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张思雁原创我国校车安全管理研究综述
我国校车安全管理研究述评
湖南大学幼儿园张思雁
摘要：
近几年我国部分学者就校车安全问题展开了研究，取得一些研究成果。
文章结合我国已出台的相关法规文件，从校车安全的制度建设、责任主体、技术标准、运营成本、管理经验等方面对已有文献进行梳理，发现目前研究存在深度不够、内容局限、对象单一、应然的理论研究多于实然的观察研究等不足。
由此获得启示：
宏观与微观层面的法规制度研究依然紧迫，并需加强宣传；各级政府需加大对校车重视、监管力度和财政投入；侧重家长、学生和校车驾驶人等校车安全责任主体的研究和基于幼儿园内部管理的研究有待加强。
关键词：
校车；校车安全；安全管理
近几年，我国各地校车安全事故频发，呈现“数量愈发增多，频率日趋加大，程度愈加严重”的发展态势，校车安全问题引起社会各界重视和研究兴趣。
2013年10月15日，又一起校车悲剧发生，据荆楚网、人民网等多家媒体相继报道“湖北黄冈市蕲春县狮子镇一名2岁幼童被滞留在幼儿园校车内死亡……疑为早上幼儿园工作人员疏忽，将儿童遗忘在校车内被闷死。
”……在心痛、气愤、震撼之余，不得不问：
为何校车事故总会隔三差五发生？
我国校车安全管理有何问题？
法规制度及监管执行如何？
如何管理校车才能确保孩子生命安全？
以此为背景，笔者对我国现有校车安全研究成果与思路进行归纳梳理，力求从其它侧面去探究如何避免校车安全事故的发生，期望能为研究者进一步寻求上述问题的答案提供一些有益视角。
本文从研究概况、研究、思考与启示三部分展开阐述。
一、研究概况
（一）从研究成果数量看研究趋势
笔者在中国知网（CNKI）通过“高级检索”精确查找，以及万方期刊数据库中先后输入主题词“校车安全”“校车安全管理”“校车安全管理制度”，且不限文献发表时间，检索结果见表一。
表一：
关于校车安全研究的期刊成果数
检索主题词
数据库
全部期刊（篇）
核心期刊（篇）
合计
2013年
2012年
2011年
2010年
2007-
2009年
合计
2013年
2012年
2011年
2010年
2007-
2009年
校车安全
知网
662
113
386
89
32
20
45
11
30
2
0
2
万方
4671
未查
校车安全管理
知网
179
45
126
2
3
3
12
6
6
0
0
0
万方
124
未查
校车安全管理制度
知网
7
3
2
0
1
1
1
1
0
0
0
0
万方
6
未查
从上表可看出，校车安全问题是我国研究领域的新课题，近几年才兴起且近两年急剧增多，尤其是2011年11月甘肃特大校车事故之后的2012年，相关研究呈“井喷”火热之势；2011年之前的研究甚少；关乎“制度”的研究不多。
（二）从发表期刊名称看关注领域
从文献所发表的期刊名称看，有《中国公共安全》、《中国安全科学学报》、《道路交通与安全》、《国家行政学院学报》、《法制与经济》、《理论导刊》、《广西社会科学》、《现代教育科学》、《教学与管理》、《中小学管理》、《学前教育研究》等，可见校车安全问题已然成为教育、交通、法律、公共、经济等领域都较为关注的公众话题。
（三）从研究内容看研究视角与方法
不同身份的研究者采取了不同视角与方法，有的从法律、经济、社会、教育、政策制定、儿童福利等角度对校车安全问题的成因进行了分析，并提出相应对策；有的通过调查研究、案例分析或比较国外做法，获得对我国校车安全管理的启示。
（四）从发文作者身份看研究主体
笔者着重选择了核心期刊论文研读，从所阅读的四十余篇论文来看，研究人员以高校教师为主，多数来自各高校的教育科学学院，且大多为硕士及以上学历；少数来自省、市教科院；鲜有来自中小学和幼儿园等与校车紧密相关的一线机构的研究者。
二、研究的主要内容与观点
多数研究分析了我国校车安全管理中存在的问题，有的借鉴了国外成熟的校车安全管理经验，提出相应对策。
从校车安全的现状看，主要提到我国关于校车的立法不足、制度缺失、监管不力、校车乱象等问题；从对策看，无外乎加强立法与制度建设、理清管理责任、加大政府投入、规范校车标准、创新运营模式等方面。
本文即从校车安全的制度建设、责任主体、技术标准、运营成本、管理经验等方面对现有研究内容与观点进行分类归纳与梳理。
（一）关注校车安全法规制度，基于政策学、立法角度的研究
我国的校车安全法规制度寥寥无几，学者们最热门关注的是2012年4月出台并实施的《校车安全管理条例》（以下简称《条例》），部分学者对此有理性剖析。
丁芝华在《条例》尚未出台前，便呼吁发展我国校车市场的关键路径是立法先行，认为“通过立法对校车进行实质上的准确界定，为校车确定合理可行的运营模式，建立起校车基本制度，才能真正启动与发展我国专业校车市场，为校车交通安全提供可靠保障”；《条例》颁布后，他进一步分析了校车发展思路和策略发展我国校车市场的关键路径是立法先行、校车准入准度等关键问题，认为政府需正视社会对校车服务的强烈需求，积极参与、引导、支持校车发展，切实提高专用校车准入制度和校车运营准入制度的可行性，完善校车运营监管内容和体制，强化对超载、超速等违法行为的处罚，采取多种措施保障校车通行优先权的实现。
黄俊辉等人对《校车安全条例（草案）》做了政策议程分析，认为校车安全政策议程是政策企业家在政策窗口开启之时推动问题、政策和政治三大源流汇合的结果，阻碍校车安全政策议程设置的主要因素包括制度性利益表达通道不流畅、政府部门对焦点事件处理能力和水平不高、管理权限划分模糊等问题。
滕燕认为“从法律规制的视角来看，校车安全的确存在诸多的缺漏”，并认为校车安全是涉及城市规划、教育、政府财政能力、道路交通安全等多领域的复杂问题，需要规范协调一致、配套完善的法律体系，进行社会综合治理。
基于上述研究结果的归纳，笔者认为，我国关于校车安全的立法建制尽管已经起步，但还处在非常不成熟阶段，法规文件有盲点、法律概念有漏洞、规章制度不完善的问题，需要政府加强立法。
在这方面，诸多学者都谈到发达国家校车安全立法和完善的制度建设值得借鉴。
如美国拥有l00多年的校车历史，已逐步形成一套较完备的校车制度，美国联邦政府和各个州为校车制定的法律法规总共有500项之多。
美国立法规定，将校车纳入政府反恐怖安全监视系统的保护范围，任何对校车的攻击都将定为对联邦犯罪，要判20年至终身监禁。
（二）关注校车安全管理责任主体，基于管理职责划分的研究
蔡迎旗、李光霞的研究对美国校车安全管理的责任主体进行了介绍，认为美国校车服务的高安全性不仅得益于其立法和财政保障，完善的校车管理体系也是美国校车安全运营的组织保障。
据介绍，美国校车的责任主体分三层——联邦政府、州政府、地方学区，在层级管理中各级政府权责分明；此外，非政府组织在校车管理中发挥重要的协助作用，如全国学生交通联合会、美国校车协会等组织能有效宣传并提出保障校车安全的举措。
相比之下，我国校车安全管理的主体是模糊不清、不够明确的。
正如吴庆荣在分析《条例》时所说“对校车安全管理，地方人民政府负总责，有关政府职能部门、学校、校车服务提供单位及校车驾驶员对校车安全都负有义务，若一旦发生校车安全事故，依法追究谁的责任？
本条款并没有明确规定。
”
肖宝华、兰侨成的研究认为校车事故涉及学校、学生、校车公司、第三方等多个主体，分析校车事故中的学校责任，必须在明确多个主体之间的法律关系基础上，结合事故发生时的情形进行判断。
笔者非常认同这一观点，现实生活中，人们把校车事故的责任更多指向学校和驾驶员，而忽略了其它主体的责任，只有在基于具体事实基础上的理性分析，才能区分不同责任主体理应承担的责任。
这一点我们可以向日本学习，日本各地方政府在校车规范化管理中特别注意明确地方政府、校车司机、乘车学生等各方责任，以此增强相关人员的安全和责任意识。
（三）关注校车技术标准，基于技术达标的研究
一些学者对发达国家的校车标准作了介绍。
加拿大的校车被誉为“世界第一安全校车”，设计科学，校车事故死亡率为零；美国校车可谓“武装到牙齿”，有“客车的设施、卡车的骨架”之称，校车的安全系数是家庭轿车和公共汽车的40倍，事故发生率是所有交通工具中最低的，百万公里事故发生率仅为0.01，火车是0.04，飞机是0.06，其他公路车辆是0.96。
美国交通部近年来颁布了36项用于校车的安全标准，包括校车车体结构、防倾覆保护、制动装置等，校车必须由专业厂商制造。
胡芳芳以6-13岁年龄段儿童为目标展开小学生安全技术条件及标准制定的研究，主要内容包括整车结构、翻滚保护、乘客座椅、警示标识、安全带集中控制装置、驾驶员视野及内饰材料等的技术要求及试验方法。
她的研究考虑到了小学生乘员的特殊性，这点大多学者未曾提及，启示相关研究人员还可从3—6岁幼儿乘员的特殊性出发，为研制幼儿专用校车提供科学依据。
丁芝华的研究中提到“在2007年9月1日《机动车运行安全技术条件》第2号修改单实施后，各地都遇到了较大困难，最直接的原因就是当时谁也不知道到哪里去买其规定的校车……2010年我国建立专用校车准入制度后，虽然市场上有了专用校车（仅小学生专用校车），但由于费用问题无法得到妥善解决，专用校车的应用一直存在较大困难，校车国标甚至一度成为空文”
归纳研究结果和现实存在，笔者认为，目前我国行在路上的校车五花八门、极不规范，有关标准成了名义上的摆设或心理安慰，客观事实成了无奈或理所当然的借口，应然与实然相隔甚远。
（四）关注校车运营成本，基于经济学视角开展的研究
校车的投入和运营需要成本，据人民网2011年11月29日报道：
“教育部……表示，财政投入不足是开展校车工作的一个很重要的问题。
如果在全国范围内的学前和义务教育阶段购买校车，政府需要投入3000亿的预算，且一年的运行、维护费用为1500亿，最后的结论认为，4500亿的政府买单费用太大。
”
祝小宁、陈小真认为“撤点并校”调整增加了学生交通成本，“校车成本既有政府层级间的纵向转嫁，也有不同主体间的横向转嫁，校车像是‘包袱’被到处转抛，最后抛到追求短期和局部利益行为的自行运营者处，使得它的命运必然逃不过‘公地悲剧’。
”
可见，高昂的运营成本成为校车规范的一大阻碍，政府不能甩“包袱”，应保障应有的财政投入，并努力探寻合适的运营模式。
（五）关注校车安全管理经验，采用中外比较法的研究
蔡迎旗分析了美国在保障幼儿安全方面的丰富管理经验，如注重培养幼儿的安全意识与能力、科学设计建筑并定期进行安检、购置特制校车并统一安排幼儿接送活动、采取严格的来访及观摩制度、妥善安排幼儿在校的一日活动、发动家长和社会工作人员广泛参与等。
代玉慧介绍了美日两国校车在外观设计、安全标准、司机选拔及费用管理等方面的先进做法，提供了我国校车发展一些有价值的参考建议，如通过立法规范校车的安全运行、制定校车生产的安全标准、多方筹措解决校车资金难题、政府及社会要树立校车安全意识。
（六）关注幼儿园这一特殊机构的研究
在诸多国内学者关于校车安全的研究中，仅找到为数不多的六篇是指向幼儿园的。
兰继军等认为各地先后发生的多起幼儿被关校车内闷死时间往往是由于跟车教师和司机有意无意将儿童隔离在校车内导致的，分析了校车成为不当隔离场所的主要原因与对策。
但笔者认为，他们将幼儿闷死校车内的原因归属于教师与司机有意无意的隔离，似乎将责任更指向于教师与司机的有意行为，不太妥当；且提到“要加强政府对学前教育的监管”，这是不够的，在监管的同时还要扶持学前教育。
刘智威等的研究中提到“幼儿的身心发展特点”，尽管该特点的归纳仅有借鉴的几句话“幼儿园校车的乘车人是3—6岁的幼儿，这个年龄段的孩子一般缺少知识经验，缺乏独立行为能力，又好奇好动、好探索，对危险事物难以作出正确判断，面临危险时往往不太懂得如何保护自己”，但已难能可贵，这是若干学者中唯一把幼儿身心发展特点与校车安全联系在一起的。
罗慧芳是研究者当中唯一来自幼儿园的研究者，相对来说，她所提的流程制定、制度完善、隐患排查是基于幼儿园角度所提，尽管没有高深的理论和详尽的阐述，但这种思路很切合幼儿园管理的实际需要。
此外，教育部人事司、基础教育司、师范教育司曾联手规划指导、组织编写了《校园安全》《学校安全工作》分别作为全国中小学校长“十一五”专题培训系列教材、中小学班主任培训用书，其中均收录了一些专家关于安全的专题讲座和部分中小学关于安全的案例分析和教师的交流发言材料，提出了一些注意事项。
培训、交流均将范围局限在中小学范畴，而极少提及学前教育领域。
三、思考与启示
总的来说，我国校车安全管理的研究尚处于探索阶段，虽取得一些成果，但与国外相关领域的研究相比还存在很大差距。
在研究深度上，基本还抱着学习和借鉴的态度去引进一些国外的研究成果；在研究内容上，局限在对校车事故发生的宏观原因分析和大方向的对策探讨；在研究对象上，关注义务教育阶段较多，对学前教育关注不够；在研究方法上，横向比较的理论研究多、纵向连续的跟踪性实证研究少，表明许多理论研究还处于“应然”状态，缺少“实然”的观察；在研究视角上，虽然开始多元化，但每种视角的研究力量还很单薄，难以形成研究者之间的碰撞对话。
针对我国校车安全研究中存在的问题，笔者结合自己的体会提几点思考和启示。
（一）宏观层面的法规文件的制订、修改、完善依然紧迫，且政策出台要有前瞻性
我国校车产业发展较晚，尽管近几年陆续出台了一些相关政策法规，尚有不完善之处，甚至还有许多盲点与空白；从政策出台的时机看，一般是发生重大事故之后才引起重视和出台文件，制度严重滞后，缺乏前瞻性。
因此理论研究需继续深入。
（二）微观层面的校车安全制度研究需要加强，以便更好执行宏观法规制度
学者们大多提到了要加强校车制度的立法、监管，一般从较为宏观的、旁观者的角度提出，很少从校车最紧要的当事人——学校（幼儿园）这个具体执行主体角度提出，而这才是任何制度最直接的执行者，是保证安全质量的关键一环。
有些学者理想化地认为“你要怎么做”“他要怎么做”，是一种应然状态的理性思考，如果缺少了对一线执行机构的了解，则不免理想化、缺乏操作性。
后续的研究可从微观角度，立足学校（幼儿园）管理的实际情况，通过实证研究，探讨“我应该怎么做”，细化校车安全的基层管理。
一方面，要重视把学校（幼儿园）作为被研究的对象；另一方面，学校（幼儿园）自身更需加强行动研究。
（三）校车安全法规制度既要建立，还需宣传、学习
立法也好、制度出台也罢，不能只停留纸面，关键要执行到位。
目前有的制度出台了，需要执行的人却并不了解，反映出宣传不及时、下达不通畅、培训不到位，导致制度成为难以落实的一纸空文。
据目前对一些幼儿园的了解，园内教师培训的重点依然是教育教学，对于安全制度的学习不多，从这点来看，幼儿园自身的安全培训并没有达到要求。
家长则更不清楚何时有何安全制度出台。
因此，需要加大对执行群体的宣传与培训。
（四）各级政府需加大对校车的重视程度、协作监管力度和财政投入
不能否认，目前有些政府领导把关注的焦点倾向于经济发展、政绩工程建设，追求显性成效，而对教育这个“百年树人”的慢性子工程缺乏关注或者明知重要却不想关注，只因教育领域的成绩来得不快速、不显性，缺乏对教育和学生生命安全的重视。
因此，如何协调与落实政府各部门在校车安全管理中的职责、以便更好发挥监管作用，值得后续研究。
（五）侧重家长、学生和校车驾驶人等校车安全责任主体的研究有待加强
校车安全的责任主体中除了政府、学校之外，还包括家长和学生。
《条例》中明确表示“学生的监护人应当履行监护义务，配合学校或者校车服务提供者的校车安全管理工作”，从现有研究来看，关注学生主体、家长主体的研究很少。
《条例》第四章专门指向对校车驾驶人，对取得校车驾驶资格的条件进行了六个方面的规定，但还只是涉及驾驶人年龄、身体状况、是否有较严重的违章记录如“无致人死亡或者重伤的交通事故责任记录”等显性的最基本的条件，而对驾驶人的职业道德没有要求。
事实上，表面上满足了这六方面条件的驾驶人，未必就是适合作为校车驾驶人的。
众所周知，中国目前的交通车辆违章管理并不严密，许多违章记录是可以通过所谓的“关系”进行清除的，例如占道行驶、不按交通信号驾驶等违章现象普遍，虽然没有造成什么重大事故，却能反映驾驶人的公民素质。
（六）基于幼儿园内部管理的校车安全管理研究需要关注
1.法规制度不能将幼儿园排挤在外
从我国已出台的校车安全法规文件来看，关注的热点在于义务教育阶段，诸多政策法规把幼儿园阶段这最需要呵护的孩子排除在外，让学前教育处于一个尴尬之地。
3-6岁的幼儿与中小学生在身心发展上有明显的区别。
已出台的各项政策法规，即算是把幼儿包含在表述范围之内，也没有考虑到幼儿的身心发展特点，而将其笼统地与中小学生等同或是混淆起来不加区分，有欠科学与合理性。
从《条例》对校车的界定来看，仅指向义务教育，而学前教育目前并未纳入义务教育之列，那么，事实存在如此之多的用于接送幼儿的车辆就不叫校车了？
本条特意强调“接送小学生的校车应当是按照专用校车国家标准设计和制造的小学生专用校车。
”这里考虑到了小学生与中学生的不同，那接送幼儿的校车呢？
在突出小学生的同时却把幼儿给忽视了。
当然，在《条例》的附则部分第六十条提到“入园幼儿应当由监护人或者其委托的成年人接送。
对确因特殊情况不能由监护人或者其委托的成年人接送，需要使用车辆集中接送的，应当使用按照专用校车国家标准设计和制造的幼儿专用校车，遵守本条例校车安全管理的规定。
”看看现在的汽车市场，难以见到“幼儿专用校车”。
基于幼儿的年龄特点与中小学生具有极大差异性，建议国家或地方政府出台《幼儿园校车专业技术条件》等文件。
2.学者的研究应该多关注幼儿阶段
北京师范大学袁桂林教授对我国近五年媒体所报道的校车事故进行数据统计分析发现“在死亡人数中有74%是农村学生，50%发生在幼儿教育阶段，49%发生在义务教育阶段。
”可见，幼儿阶段的校车安全形势异常严峻，而幼儿又是最没有自身防患能力的，我们的研究应该更多关注这一年龄段的问题与对策。
但从已出版的关于安全管理的书籍与研究者关注的年龄段来看，基本指向中小学，对幼儿园的关注很少。
从表一数据可见，目前国内学者对幼儿园安全管理的研究比较苍白。
3.各层级培训不要遗忘幼儿园和幼儿教师
近几年国家逐渐开始重视安全培训工作，根据学校岗位的不同，有中小学校长培训、中小学班主任的培训。
但不管是从全国性的培训计划、实施方案来看，还是教材编写的着眼点、培训内容的选择、培训对象的确立，都难见与幼儿园相关的点滴讯息，幼儿园依然是被培训排挤在外的门外汉。
尽管幼教业内人士感觉学前教育的春天似乎来临，但如果整个社会、制度体系仅将学前教育置于无关痛痒的角落地位，仅凭幼教人的热情和努力真难以让学前教育的春天焕发出勃勃生机。
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