住宅小区推进街区制改革的法律路径研究以公共地役权为视角.docx

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住宅小区推进街区制改革的法律路径研究以公共地役权为视角

住宅小区推进“街区制”改革的法律路径研究——以“公共地役权”为视角

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住宅小区推进“街区制”改革的法律路径研究——以“公共地役权”为视角-法律

住宅小区推进“街区制”改革的法律路径研究——以“公共地役权”为视角

张力，庞伟伟

（西南政法大学，重庆401120）

摘要：

以征收、征用、提前收回等方式作为推进“街区制”改革的法律路径会面临障碍，以比较法上的公共（通行）地役权制度作为法律路径更加节约实现成本、较易实现利益平衡、契合现代政府理念、兼顾我国现实需求，可在改造后移植。

设立公共（通行）地役权应具有法定依据、符合法定情形、经过法定程序。

设立模式以“选择行政格式合同”模式最宜，设立程序应包括申请、审查、听证、决定、登记，消灭条件包括合同期限届满、通行不再必要、相关立法修改等。

设立公共（通行）地役权应对权利人进行补偿。

关键词：

住宅小区；街区制；法律路径；公共地役权

中图分类号：

DF458

文献标识码：

A

文章编号：

1002-3933（2016）08-0009-18

收稿日期：

2016-03-30该文已由“中国知网”（www.cnki．net）2016年6月28日数字出版，全球发行

基金项目：

司法部项目《人口城镇化引发农村“非正式”地权变动的合规化研究》（12SFB3025）；2016年重庆市研究生科研创新项目《住宅小区推进“街区制”改革的法律路径研究——以“公共地役权”为视角》（CYS16087）课题成果

作者简介：

张力（1976-），男，重庆人，西南政法大学民商法学院副院长，教授，博士生导师、博士后合作导师，法学博士，研究方向：

民商法学；

庞伟伟（1991-），男，河南新野人，西南政法大学民商法学院硕士研究生，研究方向：

民法学。

2016年2月21日，新华社全文刊发《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。

该意见指出，“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。

已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题”。

社会各界对该政策进行了广泛的热议，支持声和反对声都有。

由于单位大院用地多系政府无偿划拨，为公共利益的实现而受一定的限制理所应当；但住宅小区系私人高价购买，故而打开大门让许多人难以接受。

从新闻媒体的调查来看，对于打开单位大院，支持者不乏其人；但对于打开住宅小区，反对声明显更大。

近些年来，我国各大城市的交通拥堵问题日益严峻，多数群众对能够解决交通拥堵的政策、甚至是在世界范围内都鲜有它例的政策如摇号、单双号限行都表示支持，为何会对此项借鉴西方发达国家成功经验的政策表示反对呢？

从媒体的调查来看，对打开住宅小区大门的合法性、妥当性及此后小区的安全性有疑虑是一些群众反对此项政策的主要原因。

无论反对与否，有关部门已经认定，“街区制”更符合现代城市发展理念，推进“街区制”不仅是一种政策导向更是一种历史方向，我国未来推进“街区制”改革是发展的必然。

但推进“街区制”改革意味着要打开围墙、改造住宅小区内现有的道路，而这都意味着对私人财产的侵犯。

打开小区大门在我国现有的法律中是否有一个较为可行的法律路径？

在比较法上是否有更好的法律路径？

我国未来立法应当构建出一个什么样的法律路径以便能在合法且不过分剥夺私人权利并尽可能确保小区的安全的前提下推进“街区制”改革呢？

由于打开住宅小区（与单位大院对比而言）大门是推进“街区制”改革的最主要阻力所在；同时，如小区内的道路原本属于公共道路就无需过多讨论，所以本文将以道路属于业主共有的住宅小区为例，在分析现有可能法律路径不足、考察域外成功经验的基础上构造出推进“街区制”改革的最佳法律路径。

一、现有可能法律路径评析

推进“街区制”改革要打开围墙、改造住宅小区内现有的道路。

由《物权法》第73条可知，建筑区划内的围墙等公用设施一般属于业主共有，建筑区划内的道路如非城镇公共道路则属业主共有。

打开本属于业主共有的围墙必然侵犯了业主共有财产权，改本属于业主共有共用的道路为社会共用也是让私主体财产遭受重大不利或者严重限制。

更为重要的是，打开住宅小区大门、实现内部道路公共化意味着业主的人身和财产安全、居住和休闲环境会遭受巨大不利。

总之，推进“街区制”改革会让业主的私人的种种权益受到严重限制、遭受重大不利。

对私人权利进行限制的最大正当性来源当属公共利益。

尽管世界各国对公共利益的认知不尽一致但在将公共道路的修建作为最典型的公共利益这一点却是高度一致的，我国也不例外。

作为调整我国物权领域基本法的《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要”可依法征收土地、房屋及其他不动产；第44条规定“因抢险、救灾等紧急需要”可依法征用“单位、个人的不动产或者动产”；第148条规定“因公共利益需要”在建设用地使用权期间届满前“可提前收回该土地”；《城市房地产管理法》（2007修正）第20条规定依法取得的土地使用权在特殊情况下“根据社会公共利益的需要”可以提前收回。

乍一看，征收、征用、提前收回等方式都可以成为推进“街区制”改革的法律路径，但细分析就会发现，以上看似可能的法律路径一旦真正实施便会面临巨大的障碍，这种障碍既有来自法律上的也有来自事实上的。

（一）现有可能法律路径法律上的障碍分析

征收、征用、提前收回等看似于法有据的方式如果真的作为推进“街区制”改革的法律路径首先便会面临法律上的障碍，因为这不仅违背了法律的明确规定，还违背了法律的基本原则。

首先，以征收、征用、提前收回等方式作为推进“街区制”改革的法律路径违背法律的明确规定。

第一，违背《物权法》的规定。

由《物权法》第42条的规定可知，征收的对象只能是集体所有的土地、单位和个人的房屋及其他不动产。

住宅小区中道路占地范围内的建设用地使用权作为用益物权，显然不能成为本条规定的可征收的对象，故而征收难以成为推进“街区制”改革的法律途径。

《物权法》第44条规定可征用的对象是“不动产或者动产”，与征收的对象相比尽管更宽但依旧不能涵盖建设用地使用权。

此外，从该条的规定来看，征用的合法事由只能是“因抢险、救灾等紧急需要”。

解决交通拥堵一般情况下很难成为“紧急需要”，故征用也难以成为推进“街区制”改革的法律路径。

第二，违背《城市房地产管理法》（2007修正）的规定。

由《城市房地产管理法》（2007修正）第20条的规定可知，依法取得的土地使用权在约定的使用年限届满前一般不能收回。

如提前收回须同时满足两个条件：

一是为了实现公共利益，二是必须是“特殊情况”。

换言之，依照现行法的规定，提前收回建设用地使用权只能是为了公共利益在极个别情况下不得已为之的事情，大范围的提前收回是违背立法原意的。

推进“街区制”改革是一种影响范围极大、牵扯面极广、具有相当普遍性的举措，显然不是本条规定的“特殊情况”，故而“提前收回”的方式也难以成为推进“街区制”改革的法律途径。

第三，违背《城乡规划法》（2015修正）的规定。

由《城乡规划法》（2015修正）第17条的规定可知以下几点：

（1）城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括“综合交通体系”和“禁止、限制和适宜建设的地域范围”；

（2）“规划区内建设用地规模”是城镇总体规划的“强制性内容”；（3）城镇总体规划的规划期限一般为二十年，城市总体规划还应当作出“预测性安排”。

2008年1月1日起废止的《城市规划法》第13条也有类似规定。

我国现有的住宅小区绝大多数都规划于2000年之后，距今不足二十年；相当一部分甚至规划于2010年之后，距今尚不足十年。

这不仅不符合《城乡规划法》（2015修正）中“预测性安排”的要求，甚至与二十年规定也相差甚远。

征收、征用、提前收回等方式都难以成为推进“街区制”改革的于法有据的法律路径。

其次，以征收、征用、提前收回等方式作为推进“街区制”改革的法律路径违背法律的基本原则。

以征收、征用、提前收回途径推广“街区制”不仅违背了多部法律的明确规定，也违背了多部立法的基本原则。

第一，违背《物权法》中的“物权法定原则”。

物权不同于债权，权利人所对抗的不是特定的主体故而需要以特定的方式为外界所知晓，这就必然要求物权的情况必须以某种权威的方式对外公示。

这种对外公示的途径有两种，一种是具体的占有公示或者登记公示，一种是抽象的法律公示。

前者是通常理解的公示方式，但后者也许更为重要。

举例言之，在现实生活中，当我们看到某不动产或者动产而知晓不能随意侵犯并非是因为我们清楚地知晓此不动产或者不动产的登记或者占有状况，而是因为我们大概地知道法律明确保护物权人的权利范围。

法律的明确规定就是一种抽象的法律公示。

这种法律的抽象公示包括了广泛的内容：

首先，物权人可以以法定的方式取得法定种类、法定内容的物权；其次，物权人以法定的方式取得法定种类、法定内容的物权之后，既可以自己享有这些物权的利益也可以以法定的方式自主变动这些法定种类、法定内容的物权；再则，政府如果需要变动这些法定种类、法定内容的物权也必须满足法定的条件。

这种抽象的法律公示就是“物权法定”，与之对应的物权法原则就是“物权法定原则”。

“物权法定原则”内在地要求物权的种类法定、物权的内容法定、物权的取得方式法定、物权变动条件法定、物权的变动方式法定。

换言之，物权的变动条件法定、变动方式法定也是“物权法定原则”的重要内容。

以征收、征用、提前收回等途径推广”街区制”必然需要以征收、征用、提前收回等方式变动建设用地使用权这一极为重要的用益物权。

正如前文所言，建设用地使用权并非属于《物权法》规定的可以征收、征用等方式变动的物权。

同时，尽管其属于可以通过提前回收方式变动的物权，但广泛地、大规模地运用并不符合“特殊情况”这一变动条件。

可见，通过征收、征用、提前收回等方式变动建设用地使用权都违背了《物权法》关于物权变动的规定，这就当然同时违背了“物权法定原则”。

第二，违背行政法中的“诚实信用原则”。

由于诚实信用是人类对基本正义的共同认知，故而其可以成为贯穿公法和私法两大领域的基本原则。

行政法作为公法的重要组成部分，当然也要遵循此原则。

研究行政法的学者尽管对诚实信用原则的表述不尽一致，但对于此原则作为行政法基本原则的看法是高度一致的。

抛却《城乡规划法》（2015修正）的明确规定不谈，政府既然把某一块地的建设用地使用权出让给开发商，由其开发后卖给业主，就不应当在业主人住还没有几年的情况下就以公共利益的名义征收、征用或者提前收回部分建设用地使用权。

因为这有出尔反尔、违背诚实信用原则之嫌。

第三，违背行政法中的“比例原则”。

当有多种途径可以达到某一行政目的之时，应当选取对相对人利益损害最小的方式，此即为行政法上的比例原则。

以征收、提前收回等方式推进“街区制”改革必然会对私权造成不可回复的侵害，其对私权的伤害程度之大自不待言；采用征用的尽管名日“征用”、权利人的权利在理论上也有回复圆满状态的可能，但由于“征用”的建设用地使用权将会被用来建设道路，权利回复原有状态之日必将遥遥无期。

所以说，其对私权限制程度名义上与征收相差甚远实则区别不大。

总之，此三种方式对私权伤害极大，不符合行政法上的“比例原则”。

当然，征收、征用、提前收回等作为推进“街区制”改革的法律途径违背法律的明确规定这一法律上的障碍可通过修改立法的方式予以解决。

修改后的立法可规定建设用地使用权可以作为征收、征用的范围；也可规定，为了推进“街区制”改革、缓解交通拥堵属于提前收回建设用地使用权所要求的“特殊情况”。

违背“物权法定原则”这一法律障碍在相关立法修改之后也随之不在，但违背行政法上的“诚实信用原则”和“比例原则”这两个法律上的障碍是不可能通过修改立法可以解决的。

甚至，我们可以说，修改立法本身就有可能意味着违背“诚实信用原则”。

可见，征收、征用、提前收回三种实现路径在法律上的障碍在立法修改之后只可能在一定程度上得到缓解，而不能根本消除。

（二）现有可能法律路径事实上的障碍分析

退一步讲，即便征收、征用、提前收回三种法律路径在法律上的障碍有朝一日从根本上得到消除，此三种法律路径在事实上的障碍也会凸显出来。

这些事实上的障碍主要包括两种：

第一，高额的实现成本；第二，强烈的反对意见。

首先，征收、征用、提前收回都是成本极高的推进“街区制”改革的法律途径。

由《物权法》第42条、第44条、第148条可知，无论是征收、征用还是提前收回，都需要做出补偿。

未来修改立法之后的具体立法条文我们很难准确预测，但是对于补偿的范围和补偿的标准我们完全可以较为准确地把握。

对于补偿的范围，参考《物权法》第42条和140条的规定，至少应当包括相应的出让金和附属设施补偿费。

二者的具体数额尽管难以预计，但绝对不是一个小数目。

有可能远远超过建设或者改造小区现有道路所花费的费用，在平原地区甚至可能与建设地下通道的成本相差无几。

其次，征收、征用、提前收回都是争议较大的推进“街区制”改革的法律途径。

从媒体的调查来看，对于打开单位大院，支持者不乏其人；但对于打开住宅小区，反对声明显更大。

公众反对的打开方式当然包括征收、征用、或者提前收回等看似于法有据的方式。

尽管公共利益必须被实现，但是公共利益的实现也要考虑民众的意见和可接受度，这是我们党全心全意为人民服务宗旨的内在要求。

更何况，由历史经验可知，此政策一旦转化为相关立法，地方政府求政绩、赶工期的冲动会极大，在这样的冲动影响下难免会让好政策变味、走样，所以部分群众的反对和质疑并非毫无根据，应当认真地对待。

针对征收、征用、提前收回三种法律路径在事实上存在种种障碍，部分学者指出文件本身就包含有解决之策。

这些学者认真分析文件中的“逐步”二字之后认为，“逐步”二字说明两个问题：

第一，打开小区大门、推进“街区制”改革是分地区的。

换言之，并非所有的地方都要打开小区大门、推进“街区制”改革’，只有在需求极大的地方才会采取此种措施。

第二，打开小区大门、推进“街区制”改革是分阶段的，并非会立即实行，甚至可以在70年产权到期之后再实行。

这样的解释难以让人信服。

首先，交通拥堵状况是我国大部分大中城市面临的共同问题，多数大中城市都极为需要推进“街区制”改革，说分地区实行显然是自欺欺人。

其次，70年产权到期之后汽车是否还是主要的交通工具尚且难以预料，尽管此文件着眼现实、兼顾未来，但说其是在近七十年之后再实行的政策显然不大合适。

可见，以征收、征用、提前收回三种方式作为推进“街区制”改革的法律路径在事实上也存在种种障碍，且这些障碍难以通过修改立法或者合理解释的方式予以消除。

总之，征收、征用、提前收回三种法律路径在法律上的障碍只可能一定程度上得到缓解，而不能根本消除；与此同时，以征收、征用、提前收回三种方式作为推进“街区制”改革的法律路径在事实上存在的种种障碍也难以通过修改立法或者合理解释的方式予以消除，故而需要跳出我国现有的法律框架，争取从域外立法之中找到一条较好的法律路径。

二、比较法上“公共地役权”路径考察及评析

（一）比较法上“公共地役权”路径考察

很多国家和地区本身实行的就是“街区制”，且运行良好，故而实际上不存在推进“街区制”改革的法律路径问题。

但我们完全可以大胆猜想：

这些国家和地区如果也面临与我国类似的问题，将会何去何从？

《法国民法典》第649条和第650条规定了“行政地役权”，“为公共的或地方的便宜而设立地役权，得以……公共或地方道路……为客体。

”《俄罗斯联邦土地法典》规定了“公共地役权制度”。

为了社会和其他公共利益，根据公共权力机关的决议设定。

“既可以针对公共财产，也可以针对私人财产存在”。

《意大利民法典》第1032条规定了“强制地役权”，“……在他人所有土地上设立地役权，没有契约的，该地役权由判决设立。

有法律特别规定的，行政机关也可以实施这一设立。

”在我国台湾，有“公用地役权”的概念，私人土地因长期为公众使用而形成公用地役权。

澳门政府规定了“必需的地役权”，为了实现公共利益可以构成“必需的地役权”。

公共地役权往往具有公益性，其成立不以需役地为要件，受益人不特定。

这些国家和地区规定的制度尽管名称上有所差别但实质上都是公共地役权制度。

1．公共地役权的概念、性质与特征

公共地役权是指基于公共利益的目的而使不动产所有权人或者使用权人负担某种义务，从而使公共利益得到满足。

关于公共地役权的性质，理论界争议颇大。

研究公法的学者一般将其界定为公法上的行政役权，研究私法的学者大都更愿意将其看作是传统地役权的发展。

在美国，公共地役权是一种私权；而大陆法系国家，公共地役权被纳入了行政法体系。

所以两种观点均可在比较法上找到依据。

还有观点认为公共地役权是一种“公私法性质兼具”的权利。

公共地役权确实是从传统地役权发展而来，但不能因为公共地役权从传统地役权发展而来就说公共地役权是私法上的权利。

笔者更倾向于公共地役权是一种“公私法性质兼具”的权利的观点。

公共地役权具有以下特征：

第一，公共地役权具有公益目的性。

这可从以下两个方面进行理解：

首先，公共地役权的设立具有公益目的性，缺乏公益目的性而设立的公共地役权缺乏设立正当性基础，权利人可提起行政诉讼将其撤销。

其次，公共地役权的存续具有公益目的性，当公共地役权继续存在对公共利益而言不再必要时，行政机关和权利人均可要求将其撤销。

第二，公共地役具有公私法性质兼具的特点。

传统的地役权是一种私的地役权，而公共地役权是一种公私法性质兼具的权利。

第三，公共地役权客体极为广泛。

传统地役权解决的是传统农业社会的问题，所规范的客体最初仅限于土地等不动产；而公共地役权制度所要解决的是现代工业社会的问题，其客体极为广泛，不仅仅限于土地。

不仅可以解决土地利用问题，而且可以解决公用企业发展、生态环境保护等问题。

第四，公共地役权的受益人不特定。

公共地役权的受益人并非特定的人群，而是社会公众。

如果存续期限较长，甚至可以是几代人。

2．公共地役权与相邻关系、传统地役权的区别

公共地役权与相邻关系、传统地役权都是重要的物权制度，都是为了满足一定主体的利益而让另一主体所有或者使用的不动产负担某种义务，但是公共地役权制度与相邻关系、传统地役权制度均存在一定的区别。

公共地役权与传统地役权存在较大区别。

有观点认为，公共地役权是从传统地役权发展而来。

此观点是否正确姑且勿论，其存在本身就说明二者联系紧密。

但二者还是存在较大区别的：

第一，二者调整的利益关系显著不同。

公共地役权调整的是公共利益与私人利益之间的关系，而传统地役权调整的是私人利益之间的关系。

尽管在传统地役权关系中，一方的人数可能众多，但人数众多的一方也没有成为“公共”一方，也只是”数人多”一方。

第二，二者的设立方式显著不同。

传统地役权的设立都是私人协商的结果，但公共地役权因成本问题无法采取一一合意的方式设定。

我国在电力输送、石油天然气管道运输等领域存在的公共地役权的设立，强制性非常显著。

在法国、日本，公共地役权也强调设立的强制性；在美国，公共地役权一般情况下通过自愿协商设立，在协商不成时方可强制性设立。

可见，即便在西方发达国家，公共地役权的设立也需经政府公权力行使。

所以说，在世界范围内，公共地役权的设立都具有某种强制性。

第三，二者的主体显著不同。

公共地役权的一方主体是由政府部门所代表的公众，而传统地役权的双方均是私人。

第四，二者的客体显著不同。

传统地役权以需役地为必要；而在公共地役权中，需役地已经销声匿迹，一些学者甚至因此否认公共地役权概念的合理性。

第五，存续期限有所不同。

传统地役权的存续期限是双方协商的结果，但公共地役权的期限以公共利益的存续期限为依据。

也即，传统地役权的期限体现的是一种双方合意，而公共地役权的期限体现的是一种公共利益。

正因如此，有观点甚至认为公共地役权是无期限的。

第六，救济途径不同。

公共地役权具有警察权力（如许可、处罚等）保护，在受政府侵犯时还可提起行政诉讼；而传统地役权不能获得警察权力保护，只能通过协商、调解或民事诉讼等途径获得救济。

公共地役权与相邻关系也存在较大区别。

有观点认为，公共地役权应该被纳入相邻关系中，笔者认为此观点并不可取。

诚然，公共地役权和相邻关系存在较大的相似之处。

在《法国民法典》和《意大利民法典》中，地役权的内容甚至涵盖相邻关系的内容；在我国，梁慧星教授曾主张将地役权的名称改为邻地利用权，并将此意见写入法律草案。

这都反映了传统地役权与相邻关系之间的密切联系。

尽管这里是就传统地役权而言，但因公共地役权是从传统地役权发展而来，所以也可以说，公共地役权与相邻关系联系紧密。

甚至，由于公共地役权和相邻关系的设立均具有某种强制性，公共地役权与相邻关系之间的联系比传统地役权与相邻关系之间更为密切。

但公共地役权制度与相邻关系之间还是存在较大区别，主要体现在以下几点：

第一，二者在适用条件上显著不同。

公共地役权适用于为公益目的而需要设立公共地役权的情形，不以相邻为必要。

比如在电网建设中，“供电站、目的网络与沿途各建设点并不绝对相邻，甚至相距遥远”。

而相邻关系以相邻为必要，以公共利益为不必要。

很多相邻关系调整的只是两个主体之间的权利义务关系，与公共利益的牵涉不大。

第二，二者在义务程度上显著不同。

尽管二者都是为他人的利益而使自身负担某种义务，但相邻关系只能规定最基本的限制，而公共地役权、传统地役权都可以对供役地科以超出基本限制的较大义务。

形象来讲，二者是“吃得饱和吃得好的关系”。

第三，二者在是否有偿问题上显著不同。

由于相邻关系只对相邻不动产规定了最基本的限制，这种限制对承受负担一方的损害在多数情况下微乎其微，甚至没有任何损害，所以一般都是无偿的。

但公共地役权的设立已经超出最基本的、无害、微害限制的范畴，应当给予相应补偿。

对于实质上存在的公共地役权，我国现行立法也规定需要补偿。

（二）比较法上“公共地役权”路径评析

与征收、征用、提前收回等方式相比，以公共地役权作为推进“街区制”改革的法律路径至少具有以下几个方面的优势：

1．以公共地役权作为推进“街区制”改革的法律路径更加节约实现成本

推进“街区制”改革需要成本，找出能够最大程度降低成本的法律路径也非常重要。

以公共地役权作为推广“街区制”的法律路径就能极大地节约实现成本，原因主要有以下几点：

首先，设立地役权并不需要剥夺原权利人的权利，故而将大大地降低设立成本。

正如上文所言，无论是征收还是提前收回，都意味着对原权利人权利的剥夺。

政府需要对这种剥夺支付对价、做出补偿。

对于补偿的范围，参考《物权法》第42条和140条的规定，至少应当包括相应的出让金和附属设施补偿费，二者的具体数额尽管难以预计，但绝对不是一个小数目。

但设立公共地役权并没有剥夺原权利人的权利，只是对其权利做出某种限制，故而以其作为推广“街区制”的实现路径需要支付的对价显然更低。

其次，以设立公共地役权的方式推进“街区制”改革将大大地降低原权利人的对抗情绪，进而降低运行成本。

推进“街区制”改革尽管可以满足公众的通行利益，但也必将损害相当一部分人的自身利益。

我国现有的封闭式小区承载着休闲功能，是小区业主日常休闲的重要去处。

如果以征收、征用、提前收回等强制性的方式作为推进“街区制”改革的法律路径必将激起一部分原权利人的对抗情绪，而这种对抗情绪转化为运行成本的概率极大。

举例言之：

推进“街区制”改革后，如果业主存在强烈的对抗情绪，则会理直气壮地横穿马路或者举行影响交通的其他活动。

采取设立公共地役权的途径尽管不能完全平复原权利人的对抗情绪但是还是可以大大降低的。

再则，以设立公共地役权的方式推进“街区制”改革将大大地减少政府的信誉成本。

现代国家的政府应当是服务型的政府，确保公众能够顺利出行这一公共利益的实现是政府的职责所在，公众有出行的权利而政府有满足的义务。

政府部门应当制定具有前瞻性的规划并及时落实以保证公众出行的便利。

这不仅仅是理论推导，更是法律的明确规定。

但客观来讲，我国各地的政府在这方面做得不够，很多占地面积巨大的超级小区甚至是个别官员追求面子工程的产物。

政府如果采用强制