最新新村治研究.docx

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最新新村治研究

新村治研究

"摘要：

本文首先简要回顾了村治的历史变迁。

现行村民自治模式的内在角色冲突，可以归为三重层次。

我们并指出了村治的两种应有职能及其残缺。

在此基础上，主张村治的整合，倡导一种新型的村治观，旨在突破现行村民自治的困境。

村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，实际上在新的形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。

真正从科层化治理走向网络化治理，需要以不同类型的非营利中介组织为载体，开展多种形式的社区自治，构造农村社会化服务体系；农协与合作社的模式，因而得到了本文的特别关注。

将供销社、信用社改革纳入村治框架，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺，化解当前农村紧张的干群关系，实现村治的整合即新村治

关键词：

村治；村民自治；非营利组织；中介组织

OnNewPattenofVillageGovernance

ChenLinInstituteofPolicyandManagement,ChineseAcademyofSciences（CAS）

Abstract:

Wehavereviewedthehistoricalevolvementofvillagegovernanceinfirst.Therearetherekindsofconflictsinherentlyinthecurrentvillageself-governingmodel.Wealsopointouttwoexpectedfunctionandexistingdeficiencyinit.Inordertobreakthroughthepuzzledom,weputforwardanewviewpointofintegratingofvillagegovernmentbasedthisresearch.Thekeymeaningandurgentaffairsofvillagegovernancerestwithintermediaryrolenotonlybetweengovernmentandpeasantsbutalsobetweenpeasantsandmarket.Infact,thedailylifeandbenefitsofpeasantsaremoreusuallyrelatedtothelatter.Fromhierarchygovernancetonetworkgovernance,webringthereformofsupplyandmarketingcooperationandcreditunionintotheframeworkofvillagegovernance.

KeyWords:

villagegovernance;self-governing;Non-profitorganization（NPO）;intermediaryorganization

（一）背景

村治，即乡村治理。

村治在中国，经历了历史的变迁。

如徐勇指出，在传统中国社会，乡村治理一直存在国家行政权与社会自治权两个方面力量的交互作用。

一方面是国家行政权不可能对广阔的乡村社会进行直接的统治，另一方面在于小农经济和宗族社会有一定的社区自主治理功能。

因此，从一般意义上讲，中国古代也存在自治，即以地方宗族势力为依托的族民自治，其实质是地方乡绅把持乡村的公共政治权力与资源，与国家行政权力共同管理乡村社会,虽然国家行政权从来就没放弃过把统治权下沉到乡村基层的努力[]。

已有研究表明，中国传统乡村的治理结构呈现出高度的网络化特征，即乡村公共权力的合法性镶嵌于以宗教、宗族、各种商业组织、市场以及诸如庇护者与被庇护者、亲朋关系等共同构成的“权力文化网络”之中。

通过进入“权力的文化网络”，乡村精英取得为其成员所认同的象征性资源（地位、荣誉等），掌握乡村治理权。

但是，近代以来，随着国家权力的扩张，中国乡村治理的这种独特的网络化结构遭到破坏，乡村治理不得不依赖自上而下强制性的国家行政权[]。

1949年以后，最初曾在村一级设立了政权组织，即村人民代表会议和村人民政府。

1954年宪法取消了村级政府的建制，把乡镇作为国家在农村的基层政权单位。

乡镇以下工作单位为自然村、选区或行政村，由乡人民代表互选产生的主任协助乡镇政府管理乡村事务[]。

此后开始的农业合作化运动，第一次把农村的经济组织与政治组织重合起来，形成了高度集权的人民公社体制。

人民公社既是广大农村赖以生存的集体经济组织，又是国家政权在基层的工作单位。

作为国家基层政权，公社必须对上负责，贯彻执行上级政权的命令，公社主要领导也由上级政权任命。

生产大队和生产队只是公社的下属生产单位，必须接受公社的集中统一指挥，农民的自主权更被严格限制在极狭窄的空间内[]。

公社，从而国家，对农村拥有几乎无限的资源汲取权，以充工业化的原始积累之需。

一九八零年代开始，承包制普遍推行，原来“三级所有，队为基础”的人民公社体制迅速瓦解。

但是在这一过程中，由于缺乏正确引导，中国农村集体经济丧失殆尽，集体财产被哄抢一空，公共设施也因无人管理而趋于荒废。

随着农村经济的发展，农民对于诸如交通、水利、教育、卫生、治安乃至文化娱乐设施等公共物品的需要开始上升。

农村群体出现的利益分化，也需要一个整合机制。

1983年1月中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》，区分了基层组织的前后性质，并指明其发展方向。

1983年10月中共中央、国务院下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，提到在乡即原来的公社以下建立村民委员会，并重申村民委员会是基层群众性自治组织；接着在1986年9月发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》表明，在基本完成政社分开和建立乡政府工作后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织和体制，由此加速推动了村民自治的兴起。

1987年11月，全国人大通过的《村民委员会组织法（试行）》，依据宪法第111条，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构以及村民会议的权力等做了全面的规定，在其第三条中明确乡政府与村委会的关系是指导与协助而不是领导与被领导的关系，确立了村民自治的原则。

这是中国农村村民自治兴起的明确标志[]。

1993年，中共中央7号文件决定：

“为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所”。

此举也为贯彻村民自治的民主自治原则铺平道路。

经过多年的徘徊，1998年11月，《村民委员会组织法》得以正式颁行，村民自治成为国内外关注的焦点。

作为中国农村基层政治组织的基本形式，村民自治在取得若干成效的同时，也已暴露出某些深层的问题。

本文先拟讨论其中的角色冲突，并归之为三重层次；然后，指出村治的两种应有职能及其残缺；在此基础上，主张村治的整合，倡导一种新型的村治观，旨在突破现行村民自治的困境。

村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，实际上在新的形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。

真正从科层化治理走向网络化治理，需要以不同类型的非营利组织为载体，开展多种形式的社区自治，构造农村社会化服务体系；农协与合作社的模式，因而得到了本文的特别关注。

其实，农协无非是综合性的合作社，合作社无非是专业性农协，不过综合性中介组织具有专业性组织无可替代的作用。

将供销社、信用"社改革纳入村治框架，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺，化解当前农村紧张的干群关系，实现村治的整合。

（一）村治的三重角色冲突

1．1村党支部与村民委员会的关系

《村民委员会组织法》一方面从法律上确立了村委会的自治主体地位，另一方面也不忘在第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。

但是，按照这一原文，虽其语焉不详，仍然可见，《村民委员会组织法》更倾向于强调基层党组织务必贯彻党的村民自治方针。

至于《党章》本身的第三十二条也规定，“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权”。

现行政策法规关于村民委员会和村党支部的定位，理论上难以解释，实践中更不便操作。

根据常识也不难想见，他们的利益可能一致，也可能不一致。

即使利益一致，观点、主张更可能不一致。

这样两个权力中心，并无明确分工，各自都有“尚方宝剑”在手，很容易滋生事端，内耗不断。

相比于村党支部，在理论和法律上，也在大量的现实中，村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。

而村党支部则拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。

相当多的地方过度强调村党支部的核心作用，造成村支部过度干预乃至包办村委会工作，将村委会变成了村党支部的辅助组织，使村委会丧失其自治功能，严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展[]。

另外一些地方诉诸于其他种种制度设计，如交叉任职、“两票制”等等，意在拓宽村党支部的民意基础，使“党的领导”兼容于村民自治的框架。

但是，现有的调和上述两者关系的努力往往收效甚微，偶有成功的经验也无普遍推广的价值。

表面上看这是一个“平行结构”的问题，其实从深层来说，却是一个“上下结构”的问题。

村委会与上级政府并无隶属关系，而党组织遵循严格的“民主集中制”原则。

《党章》第十五条规定，“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”，第二十九条规定，“党的支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”。

《中国共产党基层选举工作暂行条例》第十五条更规定，“上级党的组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人”，第十六条则要求党支部书记、副书记的候选人先经“上级党组织审查同意”。

中国共产党是我国唯一执政党，从广义上讲，党的组织是政府机构的组成部分，党对村委会的领导和干预实际上可以被看作政府行为。

村党支部，特别是村支书，更容易成为上级政府的代理人。

这才是冲突的根源。

我们倾向于认为，村民委员会与村党支部之间的紧张关系，有相当因素是村级社区与上级政府可能矛盾的反映，以下详加讨论。

《中华人民共和国宪法》第111条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。

《村民委员会组织法》第二条具体指出，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”；第九条明确，“村民委员会的主任、副主任和委员由村民直接选举产生”；第十条，“村民会议由本村18周岁以上的村民组成”；第十一条，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”。

因此，作为一个“群众性自治组织”，从理论和法律上讲，村民委员会是村民自下而上选举产生的，其经费也来自村民，循此毋庸置疑的合法性逻辑，自当对下负责，其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。

而现实中的村委会，难以避免地，更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”、“要命（抓办计划生育）”，实际充当着上级政府的派出机构，履行着类似于“村公所”的职能，在这个意义上，“行政村”的称谓倒也切中实质。

如果真正落实了村民自治，村委会选举摆脱了上级包办或暗中控制，在现行体制下，则还有“尾大不掉、政令难通”的担忧，亦非空穴来风。

其实，从法理上讲，村民委员会是否有义务为行政当局“催粮”、“催款”、“催命”，尚且值得质疑，何况这些行为往往处于村民个体利益的对立面呢。

《村民委员会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，从其语气上说，这种“指导、支持和帮助”可以接受，也应该可以不接受，何况后面还规定，“乡、民族乡、镇人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项”呢。

第四条还写道，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，但这究竟是一般性描述还是强制性义务，立法者似乎也是颇费踌躇的[]。

如果村委会具有无条件、无止境的“协助”义务，则将在事实上丧失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。

现有的案例显示，上级内定人选之外的“黑马”上任后，多能主动示好于基层政府，卖力甚殷，这不妨理解为传统合法性诉求的一种模仿或沿袭，但是，这种惯性难以持久，因为他们将很快发现自身的合法性来源本已足够充分。

所以，在所谓村民“民主”自治的旗帜下，乡村精英如果挟“民意”自重，消极抵制乃至积极对抗行政当局，应该不致令人大感意外。

对此，不能脱离现实的利益格局，寄希望于个别人的甚么政治觉悟。

当然，基层政府不会容忍村委会潜在的“独立主义”倾向，而村民对于唯上是从的村委会的不满也日益滋长。

这种角色冲突、“两头受气”的局面，更可能使得乡村精英自甘游离于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓当道。

从长期的演变来看，都将严重动摇现政权的根基，危及国家的长治久安。

村委会单纯充当政府与农民的中介，必然遭遇到上述困扰。

虽然自治组织代行部分行政职能，在历史上和国际间都是有例可循的，但是往往隐含着一定的交换条件。

现在的情况是，政府之于村委会，欠缺一种类似于谈判协商从而达成合作的机制；同样地，村委会之于农民，也更多是一个索取的机制，少有回报。

村治冲突之求解，首当矫正上述不对称的制度安排。

下文还将深入讨论。

1．3村委会与集体经济组织的关系

通常所谓的村集体云云，这个概念是不清楚的。

严格说来，哪怕按照现行的法律条文，村是村、集体是集体，两者不是一回事，虽然表面上常有重合。

如1999年3月修订后的《中华人民共和国宪法》第八条载明：

“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。

而《村民委员会组织法》第五条还规定，“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户"、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”。

这里至少说明了“村民委员会”与“集体经济组织”，两者不是一回事，否则何来“尊重”、“维护”、“保障”之说呢。

现在想来，改革之初在推行家庭承包的同时，不忘强调“双层经营体制”与“集体经济组织”，恐怕更多出于政治上的顾虑，唯恐被指责为“私有化”、“回头路”，所以差不多是“虚幌一枪”。

这与今天面向市场经济所呼唤的农民合作组织，背景和意义迥然不同。

村委会作为法定的“基层群众性自治组织”，其合法存在历来无需在民政部门、更不必到工商部门取得登记。

但是，其本身缺乏严格界定的独立财产和法人地位，村委会能否独立从事民商行为，以及在什么程度上可以承担何种的民事责任，是不能不有所疑问的。

当然事实上，如上所述，村委会动用集体积累或向村民集资创办的企业大量存在，问题的症结在于，由此引起的企业经营债务，特别是在需要强行清偿的情况下，其最终的承担者是谁？

恰恰因为名为“集体所有制”，很多时候，这些债务由村委会承担，又通过村委会转嫁给全体村民。

村民可能在事不关己、浑然不觉的情况下，背上莫名其妙的债务，岂不滑天下之大稽？

所以必须理顺这当中的关系。

村委会的首要职责在于办理社区公共事务和公益事业，事实上拥有法定的垄断地位。

既然越来越多的国有企业都应当退出竞争性领域，政府机关也不再被允许直接充当投资者，村委会更不宜涉足纯粹的经营活动。

如果确有必要和实力投资企业，也要按照《公司法》的规范程序，采取有限责任的形式，明晰产权结构。

现行法规虽然承认了村委会的投资主体资格[]，但是，村委会本身的独立财产和法人地位还有待明确。

从根本上说，必须解决“社（区）”“企（业）”分离的问题。

社区自治组织，本质上应当是一种非营利组织。

这种非营利组织可以持有企业的权益，但其本身有别于企业，更不同于传统的集体经济组织。

村委会要避免“与民争利”，亟待确立一般非营利组织的运行机制和治理结构，成为农村社会化服务体系的重要组织部分。

当然，如所周知，迄今为止，村委会充当政府与农民的中介，已属勉为其难，要能起到农民与市场的中介作用，还有很多体制上问题，这正是下文所要讨论的。

（三）村治的两种应有职能及其残缺

本文所已讨论的村治的内在冲突，促使我们对于现行村民自治模式加以反思。

村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，这是村治的两种应有职能。

实际上在新的市场经济形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。

众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商，往往显得势单力薄乃至于软弱可欺，那么，适当组织起来，有助于改善市场地位，降低交易费用，规避经营风险，减少利益流失。

合作社或农协就是这样一种可行的方式。

其实，根据国外的习惯称谓，合作社无非是专业性的农协，农协无非是综合性的合作社，两者时常通用。

但是，我国旧有供销社、信用社系统的改革以及新生的合作社、专业协会的发展，并未被纳入现行的村治框架，本文称之为村治的残缺。

3.1合作社的国际经验

合作社起源于十九世纪中叶。

根据国际劳工组织（1994）定义，合作社是一个自愿组织在一起的民主的组织形式、一个具有共同目标的协会，社员同等出资、共同承担风险、共同受益、并积极参与其活动。

最早出现的罗奇代尔（Rochdale）公平先锋社从1844年成立伊始就制订了一套切实可行、公平合理的办社原则，并在大体上为后来的国际合作社联盟所沿用[]。

目前世所公认的“合作社七原则”成型于1995年在英国曼彻斯特召开的国际合作社联盟100周年大会，其主要内容是：

自愿与开放的社员制；社员民主管理；非营利和社员参与分配原则；自主、自立原则；教育、培训和宣传；合作社之间的合作；关心社区事务。

曼彻斯特七原则主要重申了既往的精神，但其中的“自主、自立”和“关心社区事务”仍然不乏新意。

合作社的思想萌芽虽然不无早期社会主义运动的影响，但其长足的实践完全可以兼容于资本主义的条件。

在现代市场经济中，合作社更占有重要的一席之地，发挥着不容忽视的作用。

不过，生产合作社，除了以色列的基布兹等极少数的例外，向来难成气候，其不如流通合作社盛行和持久，在世界范围内也是一个容易观察的现象。

究其原因，生产合作社好比员工集体兼有“股东”的身份，这些权利均不可交易，其与流通合作社的差别，恐不亚于合作社与一般经济组织的差别。

经济学理论上的可能解释是，流通环节经过市场过程，信息的透明度和对称性较有保证，合作社在此仍然可以是有效率的；而生产过程的监督成本较高，道德风险难以控制，只能更多地诉诸于“资本雇用劳动并获取剩余”的企业制度。

所以，本文着重讨论流通合作社。

流通至少包括商品流通和资金流通"。

商品流通领域的合作社尽可以归类为供销合作社（亦含消费合作社），资金流通领域的合作社尽可以归类为信用合作社（亦含保险合作社乃至于住宅合作社）。

从广义上讲，各种中介服务性质的协会组织，也是一种合作社，而且就其特征来说更接近于上述流通合作社，只不过这里流通的可能是信息、技术等要素。

公司本质上是一种结社，本文倾向于将合作社、特别是流通合作社也理解为公司的特例。

国外公司法并不一定以营利性为公司的当然要件，实际上合作社在多数国家往往注册为非营利性的公司法人。

对于流通合作社来说，全部社员兼有“股东”与“客户”的双重身份。

作为股东，其所有者权益大致均等无异，因此“民主管理”倒也暗合资本的逻辑；作为客户，其交易惠顾额常有多寡之别，如有“赢利”按此“分红”，本质上应相当于退还资费。

“股东”与“客户”各自追求利润或效用最大化，正所谓“羊毛出在羊身上”，均衡的结果只能是，流通合作社本身保持“非营利”的性质。

值得指出，国内关于合作社的研究，强调了合作社与股份制的异同[]，却忽视了合作社作为非营利组织同一般企业的区别。

同样是流通合作社，其在农村较之于城市，更为常见和重要，相信这与农村的市场结构有关。

众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商，往往显得势单力薄乃至于软弱可欺，那么，适当组织起来，有助于改善市场地位，降低交易费用，规避经营风险，减少利益流失。

虽然从全社会来看，合作社并非主流的经济组织形式，其自身涉及的投资和就业无足大观，但在市场的入口处，特别是相对于宛如一片汪洋大海的小农而言，合作社可能起到“四两拨千斤”的杠杆功效。

发达国家和地区的经验表明，农村合作社大有可为。

这些合作社几乎毫无例外地活跃于流通领域，兼及农产品初加工、储运环节（后两者其实也属于大流通的概念）。

如日本农协自1900年该国颁布《产业组合法》算起，已逾百年历史。

作为农产品的主要流通渠道，日本农协对于保障农产品供应居功甚伟；通过提供产前、产中、产后以及资金调剂等多方面的服务，大力促进了生产发展和收入增长；此外也减少了政府管理成本，甚至强化了执政党的政权基础，有力保障了政局稳定[]。

台湾地区则从70年代开始借助各种农民团体组织发展市场导向的生产，现已逐渐形成了生产专业化、管理企业化、布局区域化、服务社会化的产销经营格局，其中合作社具有举足轻重的地位[]。

至于欧陆国家的情况，因其素有浓厚的合作社传统，更不待言[]。

即使在自由经济的大本营美国，据统计，供销合作社达到4073个,成员约402万，信用合作社4073个，成员约402万（1995年）；农村电力合作社和电话合作社896个（1991年）；还有许多更加专业化的合作社，如南加州地区颇为成功的供水合作社。

美国4/5的农场主参加了各种形式的合作社。

合作社不仅在上述国家和地区的内部市场上占有相当的份额，也在对外贸易中发挥着重要的作用。

事实上，美国出口农产品的70％，正是由合作社经办的[]。

如美国新奇士橙协会，系由加利福尼亚和亚里桑那州6500个美国果农、61个包装公司的自发联合，其成员几乎囊括了上述两州60％-70％的果农户数。

这个已有100多年历史的民间协会对外使用统一的商标“新奇士”，实行统一价格并每周浮动。

协会本身作为非营利组织，只负责全球市场推广和科技改良等[]。

随着WTO的日益临近，中国农户面对的直接竞争对手，并非如己的一盘散沙，而将是这样的“联合舰队”。

3.2中国合作社的理论和历史渊源

新奇士橙近年大举登陆中国，给我们最大的震动应该是中国农业制度的致命缺陷。

美国的农场主享有周到的信息、技术和经销服务，尽可以安心生产，相比之下，中国本已弱小的农户却不得不单兵作战，容易陷于孤立无援的境地。

虽然我们也有貌似强大的“合作社”系统，但是，中国合作社有其特殊的理论和历史渊源。

马克思认为合作社“是在旧形式内对旧形式打开的第一个缺口”，恩格斯称之为资本主义向共产主义过渡的“中间环节”。

经典作家宣称，“当我们掌握了国家的时候，我们决不会用暴力去剥夺小农（无论有无报偿都是一样），象我们将不得不如此对待大土地所有者那样。

我们对小农的义务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和为此提供帮助。

当然，到那时，我们将有足够的手段，使小农懂得他们本来现在就应该明了的这种转变的一切好处”[]。

如所周知，后来的事实证明，由于社会主义首先在落后的国家取得胜利，并无“足够的手段”来实现马克思的人道主义思想，只能诉诸于国家暴力，苏联农业集体化的血雨腥风就是例证。

小农无可逃脱地成为社会主义工业化的原始积累的源头[]。

合作