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杭集镇土地利用总体规划
杭集镇土地利用总体规划
（2006—2020年）
说明
杭集镇人民政府
二О一О年十二月
目录
1.前言1
1.1规划目的1
1.2规划任务1
1.3规划依据1
1.4规划期限2
2.区域概况2
2.1自然地理和社会经济状况2
2.2土地利用现状2
2.3土地利用特点与问题3
3.上轮规划实施评价5
3.1实施的成效5
3.2存在的问题5
4.规划基础数据6
4.1规划基期年数据6
4.2规划基数转换7
4.3土地利用基础图件9
5.土地利用目标10
5.1社会经济发展目标10
5.2土地利用目标11
6.土地利用结构调整13
6.1农用地结构调整14
6.2建设用地结构调整14
6.3其他土地结构调整15
6.4基本农田调整和布局15
7.土地利用布局优化16
7.1土地利用布局优化原则16
7.2杭集镇土地利用空间布局16
8.土地分区调控17
8.1土地用途分区17
8.2建设用地空间管制分区19
9.协调土地利用与生态环境建设20
10.土地节约集约利用调控22
10.1严格控制建设用地规模22
10.2统筹安排城乡建设用地23
11.农村居民点整理专项方案24
11.1概述24
11.2整理规模、位置和实施时序25
11.3实施保障26
12.其他需要说明的问题28
12.1.规划编制的简要过程28
12.2.与相关规划的协调衔接29
1.前言
1.1规划目的
为全面落实科学发展观，促进土地节约、集约利用，严格保护耕地和基本农田，优化城乡建设用地结构和布局，改善镇域土地生态环境，促进经济、社会和环境全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，编制《杭集镇土地利用总体规划（2006-2020年）》。
1.2规划任务
以科学发展观为指导，以相关法律、法规为依据，以严格保护耕地为前提，以控制建设用地规模为重点，以节约集约利用土地为核心，坚持从杭集镇实情出发，统筹安排田、水、路、林、村各类用地，协调各业用地矛盾，重点安排耕地、村镇建设用地、生态建设和环境保护用地及其它基础产业、基础设施用地，划定土地用途区，促进土地资源的优化配置，为杭集镇经济社会发展提供土地资源保障。
1.3规划依据
1.《中华人民共和国土地管理法》；
2.《中华人民共和国城乡规划法》；
3.《中华人民共和国环境保护法》；
4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
5.《基本农田保护条例》；
6.《江苏省土地管理条例》；
7.《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资厅发[2009]51号）》；
8.《乡级土地利用总体规划编制规程》；
9.《乡级土地利用总体规划制图规范》；
10.《江苏省市县乡级土地利用总体规划编制审批办法》；
11.《江苏省乡（镇）土地利用总体规划编制指导意见》；
12.《扬州市邗江区土地利用总体规划（2006—2020年）》；
13.《邗江区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；
14.其他相关法律、法规及规划。
1.4规划期限
规划基期：
2005年
近期目标年：
2010年
远期目标年：
2020年
2.区域概况
2.1自然地理和社会经济状况
杭集镇位于东经119゜30′~119゜36′，北纬32゜19′~32゜24′之间，地处扬州市区东部。
属北亚热带、北温带的过渡性地带，四季分明，气候温和，年平均气温15度；雨量充沛，年平均降水量1063.2毫米；无霜期223天；光照充足，年平均总辐射量115.6千卡/平方厘米。
杭集镇区位条件优越，紧邻扬州市区，宁通高速、沪陕高速并驾齐驱，穿境而过，泰李高路贯通南北，为杭集镇接受主城区辐射创造了先决条件，为杭集镇的发展打好了坚实基础。
杭集镇属长江中下游冲积平原，全镇总面积40.9平方公里，辖王集、裔庙、龙王、新生、杭集、王桥、夏庄、双隆、新联、八圩等10个村。
截至2005年，总人口达到33453人，地区生产总值达19.7亿元。
2.2土地利用现状
2005年末杭集镇土地总面积为4085.0公顷，农用地2071.7公顷，其中耕地1379.0公顷，园地18.2公顷，林地113.8公顷，其他农用地560.7公顷；建设用地1029.6公顷，其中城镇用地51.4公顷，农村居民点用地594.6公顷，采矿用地217.1公顷，交通水利及其他建设用地166.4公顷；其它土地983.8公顷，其中水域963.5公顷，自然保留地20.3公顷。
（表2-1）
表2-1杭集镇土地利用现状
单位：
公顷，%
分类
面积
占镇土地比例
农用地
耕地
1379.0
33.8
园地
18.2
0.4
林地
113.8
2.8
牧草地
0.0
0
其他农用地
560.7
13.7
小计
2071.7
50.7
建设用地
城乡建设用地
863.1
21.2
#城镇用地
51.4
1.3
#农村居民点
594.6
14.6
#采矿用地
217.1
5.3
#独立建设用地
0.0
0
交通水利用地
161.9
4.0
其他建设用地
4.5
0.1
小计
1029.5
25.2
其他土地
水域
963.5
23.6
自然保留地
20.3
0.5
小计
983.8
24.1
总计
4085.0
100
2.3土地利用特点与问题
2.3.1土地利用特点
（1）农用地以耕地为主，林地、园地比重小，其他农用地面积较大。
农用地中耕地1379.0公顷，占农用地的比重为66.6%；和大多数邗江区乡镇情况类似，杭集镇林地、园地比重小，仅占农用地的0.8%和5.5%；杭集镇的其他农用地面积较大，占农用地的27.1%。
（2）农村居民点规模较大，布局较分散。
2005年杭集镇农村居民点用地594.6公顷，占城乡建设用地总面积的68.9%。
长期以来，杭集镇农村居民点建设基本为自发性发展。
大部分农村居民点布局缺乏统一规划，布局较零散，呈“沿路式”分散布局。
（3）其它土地面积大，后备土地资源少。
2005年杭集镇其它土地面积983.8公顷，占土地总面积的24.1%，其中水域占据了其他土地的绝大部分，因而可供利用的后备土地资源较少。
2.3.2土地利用问题
杭集镇土地利用存在诸多明显的问题，特别是近几年随着杭集镇经济社会的发展，该镇的土地利用和管理工作将面临很大的挑战。
（1）土地后备资源不足。
杭集镇其它土地面积虽然在该镇土地总面积中占据了24.1%的比重，但其983.8公顷的面积中绝大部分为水域，自然保留地为20.3公顷，能开垦为耕地的土地很少，可供开发的土地后备资源严重不足。
（2）土地集约利用水平有待提高。
城镇建设低效扩张，土地利用方式较为粗放、效率不高，节约集约利用水平有待提高。
因此，如何加强该镇建设规划和设计，在充分尊重当地居民意愿的前提下规划农村居民点，因地制宜、积极稳妥地推进农民住宅集中布局，提高土地节约集约利用水平，将是规划工作的重点。
（3）土地利用的生态压力日益显现。
伴随着近年来杭集镇社会经济的快速发展，土地利用结构中建设用地等生态制约型用地的比重日益加大，生态型用地和生态调控型用地比重逐渐下降。
同时基础设施建设、工业废水污染、城镇生活污水排放及农业面源污染等对水环境的影响正在逐年加剧，土地利用的生态环境保护压力逐渐显现，因而也将影响到杭集镇改善生态和人居环境、提高综合竞争力的工作进程。
3.上轮规划实施评价
3.1实施的成效
《杭集镇土地利用总体规划（1997-2010年）》（简称“上轮规划”）在杭集镇经济社会发展、土地利用管理中发挥了十分重要和积极的作用，对提高按规划用地意识，保证土地用途管制制度的实施，控制和引导土地利用结构与空间布局，规范和约束土地使用行为，促进土地集约节约与合理利用，保障经济社会可持续发展发挥了关键性作用，取得了良好的社会效益、经济效益和生态效益。
3.2存在的问题
随着经济发展，规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异，土地利用供需缺口的增大和生态环境瓶颈效应的日益显现，杭集镇土地利用总体规划存在诸多问题。
一是杭集镇近年来经济发展速度较快，将不可避免的占用耕地，造成耕地面积迅速减少。
二是随着经济的发展土地需求不断增加，但耕地保护对新增建设用地产生了刚性约束，加上后备资源有限，各项建设用地的供给面临着前所未有的压力。
三是土地利用与生态环境建设的协调更加困难，协调经济建设和资源环境保护、构建生态安全防护网络、创建环境友好型土地利用模式，使得土地利用与生态环境建设的协调更加困难。
4.规划基础数据
4.1规划基期年数据
4.1.1土地数据
按照国家有关规定，本轮规划基期年统一为2005年。
规划采用2005年变更调查数据，按照国土资厅发[2009]51号文的要求进行基数转换而来。
杭集镇土地总面积4085.0公顷，作为规划期内土地利用结构调整的依据。
由于2002年1月1日起采用新的土地利用分类体系，将土地分为农用地、建设用地和其他土地三大类，原分类体系中属于交通用地的农村道路划入了其他农用地、原水域中的水库水面及水工建筑物归入水利设施用地、原水域中的河流、湖泊水面归入其他土地，本规划依据规划基数分类对2002年前的土地利用变更调查数据做了相应的调整，以保证数据的连贯性和一致性。
4.1.2社会经济数据
（1）人口数据
本规划采用的户籍人口数据来自历年《邗江区统计年鉴》，外来人口数据来自于邗江区公安局。
2005年杭集镇户籍人口31541人，外来常住人口为1913人。
以户籍人口和外来常住人口之和计算总人口，2005年杭集镇总人口为33453人。
（2）城镇化水平
城镇化水平计算基础数据来自历年《邗江区统计年鉴》，结合城镇体系规划、十一五规划等相关资料。
考虑到用非农人口除以总人口而得出的城镇化水平，与实际城镇化水平存在着一定偏差，因此通过德尔菲法分别确定非农产业占GDP的比重、非农人口占总人口的权重为0.2和0.8后，据此，按统一口径计算，整理得到杭集镇城镇化水平46.8%。
（3）其他社会经济数据
本规划采用的其他社会经济数据如产业结构、财政收入、固定资产投资等均来自历年《邗江区统计年鉴》。
4.2规划基数转换
4.2.1转换原则
（1）用途管制：
遵循土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。
（2）依法核定：
通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制的严肃性和科学性。
（3）衔接可行：
充分利用土地利用变更调查以及“四查清、四对照”等成果，与土地现状分类充分衔接，满足规划管理需要，有利于规划目标任务的落实。
（4）综合平衡：
遵循杭集镇行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地面积保持不变的原则，转换前后保持一致。
4.2.2转换方法
按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发[2009]10号）和《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）相关要求，在杭集镇2005年土地利用变更调查数据的基础上，对土地利用现状分类（过渡期）进行了归并和细分后，得到各类用地转换结果。
（1）农用地转换。
耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地按要求由过渡期地类分别纳入规划基数分类中的相应地类。
（2）建设用地转换。
建设用地的二级分类由过渡期分类归并和细分而来，三级分类重点对独立工矿用地进行空间判读，将独立于城镇集聚区的独立工矿用地作为规划基数的独立建设用地。
（3）其他用地转换。
水域、滩涂沼泽、未利用土地等其他地类参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划基数分类中的相应地类。
4.2.3转换结果
表4-1杭集镇规划基数转换结果
单位：
公顷
土地现状分类（过渡期）
2005年变更调查
规划基数分类
2005年规划基数
农用地
耕地
灌溉水田
1263.4
农用地
耕地
水田
1263.4
水浇地
0.0
水浇地
0.0
旱地
115.6
旱地
115.6
菜地
0.0
小计
1379.0
小计
1379.0
园地
小计
18.2
园地
果园
0.7
林地
有林地
113.8
桑园
16.5
灌木林地
0.0
茶园
0.0
其他林地
0.0
其他园地
0.9
小计
113.8
小计
18.2
牧草地
小计
0.0
林地
有林地
113.8
其他农用地
设施用地
0.0
疏林地
0.0
农村道路
68.9
灌木林地
0.0
坑塘水面
421.2
未成林造林地
0.0
农田水利用地
70.6
苗圃
0.0
田坎
0.0
小计
113.8
小计
560.7
牧草地
小计
0.0
合计
2071.7
其他农用地
畜禽饲养
0.0
建设用地
城乡建设用地
城镇用地
51.4
农村道路
68.9
农村居民点
594.6
坑塘水面
420.3
采矿用地
217.1
养殖水面
0.8
其他独立建设用地
0.0
农田水利
70.6
小计
863.2
田坎
0.0
交通水利用地
铁路
0.0
小计
560.7
公路
64.1
合计
2071.7
民用机场
0.0
建设用地
居民点及工矿用地
城市
0.8
港口码头
0.0
建制镇
50.6
管道运输
0.0
农村居民点
594.6
水库水面
0.0
独立工矿
217.1
水工建筑
97.8
特殊用地
4.5
小计
161.9
小计
867.6
其他建设用地
风景名胜设施用地
0.0
交通水利运输用地
铁路
0.0
特殊用地
4.5
公路
64.1
盐田
0.0
港口码头
0.0
小计
4.5
水库水面
0.0
合计
1029.6
水工建筑
97.8
未利用地
水域
河流水面
769.8
小计
161.9
湖泊水面
0.0
合计
1029.6
滩涂
193.7
未利用地
未利用土地
荒草地
18.2
小计
963.5
其他未利用
2.1
自然保留地
小计
20.3
小计
20.3
合计
983.8
其他土地
河流水面
769.8
湖泊水面
0.0
苇地
187.2
滩涂
6.5
小计
963.5
合计
983.8
总计
4085.0
总计
4085.0
注释：
#表示基数转换地类
4.3土地利用基础图件
土地利用规划底图以杭集镇第二次土地调查图件为基础，并按照土地利用规划分类要求进行适当的归并与细分，形成杭集镇规划基期年土地利用现状图。
5.土地利用目标
5.1社会经济发展目标
5.1.1人口及城镇化水平
5.1.1.1总人口预测
（1）自然增长法预测
根据杭集镇2002-2005年人口自然增长率，以及近年来机械增长率，按照自然增长法预测，到2020年总人口达到49239人。
（2）GM（1，1）灰色模型
GM（1，1）灰色模型运用10年序列进行预测，其误差比较小。
采用1996—2005年的人口数据组成数列进行预测，得出2020年总人口为48990人。
（3）回归预测法
运用10年序列进行回归预测，得出2020年总人口达到50980人。
根据上述三种方法对人口的预测结果，加权平均得出杭集镇2020年底为49736人。
5.1.1.2城镇化水平预测
2005年，杭集镇的城镇化水平为46.8%。
参照1997-2005年邗江区城镇化水平年均增长速度，考虑到杭集镇的城市化已步入到加速阶段，在参考杭集镇村镇规划的基础上，预计到2020年杭集镇城镇化水平为71.8%。
5.1.2经济发展目标
根据杭集镇经济社会发展基础、产业发展现状和人口及城镇化水平分析的结果，并在参考已有相关规划成果的基础上，可以初步预计杭集镇经济社会发展的趋势及主要目标。
与国民经济社会发展五年规划的阶段划分对应，可以将杭集镇未来15年分为三个阶段。
第一阶段（2006～2010），工业化初级阶段向工业化中期阶段的初期发展过程。
在该发展阶段，工业化成为推动杭集镇经济社会发展的主要力量，而工业化的布局主要表现为依托交通基础设施的空间蔓延格局，并出现一系列具有产业集聚的雏形。
第二阶段（2011～2015），工业化中期的初级阶段向工业化中期的后阶段发展过程。
在该发展阶段，工业化依然是杭集镇经济社会发展的主要推动力量，而工业化的空间布局则表现为依托产业集群发展而逐步形成的集聚发展。
第三阶段（2016～2020），工业化由中级阶段向后工业化阶段的跨越过程。
在该发展阶段，工业化将跨越重工业化发展阶段直接向高端制造业和服务业快速发展的后工业化发展阶段转型，而且这种工业化发展阶段的跨越不仅是杭集镇特殊的资源环境背景要求，也是推动杭集镇经济社会科学发展的必然选择。
杭集镇经济发展目标是保持经济持续快速健康增长，保持经济年均增长20%，至2020年地区生产总值基本目标80亿元。
5.2土地利用目标
5.2.1土地利用目标确定的思路
本规划编制中，将上级规划的要求、本镇土地利用存在的问题、本镇经济社会发展需求等作为土地利用目标确定的主要依据。
本规划编制的总体目标重点强调通过土地利用结构和布局的调整，统筹安排各业各类用地，形成合理的组团式布局，构建功能完善、有机联系、相互协调的城乡建设用地体系，形成城镇建设向杭集镇城镇中心区集聚、农村居民点向中心村集聚、工业建设向工业园区集聚的开发格局，提高土地资源对可持续发展的保障能力。
土地利用总体目标还强调严格落实耕地和基本农田保护任务，落实现代标准农田建设等重大工程。
此外，土地利用总体目标强调生态优先，通过协调安排生态用地和建设用地，维护和改善镇生态安全格局，最大限度地降低开发与保护资源的冲突，减低对自然生态体系的冲击。
针对本镇目前的土地利用中存在着工业用地、农村居民点布局分散，土地集约利用水平不高，土地利用效益较低等问题，土地利用总体目标强调通过土地利用结构和布局调整，形成城镇建设向城镇中心区集聚、农村居民点向中心村集聚、工业建设向工业园区集聚的开发格局，提高土地集约利用水平。
根据杭集镇的发展定位以及经济社会发展思路，土地利用总体目标强调在严格保护耕地、基本农田、生态环境的前提下，必须千方百计保证杭集镇经济社会发展对建设用地的合理需求，优先保障重点项目、基础设施建设、城镇建设及工业园区建设等方面的用地。
5.2.2总体目标
坚持以科学发展观为指导，依托先进的规划理念、手段、技术方法及规划实施管理制度，探索新形势下土地利用总体规划编制的思路和要求，在规划编制理论、方法、手段和内容创新等方面做出积极有益尝试的前提下，着眼解决杭集镇用地矛盾突出的问题，落实上级规划下达的主要用地控制指标，优化土地资源配置，合理安排各业用地，在保证社会效益、经济效益、生态效益同时提高的前提下，为社会经济发展提供土地利用上的保障，完成杭集镇土地利用总体规划的修编工作，最终实现土地的可持续利用。
5.2.3具体目标
1、在保护生态和土地资源可持续利用的前提下，保障杭集镇城市化和工业化发展对建设用地的合理有效需求，严格控制建设用地规模，对土地实行严格的用途管制。
2、统筹杭集镇的区域用地，节约集约利用土地，注重建设用地内涵挖潜，促进城镇合理发展，优化土地利用结构，整合土地布局，提高土地的利用率和生产力。
3、推进城镇、工矿和农村居民点整合，建设社会主义新农村，加快杭集镇的城市化进程。
4、加大生态建设和环境保护力度，改善人居环境，保持杭集镇社会、经济、环境持续协调和谐发展。
5.2.4土地利用调控指标
切实落实《邗江区土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的各项约束性控制指标，统筹安排生产、生活、生态用地，协调区域和城乡用地关系，满足各类用地需求，实现土地资源的优化配置。
规划期间土地利用目标确定如下（表5-1）。
表5-1主要土地利用调控指标
单位：
公顷、平方米/人
指标
2005年
2010年
2020年
指标属性
总量指标（单位：
公顷）
耕地保有量
1379.0
1295.7
1156.5
约束性
基本农田面积
661.6
674.8
674.8
约束性
园地面积
18.2
16.6
16.8
预期性
林地面积
113.8
139.9
204.9
预期性
牧草地面积
0.0
0.0
0.0
预期性
建设用地总规模
1029.5
1106.7
1283.3
预期性
城乡建设用地规模
863.1
907.8
1059.3
约束性
城镇工矿用地规模
268.5
323.3
485.6
预期性
交通、水利及其他用地规模
166.4
198.9
224.9
预期性
增量指标（单位：
公顷）
新增建设用地总量
93.4
307.5
预期性
新增建设占用农用地规模
75.6
288.4
预期性
新增建设占用耕地规模
61.8
208.9
约束性
整理复垦开发补充耕地任务量
5.7
16.5
约束性
5.2.4.1耕地保护
严格落实上级规划下达的耕地保有量目标，到2020年杭集镇耕地保有量保持在1156.5公顷。
规划期间基本农田保护面积为674.8公顷。
5.2.4.2控制建设用地规模
严格控制建设用地总量，保障合理的用地需求。
到2020年，建设用地规模控制在1283.3公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在1059.3公顷以内，城镇工矿用地规模控制在485.6公顷以内。
6.土地利用结构调整
杭集镇土地利用结构调整思路：
遵循“保护、保障、集约和统筹”的指导思想，与全镇的发展定位与经济社会发展思路相契合，在严格落实耕地任务、稳定生态用地面积的基础上，从杭集镇实际情况出发，本着社会、经济、生态效益兼顾的原则，优化农用地内部结构，积极稳妥开展农地整理，增加有效耕地面积，提高耕地质量，适当增加林地比重；积极适应产业结构调整的需要，统筹兼顾各业用地需求，严格控制建设用地增量，优先保障重点项目、基础设施建设、城镇建设、工业园区建设、新农村建设以及生态旅游等方面的用地需求，实现建设用地规模的合理增长；科学确定生态用地规模，加强生态环境保护。
6.1农用地结构调整
到2020年，杭集镇农用地面积1844.2公顷，占全镇土地总面积的45.1％，与2005年相比
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