监督与服务的辩证思考.docx

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监督与服务的辩证思考

监督与服务的辩证思考

□    封　泳

　　我省审计工作要实现“在服务中实现有效监督、在服务中推进审计转型、在服务中体现审计价值”的目标，必须妥善处理监督与服务两者的关系。

只有这样，才能发挥审计的建设性作用，为经济社会发展保驾护航。

　　一、监督是制度设计，服务是价值体现

　　审计作为政府的组成部门，不仅仅是一个监督者，而要主动地紧贴党委政府的工作重心，为整个政府部门做好服务，发挥审计的整体性作用，促其协调发展。

服务与监督已经演变成了国家审计的两大职能，监督是手段，服务则是目的。

审计监督的根本目的是为经济建设服务，通过审计监督，关注大局、关注责任、关注民生、关注绩效，实现对政府对公众的有效服务，完善体制机制，促进权力制约和约束机制的建立，发挥审计的宏观性、整体性、效益性、建设性的作用。

审计不仅仅局限于事后的监督，更应当起到建设性的作用，审计建设性作用的发挥重在服务，而基于监督基础之上的评估、咨询、参谋、预测等多种服务是一种预谋和前瞻，不仅是价值的体现，而且是价值的增值。

因此，监督之中有服务，服务寓于监督之中，监督与服务是辨证统一、紧密结合的。

　　二、于微观处监督，为宏观面服务

　　在体制转轨、社会转型时期，宏观层面的矛盾和问题很多，审计要更多地在解决一些带有全局性、宏观性的热点、难点问题和健全体制机制、完善制度规范上发挥建设性的作用，这就使长期以来以微观层面审计为主体、以行政执法为方向的审计监督与改革发展大局不相适应。

因此，审计工作要从实际出发进行相应调整，不断适应外部环境和条件的变化，以党委政府的对审计工作的实际需求确立审计工作理念，围绕改革和发展中的重大问题，突出重点，加大审计力度，实现有效的监督；在服务中心、在宏观经济管理领域发挥作用，努力为党委政府当好参谋、做好服务工作，拓展审计发展空间。

这其中，宏观服务型绩效审计被确立为我省审计转型的突破口之一，是以围绕中心、服务大局为基本取向的成果导向型的审计形式。

就是要从偏重于微观层面向更好地为宏观管理服务转变，从行政执法型审计向宏观服务型审计转变，从财务收支审计向以绩效审计为核心的现代审计转变，从面向被审计单位的审计向面向成果使用者、充分满足党委政府和老百姓需求的审计转变。

为此，要牢固树立服务大局的思想，强化服务意识和宏观意识，对那些带有普遍性、苗头性、倾向性、全面性、政策性的问题，既能从微观入手，通过审计监督，对问题的揭露和违法犯罪的查处，维护经济社会秩序，保护人民利益，也能在宏观介入，综合分析，找准问题的根本原因，据此提出解决问题的意见、建议、措施，促进体制、机制和制度的完善，破除“屡审屡犯”怪圈，制约和监督权力运行，推动宏观层面突出问题的解决，才能促进科学发展观的落实和和谐社会的构建，服务发展大局。

这种服务不是审计监督的退化，而是审计建设性作用的提升。

　　三、监督是为了纠错，服务是为了预防

　　监督是为了纠错，为了准确地发现问题，通过审计监督，揭示问题和查处违法违纪行为，有效地进行问责，维护经济社会秩序，这是审计的基本功，体现了审计追求的“真实性、合法性”目标。

　　但是，查弊纠错的最终目的是通过审计工作促进被审计单位规范制度管理，维护国家资产安全，减少违纪违规问题的发生。

即不仅要实现有效监督，还要推进审计转型和体现审计价值，所有的这些要求都要求服务去延伸去发展，服务是为了防微杜渐，审计服务要能敏锐地感知风险，针对体制机制的缺陷提出建议。

刘家义审计长提出现代国家审计是保障经济和社会运行的“免疫系统”，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议。

“免疫系统”论的提出为服务职能作了生动诠释，也是国家审计的新定位。

审计要像“免疫系统”一样对潜在的风险进行前瞻和评估，关注绩效，关注责任，关注民生。

要立足于解决问题，从宏观层面提出促进完善政策、制度和机制的审计建议和对策，为各级党委政府决策服务，适应各级政府提高执政能力的要求。

监督可能仅仅是个“免疫器官”，服务也可能仅仅是个“免疫器官”，而服务与监督并重则将各种“免疫器官”集成为一个系统。

　　四、监督是一种责任，服务是一种意识

　　温家宝总理提出要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必纠，努力建设责任政府。

监督是为了查出问题、揭露问题，离开监督，审计机关就失去了存在的意义；监督是为了问责，离开监督，国家治理就失去了一个重要的问责工具；监督是为了服务经济，离开监督，审计就会在不作为中失去应有的地位。

　　服务是一种意识，审计要为政府和各部门贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、提升执政能力做好服务，对资金的收支管用进行监督。

审计服务的理念应该始终贯穿在审计监督中。

以新公共管理运动为代表的行政改革将审计的视野扩展至对责任和绩效的注重，并表现为审计类型、审计方法和审计手段上的变革。

而建设性作用的发挥需要通过创新审计理念、创新审计管理、创新审计类型、创新审计手段、创新审计方式等最终以“服务”加以体现，以满足社会和公众不断提高的需求。

服务就不能仅仅单纯依靠监督行为，而必须升华为一种意识：

审计价值是生产力，审计管理是生产关系。

审计转型力求的三个突破对传统的审计思维、审计管理模式形成巨大的冲击，要大胆进行创新，改变以财务收支审计为核心建立的传统审计管理模式，构建有利于绩效审计发展并以绩效审计为核心的现代审计管理模式，使审计管理适应而不是阻碍审计价值的体现。

通过审计理论和实务创新，做到服务与监督并重，提升审计的建设性作用，促进管治型政府向服务型政府的转变，实现审计价值升华。

由此可见，审计的监督与服务不是完全割裂的两种职能。

监督是前提和基础，服务是目的和拓展。

审计监督是手段，在审计工作中，坚持依法审计、实事求是、客观公正的基本原则，通过审计监督实现有效服务并提高服务水平；在思想上牢固树立监督就是服务的理念，善于从宏观角度去考虑和把握并把服务的理念始终贯穿于审计监督之中，以建设性审计理念开展工作，提高监督实效。

因此，在审计转型过程中，实现有效监督、体现审计价值，正确处理好监督与服务的关系很有必要。

监管与服务如同左手和右手

【连线一】“服务是根本监督是手段”

连线时间：

8月9日8时45分

连线人物：

山东省临沂市质监局局长

史亮峰

谈到如何正确处理监管与服务的关系这一话题，山东省临沂市质监局局长史亮峰深有感触：

“质监局是行政执法部门，在社会各界日益关注产品质量的今天，要想做好工作，处理好监督与服务的关系是关键。

”对于两者的关系，他认为：

“服务是根本，监管是手段。

”

史亮峰介绍说，今年，我们要求全市系统始终把服务经济发展作为履行监督职能的出发点，把履行监督职责作为服务经济发展的重要手段，以服务为根本，寓监督于服务之中，在服务中体现监督。

在各级都视发展为第一要务的形势下，充分发挥质监部门的职能优势，靠前服务、靠上服务，帮助和指导企业强化基础管理，提高产品质量，从而助推地方经济平稳较快发展。

为此，他们将加大基层基础能力建设力度，强化自身服务能力提升，并针对临沂市区域性产业集群发达的特点，从标准化、能源计量等工作入手，引导、鼓励集群产业大力发展联盟标准。

力争做到监督和服务并举，在实现职能到位和让政府、企业、群众满意之间，找到最佳结合点和平衡点。

【连线二】“有效的监管是最好的服务之一”

连线时间：

8月9日9时35分

连线人物：

山西省晋城市质监局局长

李广祥

“作为基层局的一名局长，我就如何处理好监管与服务的关系谈谈我的看法。

”山西省晋城市质监局局长李广祥说，质监部门是质量、计量、标准化等工作的综合管理和行政执法部门。

依法监管，是履行质监职能的基本要求。

服务中心、服务企业、服务群众是质监工作的根本目的。

形势的发展给我们以深刻警示，有效监管是最好的服务之一，片面强调服务，弱化监管，在具体工作中就有失职、渎职的危险。

在市场机制不健全、企业体系不完善的情况下，质监部门首要的工作就是监管，质监工作必须围绕创新监管机制、提升监管能力、提高监管成效进行。

以监管为核心，不是放弃服务，而是在监管中树立服务理念，通过有效监管行为达到服务的目的。

必须做到监管与服务两手抓、两手都要硬。

李光祥介绍说，晋城市质监局下半年的工作就是要围绕全市经济社会发展这个中心，充分发挥质监职能，一手抓服务、一手抓监管。

抓服务，就是做好认证认可、标准制定等工作，进一步减少行政审批环节，提升行政效能，扶持龙头企业做大做强，全面完成市政府下达的规范性要求和控制性指标。

抓监管，就是强化食品质量安全监管，全面落实企业是食品安全第一责任人的责任；强化特种设备安全监管，实现监管重点由设备向人员的转变。

同时，下半年还要抓好打假治劣工作，重点开展建材、食品、危化品、3C认证产品的执法检查。

通过全面履行质监职能，检阅我们围绕中心、服务大局的能力和水平。

【连线三】“将服务寓于监管之中”

连钱时间：

8月9日10时45分

连线人物：

河北省沙河市质监局局长

王建民

“在促进经济社会科学发展的背景下，如何实现质监工作监管与服务的有机统一有着重要的现实意义。

”河北省沙河市质监局局长王建民在电话中明确指出，我们的做法是：

坚持提升监管能力、优化服务质量。

紧密围绕地方经济发展实际，牢固树立监管第一职责的理念，在严监管的基础上深化优质服务，做到履行监管职责全面到位，服务企业发展尽心尽力。

在谈论监管与服务两者关系这个话题的时候，王建民思路清晰。

他指出，首先要更新观念，正确认识监管与服务的关系。

强化监管是质监部门依法履行职能的基本要求，从监管的目的来看，监管就是通过行政执法、质量监督和履行综合管理职能，从而服务于提升全社会总体质量水平，为经济发展服务，从这个意义上讲监管是质监工作的根本。

而经济发展的最终目的是为了保障和改善民生，因此，监管必须紧紧围绕服务经济发展、保障和改善民生这个主题展开。

其次是结合实际，准确处理监管与服务的关系。

在深化监管的同时，我们坚持将服务寓于监管之中，主动把质监工作放到地方经济建设的大环境中去思考、去把握、去落实，坚持立足部门职能，优化服务理念，提高服务质量，努力为经济发展服务。

但做到监管与服务的统一，任重而道远，我们应着眼实际，履行职责，适应新形势的需要，促进质监事业科学发展。

融合监督与服务实现质量把关（福州质监直属二分局翁文尹）

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发布时间：

2012-07-02

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　　质量是经济社会发展的重要基础和保障，关系可持续发展，关系人民群众切身利益。

做好质量工作，全面履行综合、行政执法、监察三大职能，既是时代赋予质监部门义不容辞的责任，也是服务社会的本质要求。

近年来，质监部门始终坚持以服务经济发展为宗旨，以质量安全为主线，坚持与时俱进，不断改进质监工作的方式和方法，积极探索质监职能的新途径、新方法。

在调研省局时，省政府倪岳峰副省长根据不断变化的形势，提出了坚持技术措施与非技术措施、监督与服务、研究与应用的“三个结合”，对做好质监工作具有很强的针对性和指导性。

　　“三个结合”的提出表明着监管理念的转变，对破解质监工作难题具有重大的意义。

质监部门在监管过程中面临着种种难点，如企业小、分布散、监管难度大，部分企业经营者质量意识不强和主体责任落实不到位等，“三个结合”抓住了当前监管过程的难点和重点，及时作出判断，改变思维，调整角色，提出了“监督与服务并重”新理念。

　　“坚持监督与服务并重”意味着把两者放在同等重要的地位，质监工作人员要及时调整角色状态，树立服务理念，增强服务意识，改进服务方式，提高服务水平，实现监管把关和服务提升；意味着在监管中要学会刚柔并济，提升监管水平，优化辖区环境，从而真正做到有为、有威、有效。

坚持监督与服务并重，要求质监部门以服务为先导，以监督作保障，着力抓好三点：

　　一、抓突破点，明确两者关系,融合监督与服务。

　　坚持监督与服务并重，首先应明确质监部门监督的对象必定是服务的对象，质监部门依托12345和12365投诉平台以及网络、报刊等各大媒体，对涉及质监系统的食品安全、特种设备安全、质量安全等各种事件进行收集、分类，对涉及辖区内问题性、苗头性的信息，提高警觉性，做好舆情监控工作，是在明确监督领域、监督对象的基础上，对出现的问题作出快速反应。

从发现问题到解决问题的过程是监督与服务相互转换的过程，坚持监督与服务相结合实际上是防治的结合，只有正确认识两者的关系，才能在实际工作中准确、灵活地运用法规去处理各种不同的问题，做到监管之中有服务，服务之中有监管。

　　二、抓中心点，履行质监职能，以监督促进服务

　　质监部门应紧紧围绕“抓质量、保安全、促发展、强质检”的工作方针，结合本部门实际和辖区社会经济产业等特点，认真履行质监职能，持续扎实开展质量安全监管工作，在监管过程中，注重各部门的协调，通过多通气、多配合、多协作，确保优势互补，形成整体合力；突出重点，加强安全隐患监督排查，在食品安全监管方面，开展重点产品专项治理，加强“瓶（桶装）饮用水”专项、“食醋”专项、明胶专项、酒类专项以及“食品安全隐患”专项等整治行动；在特种设备安全监管方面，加强重点设备、重点领域的巡查和监控，增加检查频次，加大督促力度，强化隐患排查、跟踪治理工作，确保登记率、定检率、作业人员持证上岗率达到100％。

同时，认真开展各类质量专项整治和监督打假工作，开展打击侵犯知识产权和假冒伪劣违法行为工作，不断优化企业成长壮大的良好环境。

　　在日常监督巡查及专项整治的基础上，按照“标本兼治，防治结合，分类监管，综合治理”的监管原则，积极创新辖区食品、特种设备安全监察工作机制，实现监督向服务的转换。

通过巡查、回访工作制度，对辖区内食品生产企业进行分片、分类巡查监管，对发现企业所存在的问题，现场进行拍照存查，现场给予指导，要求限期整改；通过质量约谈机制，针对日常巡查中发现问题较多的、不合格产品生产企业，召开质量分析约谈，邀请检验机构的专家帮助分类分析问题的根源和整改措施的可行性，帮助企业尽快整改到位；通过建立质量信用档案，规范企业生产，完善监管信息。

　　三、抓宣传点，发挥典型带动，以服务深化监督

　　质监部门应充分发挥人才、技术、信息优势，服务发展、服务企业、服务群众。

　　1.树立标杆示范，加强模范宣传，服务发展。

　　开展辖区食品生产示范企业建设，对生产条件好、企业信誉佳、产品质量稳定的企业进行宣传、奖励，充分发挥食品生产示范企业的示范带头作用，形成示范企业群，也进一步提升了示范企业自身的质量管理水平，实现“大企业管理规范化、小企业管理模式化”；扎实推进“质量强区”工作，深入推进名牌带动战略，认真做好2012年福建省名牌产品、省政府质量奖以及首届市政府质量奖培育和申报工作，不断优化名牌成长环境，发挥名牌在企业和社会信用体系建设中的示范和带动作用，切实发挥质量与品牌的影响力、辐射力。

　　2.巧用多种平台，加强法规宣传，服务企业。

　　以会代训，加强宣贯。

通过以会带训、参加讲座等形式进行综合知识培训，如召开食品从业人员培训会，督促企业建立食品生产全过程质量控制，把好“三道关”，提高企业的生产经营水平；对乡镇（街）特种设备安全协管员进行特种设备综合知识培训，加强协管员情况报告、协助处理等方面的能力建设，提高协管工作有效性。

　　广泛走访，业务帮扶。

了解企业生产加工过程中质量管理的实际情况，结合质监质量、标准、计量、特种设备、认证认可等监管服务职能，帮助企业分析研究面临的困难问题，做好政策宣传、释疑解惑等工作，不断强化质量责任意识和质量诚信意识。

　　组建QQ群，排难解惑。

通过组织建立辖区食品企业QQ群、特安QQ群和3C强制性产品企业QQ群，每天在QQ群上挂网一条《食品安全法》等法律规定，强化法律知识，及时将有关文件精神传达，及时了解企业存在的问题难题，通过平台解答或企业间的相互提醒，促进形成了辖区企业间相互学习、取长补短、共同进步的良好氛围。

　　3.深入基层群众，加强安全宣传，服务群众。

　　以3.15消费者权益日、5.20世界计量日、质量月活动等为契机，积极开展食品、计量、质量、标准、特种设备安全知识进社区进企业等活动，提高百姓、消费者对相关条例和法律法规的认识，进一步增强社会公众的质量安全意识，提高预防应对风险能力。

　　质监部门采用多种形式，提供有效、优质的服务，能够深化监督，实现监管到位，真正做到让社会满意、政府满意、企业满意、人民群众满意。

　　如果说坚持监督与服务并重是“硬”与“软”的结合，那么研究与应用则是理论与实际的结合，技术措施与非技术措施是显性与隐性的结合；如果说质检总局提出的“十二字方针”让我们把握住工作的重点，那么倪副省长的“三结合”则让我们明确工作的方向和方法。

作为新一代的质监工作者，在接下来的工作中，我们将继续按照倪副省长提出“三个结合”要求，以“新、高、严、实”的工作态度，抓好食品和特种设备安全，推行标准战略与名牌战略，发挥职能最大化，实现成效加倍化，同心聚力服务质监事业。

（福州市质量技术监督局直属二分局 翁文尹

正如邓小平同志所说的那样，“管理就是服务”。

对于现代企业这样由具有高学历和受过良好教育的知识分子构成的团体，其根本任务就是产生创新性的技术成果和高效的营销活动。

因此，所领导更需要强烈的服务意识，这种服务主要体现在以下几个方面：

 管理就是既要管也要理。

它是一种行为活动，作为行为，首先应当有行为的发出者和承受者，即谁对谁做，其次，还应有行为的目的，为什么做。

因此，才会形成一种管理活动。

作为管理活动，首先要明确管理的主体，即说明由谁来进行管理的问题；其次要有管理的客体，即说明管理的对象或管理什么的问题；再次要有管理的目的，即说明为何而进行管理的问题；另外，还要有管理的环境或条件，回答在什么情况下才管理的问题。

服务是具有无形的特征，但可给人带来某种利益或满足感，并可供有偿转让的一种或一系列活动。

不管是政府行政机关或工作机构中的服务，更多的是强调服务意识问题，实质上就是善于对自己所扮演的社会角色加以理解的问题。

在政府参事室机关工作的领导、中层管理人员或一般工作人员，他们既有管理职责的一面，又有服务职责的一面。

他们既要遵循党和政府的方针政策，又要按照领导和上级业务指导部门的工作部署，借助每个人自身的能力素质，把本机关、本部门和本岗位的工作管理得井井有条，这时他们所扮演的就是管理者的角色。

同时，他们又要不辞辛苦，为全体政府参事和机关职工提供服务，这时他们又扮演了服务者的角色。

所以，对政府参事室机关的每一个工作人员来说，必须扮演双重角色。

哪一个角色扮演不好，都会给工作带来损失。

  自古以来，管理就是国家机关的天职。

服务是为集体和为别人工作，是现代社会赋予国家机关的新理念。

从字面上看，管理与服务似乎是相互独立、相互对立的两种理念，但从深层次的角度来分析，二者又是密切联系、相互结合与生发在一起的有机体，这一点已在我们的日常行政工作中得到充分的体现。

在旧的行政管理模式中，管理与服务两者是相互对立的，这是因为从国家机器的角度来分析，我们旧的行政管理模式是建立在“政权统治与领导行政”之上的，即过分强调了国家机关行政中的强制性与权力性，过分注重了政权巩固中的阶级性，忽略了管理与被管理之间的人性关系，从而形成了监管型的行政模式。

而现在的行政管理理念是建立在以人为本的基础之上的，这就从根本上确定了代表国家行使行政管理的机关与人民群众之间是处于平等地位的两方。

行政管理机关应当加强服务，营造良好的行政环境来促使人民群众履行自己的公民义务，这就要求我们必须处理好管理与服务的关系，即在日常的行政管理中应当更加增强服务的理念，从而使我们的行政管理更加科学化、人性化、规范化。

  我们在实际工作中，常常是扮演“管理者”这一角色时演得还不错，但对于“服务者”这一角色意识就比较差，认为自己是管人的、管物的，而不是“伺候人”的。

典型的例子是很多的，我们常常是可以遇到的。

比如在某一个参事室机关的人、财、物的管理中，领导或管理人员倘若抱有怕使用的观念，因循守旧，只会按照旧的框框套套去思考或工作，去管理或服务，那这个机关的人、财、物的管理目的就未能够发挥其最大的效益。

只有正确而善于使用人、财、物，才能发挥出最大的效益。

也就是说，管理是为使用服务的，管理的目的是为了更好的使用。

人、财、物的使用频率越高，其管理当然也越麻烦，但为使用者提供了方便；人、财、物的使用频率越低，我们越好管理，但为使用者制造了麻烦。

分析利弊不难得出共识：

管理者要协调好管理和服务这两种角色，从思想意识上树立起管理就是为了更好服务的思想意识。

  由社会主义计划经济时代转变到社会主义市场经济时代，我国的国家机关已被列为社会公共需要服务的第三产业。

从哲学的高度去认识管理与服务，二者既是辩证统一的，也是一对矛盾。

它们的区别在于，管理的构成要件是管理者和被管理者，服务的构成要件是服务者和被服务者；在管理内部，管理者是矛盾的主要方面；在服务内部，被服务者是矛盾的主要方面。

管理者和被服务者对事物发展具有不同的要求，正是这种不同要求赋予了管理和服务不同的范畴；由于长期存在的等级制度造成的等级观念的影响，形成了所谓管理者的地位高于被管理者，而被服务者的地位高于服务者的定论，这种定位造成人与人之间地位的悬殊与错位，致使管理与服务之间势必对立，其内部构成要件的对立都是被人为的无限扩大。

但在政府参事工作领域，管理与服务是具有重要的同一性。

首先是构成要件的同一性，管理者即服务者（机关工作人员），被管理者即被服务者（政府参事）。

其次是最终目的同一性，管理和服务的最终目的都是实现最大限度地发挥政府参事的独特优势，即统战性与咨询性的作用。

  综合分析参事工作领域的管理与服务的对立统一关系，我们发现，管理与服务的统一性反映了事物的本质，决定着事物发展的方向，是矛盾的主要方面。

认识了管理与服务的对立统一规律，就揭示了管理与服务的范畴及其相互关系。

很显然，在政府参事工作领域服务的范畴大于管理的范畴。

可以用这样一个形象的比喻：

二者有如平面上的两个同心圆，服务是外边的大圆，管理则是里面小圆。

这就是我们常说的:

“管理就是服务”、“寓管理于服务之中”。