1．主体----环境行政相对人包括公民、法人和其他组织。

环境行政相对人承担责任需要考察其责任能力。

法人和其他组织一般从其成立之日起就具有责任能力

公民的责任能力一般从年龄和精神状况进行考察。

行政处罚法25条规定，不满14岁的人有违法行为的，不予行政处罚；已满14岁不满18岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚；精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚。

2．客观方面----表现为违法行为、危害后果和两者之间的因果关系。

（1）行为的违法性----即行为人实施了法律禁止的行为或违反了法律规定的义务。

行为的违法性是构成行政责任的必要条件，没有违法行为，便不构成行政责任。

《环境保护法》从第35条至第39条规定了如下行为都是行政违法行为，可以分别给予不同的行政制裁：

①拒绝环境保护行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门现场检查或者被检查时弄虚作假的。

②拒报或者谎报有关污染物申报事项的。

③不按国家规定缴纳排污费的。

④引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的。

⑤将产生严重污染的生产设备转移给没有防治污染能力的单位使用的。

⑥建设项目防治污染设施没有建成或未达到国家规定的要求而投产或使用的。

⑦未经主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染设施又超标排污的。

⑧违反环境与资源保护法的规定，造成污染事故的。

⑨令其限期治理而逾期未完成治理任务的。

《环境保护法》第44条又规定了造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源破坏的，其中情节不很严重，尚未构成犯罪的要承担行政责任。

（2）行为的危害后果----是选择要件。

根据环境法的规定，危害后果不是承担行政责任的必要条件。

（3）违法行为与危害后果之间具有因果关系----法律上的因果关系大体分为直接因果关系（也叫必然性因果关系）和间接因果关系（也叫偶然性因果关系）两种。

直接因果关系----是指原因与结果之间存在着内在的、必然性的联系。

甲行为出现，必然出现乙结果，甲不出现，乙也不出现；

间接因果关系----一般表现为，一种危害行为产生了某些危害结果（或尚无危害后果），又和其他条件结合（可能是自然力也可能是其他人的行为）又产生了另一种危害后果。

这种危害行为对后一种危害结果来说，不是必然出现的。

但它是原因或条件之一，也应视为具有因果关系。

环境损害的行为与结果之间的因果关系，往往不像一般违法行为那样容易预见，环境损害后果的出现具有滞后性、复合效应的特点，而且不易立即显现出来，不容易作出因果关系的判断。

3．主观方面----即行为人的过错，行政相对人主观上具有故意或过失是承担行政责任的必要条件。

故意的心理状态----是行为人明知自己的行为会造成对环境、公私财产或人体健康的危害，而“明知故犯”的一种心理状态。

过失的心理状态----应当预见自己行为的危害后果，由于疏忽大意或过于自信而未预见的一种心理状态。

如何判断过失?

确定过失的标准是什么?

这是实践中的难点。

基本上有三种意见：

主观标准、客观标准、二者结合。

①主观标准：

过失既然是行为人的一种心理状态，它受行为人的意志支配和控制，只能根据行为人的主观心理状态即以其预见能力作为判断过失的标准。

预见能力标准的问题：

第一，预见能力与特定人的知识水平、技术水平和业务经验有密切联系，因此，会因人而异；

第二，用主观标准作为判断过失的依据，不符合立法精神，实践中也很困难；

第三，以主观标准作为是否承担责任的依据，会助长落后、无知、散漫和无纪律的现象。

②客观标准：

主张应设定一种客观标准，即根据不同行业，确定该行业中等水平（即平均水平）的人应该预见的范围，作为判断过失的客观标准。

但是，按照中等水平作为客观标准，业务水平低的人必须承担责任，而业务水平高的人则可能逃避责任。

③二者结合：

应该把主观标准与客观标准结合起来，而以客观标准为主，并且根据每一特定案件的具体情况作具体分析。

如何判断环境污染违法行为人是否具有过失时？

情况更为复杂

在环境法学说上提出了“忍受限度”论，即危害如已超过忍受限度，不论是否设置法定设备，都应属于不法侵害行为。

在著名的四日市哮喘案的判决中，法院认为企业在选址、作业方面超过了忍受限度，因而存在违法行为。

同时，企业在建设时，有慎重选址的义务；企业在生产时，有注意废气排放和气象条件的义务，但是企业懈怠了这些义务，因而不能不说企业在选址和生产两个方面均存在过失。

石油冶炼产生的废气导致日本四日市哮喘病。

从1959年开始，患哮喘病的人剧增，到1979年，确认患有大气污染性疾病的患者人数为775491人。

4．客体----责任客体往往是复杂客体，既侵害了环境管理秩序、侵害了环境资源，还侵害了他人的环境权益。

二、环境行政相对人责任的形式

承担环境行政责任的形式处分、处罚、赔偿------------〉〉〉

1．行政处分

（1）行政处分的概念----行政处分又称纪律处分，是指企业、事业单位，根据行政隶属关系，依照有关法规或内部规章对犯有违法失职和违纪行为的下属人员给予的一种行政制裁。

实施行政处分的单位----具有隶属关系和行政处分权的企事业单位。

处分的依据----是国家环境保护的法律、法规和企业、事业单位内部的规章。

第三十八条对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，有环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节严重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主观机关给予行政处分。

（2）行政处分的种类

根据《企业职工奖惩条例》第12条的规定，对企业职工的行政处分分为如下七种：

警告、记过、记大过、降级、降职、留用察看、开除。

（3）行政处分的程序

受处分人如对处分决定不服，可在10日内（职工）或1个月内（国家行政机关工作人员）向作出处分的机关要求复议或向上级领导机关提出申诉。

2．行政处罚

行政处罚的概念----是由特定的国家行政机关对违反环境法或国家行政法规尚不构成犯罪的公民、法人或其他组织给予的法律制裁。

实施行政处罚的机关----县级以上环境保护行政主管部门在法定职权范围内实施环境保护行政处罚。

环境保护行政主管部门可以在其法定职权范围内委托环境监理机构实施行政处罚。

主要包括：

各级环保部门，依照法律规定对环境污染防治实施监督管理的国家海洋局、港务监督、渔政渔港监督、军队环保部门和各级公安、交通、铁道、民航等管理部门，还有依法对资源保护实施监督管理的县级以上政府的土地、矿产、林业、农业、水利等主管部门。

（1）行政处罚的种类----《环境保护行政处罚办法》规定了六类：

①警告；②罚款；③没收违法所得；④责令停止生产或者使用；

⑤吊销许可证或者其他具有许可性质的证书；

⑥环境保护法律、法规规定的其他种类的行政处罚。

《环境保护法》规定了五种：

警告，罚款，责令停止生产或者使用，责令重新安装使用，责令停业、关闭。

防治污染的各种单行法规规定了：

责令缴纳排污费、支付消除污染费用、责令停止违法行为、限期改正。

各种资源法中还规定了：

责令停止违法行为，采取补救措施，恢复土地原状，限期拆除或没收建筑物，补种树木，责令停止开荒，恢复植被，没收矿产品或违法所得，吊销采矿许可证，责令停止破坏行为，限期恢复原状，吊销狩猎证或捕捞许可证，没收猎获物、猎捕工具和违法所得。

（2）行政处罚的管辖----县级以上地方环境保护行政主管部门管辖本行政区域的环境保护行政处罚案件。

下列环境保护行政处罚案件，由本条规定的环境保护行政主管部门管辖：

（一）对违反环境影响评价制度，或者需要配套建设的环境保护设施未与主体工程同时投入使用的建设项目的行政处罚，由负责审批该项目环境影响报告书（表）或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门决定。

（二）对逾期未完成限期治理任务的企业事业单位的罚款处罚，由作出限期治理决定的人民政府所属的环境保护行政主管部门决定。

（三）对无经营许可证或者不按照经营许可证的规定从事危险废物经营活动的行政处罚，由负责发证的环境保护行政主管部门决定。

指定管辖：

造成跨行政区域污染的行政处罚案件的管辖，由污染行为发生地和污染结果发生地的环境保护行政主管部门协商；协商不成的，报请共同的上一级环境保护行政主管部门指定管辖。

两个以上环境保护行政主管部门都有管辖权的行政处罚案件，由最先发现或者最先接到举报的环境保护行政主管部门管辖。

对行政处罚案件的管辖权发生争议时，争议双方应报请共同的上一级环境保护行政主管部门指定管辖。

下级环境保护行政主管部门对其管辖范围内的行政处罚案件实施处罚有困难的，可以报请上级环境保护行政主管部门指定管辖。

上级环境保护行政主管部门可以将其管辖范围内的案件交由下级环境保护行政主管部门直接实施行政处罚。

环境保护法律、法规规定不属于环境保护行政主管部门管辖的案件，应当移送有管辖权的部门管辖。

（3）罚款处罚的权限

地方各级环境保护行政主管部门实施罚款处罚的权限：

处罚办法17条

（a）县级人民政府环境保护行政主管部门可处以1万元以下的罚款，超过1万元的罚款，报上级环境保护行政主管部门批准。

（b）省辖市级人民政府环境保护行政主管部门可处以5万元以下罚款，超过5万元的罚款，报上一级环境保护行政主管部门批准。

（c）省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门可处以20万元以下罚款。

20XX年11月3日经国家环境保护总局发布《环境保护行政处罚办法》修正案，对第17条罚款权限作了修改-----各级环境保护行政主管部门实施罚款处罚的权限，适用环境保护法律、行政法规、地方性法规、规章的规定。

行政“罚款”刑事责任中的“罚金”民事责任中的“赔偿金”的区别：

①性质不同。

罚款是行政制裁的一种形式，罚金是刑罚的一种形式，二者都带有惩罚性，而赔偿金则是对受害人的损失的一种补偿方式。

②罚金和罚款不一定同不法行为造成的损失等额，就是说可以高于损失额，而赔偿金是等额的，不能高于损失额。

③处以罚金或罚款可以是犯罪或违法的“未遂”，即只实施了犯罪或违法行为，