政府投资项目多种融资模式.docx
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政府投资项目多种融资模式
——优劣和适用性分析
城市投融资建设的当前形势
城市建设投融资问题是一个困扰我国城市建设和发展的重要问题，尤其是我国GDP已经连续几年高速增长，当前正面临经济过热和固定资产投资增长过快的压力，导致国家实施了紧缩性的宏观调控政策，银根和地根的相对收紧，使资金供给的矛盾更加突出。
而城市建设对地方经济增长可以产生向前诱发效应、伴随效应、后续波及效应、等多方面贡献。
但是，建设速度的加快，投资强度的加大，也使各级政府在财政资金的投入方面捉襟见肘，承受了巨大的资金压力。
面对巨大的投资需求，单靠政府财政投入已无法满足建设的需要。
长期以来，政府以投资者、管理者和经营者的多重身份全面介入政府投资项目的投资建设管理中，职能交叉，既是运动员，又是裁判员，形成了一种高投入，高消耗，低效率的公共产品生产模式，政府部门并没有完全从城市基础设施及市政公用事业的赢利性领域退出来着重发挥自身的战略制定、决策、指导、监督和公共服务的作用。
如何加快政府投资项目融资方式的改革，提高投资效率，广泛吸引社会资本进入城市基础设施建设等领域，解决大规模集中建设时期的资金供需矛盾，成为了我国政府投资项目建设中的重要问题。
而在我国，政府投资项目又被称为政府工程项目，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及处于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的金融组织贷款兴建的固定资产投资项目。
通常可以将政府投资项目划分为经营性项目（如项目在运营后有盈利保障的轨道交通、公路、港口、机场、电力、供水、环境卫生设施、垃圾处理系统等基础设施项目）和非经营性项目（如政府办公楼、学校、医院等公共工程和公益事业）。
对于基本没有盈利的公益性公共工程（非经营性项目）建设，一般由政府担任投资主体，资金来源以政府财政投入为主，应大力推行代建制，依靠社会专业力量提高政府投资项目的建设水平。
而对于经营性项目，由于项目的资金需求量大，投资建设期长，但能获得一定程度的回报，可以通过多种方式吸引多元化投资主体，引入私人资金参与投资建设，拓宽政府投资项目的融资渠道。
我国城市基础设施建设资金来源结构：
一、银行信贷资金。
却可能造成政府过度负债，难以为继或因政府财力信用不足，银行怠于放款。
二、土地出让金。
但土地资源有限，难以成为长期持续的建设资金来源。
三、吸引社会资金。
即市场化融资。
市场化融资：
其包括：
债券融资、股权融资、投资基金、资产证券化、项目融资和融资租赁等多种方式。
一、债券融资
基础设施建设时，若政府财政不足，可通过发行城投债、企业债、市政债券向社会募集建设资金。
发行城投债、企业债、市政债券一般有两种途径，一种是通过基础设施未来的收益为保障来发行，一种是以政府信用和政府税收为保障来发行。
目前，债券融资我国各地的建设中都已得到广泛应用，对基础设施的建设发挥了巨大的作用。
二、股权融资
是在股票市场发行股票为项目建设募集资金的一种有效途径。
能够在较短的时间内筹集项目建设所需的资金，且融资成本较低，为社会投资者欢迎。
但是这种模式对资本市场的发育程度依赖较大，若是市场不成熟，这种模式很难达到融资目的，所有这种模式在发达国家更受青睐。
三、投资基金
投资基金是通过信托、契约或公司的形式，通过发行基金证券将众多的、不确定的社会闲置资金募集起来，形成一定规模的信托资产，交给专门机构的专业人员按照资产组合原理进行分散投资，获得收益后由投资者按出资比例分享的一种投资工具。
政府投资项目投资基金即属产业投资基金的一种，它通过向特定或非特定多数投资者发行投资基金份额方式成了基金，并委托相关专业人员将基金投资于政府投资项目，投资泽收益和风险由投资者按出资比例共担。
政府投资基金是一种直接融资方式，基金资产的投资由专门人员负责，直接投向城市基础设施建设领域，而不会通过其他基金融资机构间接投资。
四、资产证券化
ABS模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。
从ABS的定义可以看出，它对那些有稳定现金流的项目比较适合，而政府投资的收费项目证券化恰好与资产证券化相符合，从多种融资方式的比较来看，政府投资项目ABS融资与其他形式的项目融资相比具有很大的优势，首先，它可以有效的避免借用国外贷款或直接吸纳国外资金带来的外债压力和国内产业的冲击；其次，通过信用增级，在大规模对项目进行融资时，可以有效的降低融资成本；再次，ABS对建成的和没有建成的政府投资项目均可以使用，在融资过程中政府并不会丧失项目的经营权。
因此，ABS是收费的政府投资项目建设融资的理想选择。
五、项目融资
项目融资是通过政府选择项目的投资者，由投资者组建项目公司，项目未来的收益为保障，且通过政府提供一定的信用担保，政策优惠，实现融资。
项目融资最早出现在西方国家，主要是公共工程的巨大需求和政府财政的压力迫切需要，政府寻求新的途径解决资金问题，项目融资模式应运而生。
目前主要的项目融资模式有BOT\TOT\BT\PPP等。
应当说项目融资在解决政府投资项目资金问题的同时，也有力的提高了项目的管理水平。
市场化融资可以拓宽政府投资项目的融资渠道，减轻政府的财政压力。
但是，市场化融资需要政府的信用担保，对信用担保的依赖较高。
同时，采取市场化融资手续较为复杂，融资速度较慢，且容易产生各种争议。
总体上说，市场化融资对政府投资项目的融资的作用还是相当明显的，对政府投资项目的建设具有重大意义。
六、融资租赁
政府投资项目建设时，项目建设者并不直接动用资金购买项目建设所需的设备，而是通过租赁建筑机械设备建筑项目。
这样做的好处是能以较少的资金获得项目建设所需的设备，从而提高了项目资金的利用水平。
融资租赁比较适合中小企业融资，这样做的好处是融资租赁并不会在企业财务负债中体现出了，对企业自身的信用没有负面影响，无疑对融资企业较为有利。
项目融资分析：
（一）BOT模式
BOT是“建设-经营-移交”，即建设项目的特许权转移，是政府就某个基础设施项目与私人部门的项目公司签订特许权协议，授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来收回投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报，政府部门则对这一基础设施项目拥有监督权、调控权。
特许期满，签约方项目公司将该项目无偿移交给政府部门。
（二）TOT模式
TOT是“移交-经营-移交”，即通过出售现有投产项目在一定期限内的现金流量从而获得资金来建设新项目的一种融资方式。
一般做法是政府把已经投产运行的项目在一定期限内移交（T）给投资者经营（O），以项目在该期限的现金流量为标的，一次性地从外商那里获得一笔资金，然后可以将这笔资金用于开发建设新的项目。
而投资者在约定的期限内拥有项目的经营权，通过该项资产取得的现金流量收回全部投资和合理的回报后，再把原来项目移交（T）回到政府。
（三）PPP模式
PPP是公私合作模式，即公共政府部门和民营企业合作模式，是由政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营的一种融资模式。
（四）BT模式
BT是“建设-转让”，是政府利益非政府资金来承建基础设施项目的一种投资方式。
政府根据需要要对某政府投资项目进行建设时，有碍于自身的资金或管理能力的不足，与承包公司签订BT合同，BT承包商承担项目建设期的法人职责，负责对项目融资、建设，在项目建成后，由政府出钱将项目赎回，可以一次付清也可以分期付款，具体根据BT承包合同而定。
BT模式既减少了政府融资的难度，又有利于提高项目的管理水平，当政府自身管理不足时，BT模式无疑是一种很好的选择，BT模式一般在非经营性项目中采用。
四种项目融资模式的比较
以上四种项目融资模式运用到基础建设中相对于传统政府财政投资有很多优势，其中它们的共同优势有：
可以有效地减轻整个财政负担和避免大量的项目风险；
给项目所在国或地区带来先进的技术和管理经验，有利于促进经济交流、融合；
民间资本和外资的介入有利于提高项目运作的效率。
但是，这四种融资项目也有独特性，在不同项目和环境下，应选择不同的融资方式以适应项目本身的发展和当地的具体情况。
为了区分四种方式在公共基础设施中的使用差异性，主要选择适用范围、投资主体、资金来源、使用效率等方面的进行比较（见表1）
类别
BOT
TOT
PPP
BT
适用范围
规模大的纯经营性项目
纯经营性项目
经营性项目
各类项目
（主要为非经营性项目）
收益要求
高
高
一般
无
投资主体
外商、民间资本
外商、民间资本
政府、民间资本
民间资本
资金来源
自有资本、银行信贷
自有资本、银行信贷
财政投资、自有资本、银行信贷
财政投资、自有资金、银行贷款
资产使用效率
高
高
高
高
部门
公共部门
私人部门
公共部门
私人部门
公共部门
私人部门
公共部门
私人部门
风险
小
大
共同
共同
共同
共同
小
大
融资责任
小
大
共同
共同
共同
共同
小
大
关系协调
弱
弱
弱
弱
强
强
弱
弱
前期投入
大
大
大
大
共同
共同
大
小
控制权
小
大
小
大
共同
共同
大
小
决策
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设计
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建造
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运营
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所有权
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表1四种项目融资模式对比
通过表1可以得出
在四种融资模式中，BOT适用规模大的纯经营性项目，在风险和融资责任和控制权中私人部门占的比例大。
而TOT、PPP适用范围大，在公共部门和私人部门中都是共同承担风险责任，共同担任融资的责任，共同承担前期投入和控制工程的进行。
BT适用于各类政府投资项目，不论项目性质如何，只要在延期支付期间，满足一定的担保付款条件，且有到期足额偿付的资金保障，就可以采用，但一般在非经营性项目中采用较多。
因此我们根据以上表格为基础可得出四种融资模式的优缺点比较（见表2）。
表2四种项目融资模式的优缺点比较表
优点
缺点
BOT
项目融资的所有责任都转嫁给私人企业，减少了政府主权借债和还本付息的责任；
政府可以避免大量的项目风险；
组织机构简单，政府部门和私企协调容易；
项目回报率明确，严格按照中标价实施，政府和私人企业之间利益纠纷少；
拓宽资金来源，减少政府财政负担。
公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程，以致项目前期过长，使投标费用过高；
投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰；
参与项目各方存在某些利益冲突，对融资造成障碍；
TOT
结构简化、时间缩短、前期准备工作减少、费用节省；
项目产品价格低，有助于项目产品的合理定价；
融资对象更为广泛；
吸引外资的成功率高。
处理好项目产品用户的承受能力与外商投资者的投资回收和合理回报的关系；
资产转让与国有资产正确估价难以达到统一；
PPP
可促进政府管理改革，政府可实现融资风险的转移；
政府与私企权利共享，改变了传统政企关系；
使私企在项目前期即可参与，有利于充分利用私企先进技术和管理经验；
政府和私企共同参与项目建设运营，可达成互利合作目标；
有意向私企可尽早与政府接触，减少投标费用招标时间。
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