医疗票据管理情况的调研报告.docx

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医疗票据管理情况的调研报告

湖南省医疗票据管理情况的调研报告

　　医疗票据是医疗机构在开展医疗服务活动时取得医疗收入的合法凭证，也是会计核算的原始凭证。

加强医疗票据管理是规范医疗机构会计核算和财务行为的重要手段，是贯彻落实科学发展观、推进医疗卫生体制改革的重要内容。

近年来，随着国家医疗卫生事业的不断发展，医疗机构规模不断壮大，医疗收入日趋增长，财政部门作为医疗票据的主管部门之一，如何按科学化、精细化、规范化管理的总体要求，建立适应当前医疗卫生体制改革需要的医疗票据管理体系，进一步加强医疗票据管理，规范医疗机构的财务行为，提高医疗机构的服务水平，是财政部门票据管理工作的一项重要内容。

为此，按照《财政部关于开展医疗票据管理专题调研的函》（财综便【2011】1号）的要求，省财政厅、省卫生厅于今年3月组成调研组对全省医疗票据管理情况进行了调研，现将调研情况报告如下:

　　一、我省医疗机构基本情况和财政监制的医疗票据管理现状

（一）医疗机构不断壮大

　　近些年来，我省医疗卫生事业不断发展，逐步建立了覆盖城乡的医疗卫生服务体系。

据统计，目前，我省共有医疗卫生机构7738家，其中医院及医疗单位4834家，街道社区卫生服务中心258家（不包括下设社区卫生服务站），乡镇卫生院2646家（不包括村卫生室）。

各类医疗卫生机构组成情况见图一。

（二）医疗收入快速增长

　　医疗机构收入主要由三项组成，分别是医疗收入、药品收入、财政补助。

2010年全省政府举办的非营利性医疗机构上述三项收入总计为3822896万元，其中医疗收入为1765580万元（占三项收入总计的46.2%），药品收入为1501170万元（占三项收入总计的39.3%），财政补助为555646万元（占三项收入总计的14.5%）。

2008至2010年全省政府举办的非营利性医疗机构医疗收入分别为1168902万元、1446096万元、1765580万元，平均每年增长20%以上。

各项收入增长情况见图二。

　　（三）财政监制的医疗票据用量日趋增长

　　我省现行的财政监制医疗票据有三种，分别是《湖南省医疗卫生单位门诊挂号费收据》、《湖南省医疗卫生单位门诊医药费收据》和《湖南省医疗卫生单位住院医药费收据》。

《湖南省医疗卫生单位门诊挂号费收据》适用于政府举办的非营利性医疗卫生单位收取门诊挂号费；《湖南省医疗卫生单位门诊医药费收据》适用于政府举办的非营利性医疗卫生单位收取门诊医药费；《湖南省医疗卫生单位住院医药费收据》适用于政府举办的非营利性医疗卫生单位结算住院治疗费。

随着医疗收入的不断增长，我省医疗票据的用量也在快速增长。

2008年至2010年全省医疗票据用量分别为：

12453.29万份、14510.67万份、16441.78万份，平均每年增长15%左右。

各种票据用量增长情况见图三。

　　（四）财政监制的医疗票据管理逐步规范

　　我省财政监制的医疗票据参照《湖南省非税收入票据管理办法》的有关规定进行管理，没有单独出台医疗票据的管理办法。

2005年起我们从以下三个方面逐步规范了医疗票据的管理。

一是规范医疗票据印制管理。

统一了全省的医疗票据样式，票据印制价格通过政府采购方式确定；取消市州医疗票据印制权，票据实行“统一计划、集中印制”管理，由省非税收入征收管理局统一印制并发放到各市州县。

二是严格医疗票据发放管理。

各级非税收入管理机构按医疗机构的财务隶属关系以及卫生部门颁发的执业许可证的类型供应票据，即按卫生部门颁发的执业许可证内经营性质一栏是否为政府办非营利性医疗机构来核定是否由财政部门发放医疗票据。

三是严把医疗票据核销及年检关。

由于医疗机构票据用量大，开票网点多，票据回笼的时间较长，而且取得的收入暂不纳入财政管理，目前，我们基本上采取日常核销及年度检查相结合的方法进行票据使用情况的检查，对于用票量小的单位，在其购领票据时由非税收入管理机构按核旧领新的原则审核单位上次已使用的票据存根；对于用票量大的单位在每年年检时由非税收入管理机构采取抽取票据号段送检的方法检查票据使用情况。

2008至2010年我省医疗票据核销率分别为84.7%、86.2%和87.4%。

　　二、我省医疗票据管理中存在的问题

　　从调查的情况来看，近几年来，我省医疗票据管理情况虽有明显好转，但仍然是现行票据管理体系中较为薄弱的环节，特别是基层医疗卫生机构，仍然存在票据使用不合法、不合规的现象，医疗票据管理“以票管收”的作用发挥不够，规范化管理的目标尚未达到，不利于医疗卫生事业的健康发展，不利于医疗卫生体制改革的进一步推进。

（一）医疗机构类型复杂多样

　　根据卫生部《关于印发<关于城镇医疗机构分类管理的实施意见>的通知》（卫医发【2000】233号）规定，城镇医疗机构主要分为非营利性和营利性医疗机构。

非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展；营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。

同时规定政府不得举办营利性医疗机构，城镇个体诊所、股份制、股份合作制和中外合资合作医疗机构一般定性为营利性医疗机构。

但随着医药卫生体制改革的逐步推进，社会资本举办医疗机构的准入条件逐步放宽，医疗机构分类的核定标准也在不断变化，医疗机构类型复杂多样。

根据国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（国办发【2010】58号）精神，社会资本可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构。

鼓励社会资本举办非营利性医疗机构，支持举办营利性医疗机构。

目前，我省非营利性医疗机构共5266家，其中政府举办的有4450家，非政府举办的有816家，出资方式包括国有企业改制、股份制、股份合作制、私人投资等形式。

（二）医疗票据印制管理不归口

　　据不完全统计，我省政府举办的非营利性医疗机构共有4450家，其中在财政部门购领医疗票据的有4026家，在税务部门购领医疗票据的有44家，未使用票据或使用自制票据的有380家（多为基层医疗卫生单位）。

我省营利性医疗机构共有2472家，其中在税务部门购领医疗票据的有1046家，在财政部门购领医疗票据的有47家，另有1379家营利性医疗机构未使用票据或使用自制票据。

由于财政和税务部门都有医疗票据印制和管理权，同一类型的医疗机构既有在财政部门购领票据的也有在税务部门购领票据的，致使医疗票据印制管理不归口，造成了医疗票据管理上的漏洞。

　　（三）医疗票据管理制度不健全

　　医疗票据作为医疗机构取得医疗收入的合法凭证其重要性是不言而喻的，但目前国家没有专门的、系统的医疗票据管理规定，医疗票据管理模式不统一，各行其是的现象较为普遍。

从管理职能上看，财政部门及税务部门医疗票据管理模式不一；从地域上看，各兄弟省市医疗票据管理模式不统一；从类型上看，非营利性及营利性医疗机构票据管理模式不相同，其中政府举办的非营利性医疗机构及非政府举办的医疗机构票据管理模式也不相同。

没有统一的医疗票据管理模式是导致目前医疗票据使用管理混乱的关键所在。

医疗票据从印制、发放、购领到使用、核销、保管等具体工作存在着制度缺位的问题，缺乏统一的、系统的、规范的管理办法，不利于规范医疗机构财务管理行为。

　　（四）医疗票据的样式及使用范围不统一

　　目前，我省各级医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构办理医保基金结算主要有两种形式，一是参保对象在本地区定点医疗机构就医，由本地定点医院开具省财政或税务部门印制的医疗票据及当地医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构结算；二是参保对象在外地就医，凭异地医院开具的医疗票据由本人及当地医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构办理结算。

由于各省财政和税务部门印制的医疗票据种类、样式、使用范围、防伪措施各不相同，医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构难以核实票据真伪，患者虚开医疗票据套取医保资金的案件时有发生，增加了医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构的工作难度，造成了医保基金、合作医疗基金结算的安全隐患。

　　（五）医疗票据监管作用缺失

　　医疗机构具有收费项目复杂、票据用量大、收费网点多等特点，且在医疗收入的实现过程中，多为现金交易，涉及的人员多，资金的流量大，极易发生乱收费、私自收费、贪污等行为。

医疗票据是财政部门监督医疗机构收入行为的一项重要手段，但目前财政部门未对医疗收入实行“以票管收”，未能充分发挥医疗票据监督管理的作用。

　　三、进一步规范医疗票据管理的意见及建议

　　规范医疗票据管理是规范医疗机构会计核算和财务行为的重要手段，是贯彻落实科学发展观、推进医疗卫生体制改革的重要内容。

进一步探索规范医疗票据管理的措施，建立适应当前医疗卫生体制改革需要的医疗票据管理体系，对于全面推进财政科学化、精细化、规范化管理具有十分重要的现实意义。

通过为期一个月的调查研究，我们对于进一步规范医疗票据管理提出以下意见和建议：

（一）明确医疗票据的主管部门

　　根据国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（国办发【2010】58号）精神，财政、卫生等相关部门要进一步完善和落实营利性和非营利性医疗机构财务、会计制度及登记管理办法。

同时，根据财政部、卫生部《关于印发医院财务制度的通知》（财社【2010】306号）和《关于印发基层医疗卫生机构财务制度的通知》（财社【2010】307号）要求，公立医院门诊、住院收费必须按照有关规定使用国务院或省（自治区、直辖市）财政部门统一监制的收费票据；基层医疗卫生机构门诊、住院收费必须使用省（自治区、直辖市）财政部门统一监制的收费票据。

医疗票据管理是财政部门规范医疗机构财务管理的重要手段，财政部门有权进一步明确医疗票据的使用对象，完善营利性和非营利性医疗票据管理方式。

另外，根据国办发【2010】58号文件精神，社会资本举办的非营利性医疗机构按国家规定享受税收优惠政策，营利性医疗机构按国家规定缴纳企业所得税，免征营业税，并将符合条件的非公立医疗机构纳入医保定点范围，执行及公立医疗机构相同的报销政策。

随着社会资本举办医疗机构的准入范围的放宽，公立医院的比重将逐步下降，如财政监制的医疗票据仅适用于公立医疗机构，其监管范围太窄，且部分公立医院实行股份制等非公立医院管理方式后，如使用税务监制的医疗票据，财政部门将更加难以监管。

既然营利性医疗机构不需要缴纳流转税，为了解决医疗票据交叉管理存在的问题，维护医疗票据的严肃性，方便患者及医保、新农合管理机构办理结算，建议财政部及国家税务总局、卫生部协商，进一步明确财政部门的医疗票据主管权，并规定医保、新农合定点医疗机构统一使用财政部门监制的医疗票据。

（二）建立全国统一的医疗票据管理制度

　　建议财政部及卫生部尽快出台适应当前医疗卫生体制改革需要的全国性医疗票据管理办法。

一是对医疗票据印制、发放、购领、使用、核销、保管等日常管理作出具体规定，明确医疗机构及财政部门各自的管理职责。

二是按照医疗机构的类型实行分类管理，特别是对于政府举办的非营利性医疗机构，要结合公立医院改革步伐，建立及之相适应的票据管理模式，逐步实现“以票管收”。

三是建立完善的医疗票据监管机制。

要及卫生、物价、审计等部门形成监管合力，建立完整的监督体系，加强对医疗机构用票情况的政府部门监督和社会监督。

另外，要建立医疗票据年检制度，特别是对于政府举办的非营利性医疗机构票据使用情况进行定期或不定期的检查，促使医疗机构进一步规范医疗票据管理。

　　（三）统一全国医疗票据样式及使用范围

　　一是合理设置医疗票据种类。

按照收入性质和收入类型设置四种医疗票据，分别为医保定点医疗机构门诊收费收据（见附件1-1、1-2）、医保定点医疗机构住院医药费收据（见附件2-1、2-2）、医保定点医疗机构预收款收据（见附件3）和医疗保险结算专用收据（见附件4）。

二是规定医疗票据的使用范围。

上述四种票据供所有的医保、新农合定点医疗机构使用。

门诊收据供医保、新农合定点医疗机构收取门诊挂号费和门诊医药费；住院医药费收据供医保、新农合定点医疗机构收取住院医药费；预收款收据供医保、新农合定点医疗机构收取预收款；医疗保险结算专用收据供医保、新农合定点医疗机构及医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构结算医保、新农合基金时使用。

三是建议只对票据的基本联次、规格和票面的主要要素进行规定，各地可根据其医疗机构的需要适当增加联次和票面项目。

另外，由于医疗机构门诊诊疗人次多，用票量大，为节约医疗成本，医疗门诊票据的规格宜小不宜大。

　　（四）提高医疗票据防伪措施，加大宣传力度，进一步防范和整治虚假医疗票据

　　在已发现的使用伪造财政票据的案件中，使用伪造医疗票据骗保的现象较多。

为提高医疗票据的防伪措施，目前，我省的医疗票据电脑票均加印了128A条码，下一步拟在医疗票据背面印制医疗票据管理相关规定，宣传有关管理政策，公布票号查询网站地址和举报电话，医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构可通过票据号码验证128A条码校验码的正确性，查证票据真伪。

建议财政部只统一医疗票据基本防伪措施，如使用防伪水印纸、防伪油墨等，各省市可根据实际情况增加防伪措施，并规定各省市应在医疗票据背面印制医疗票据管理政策，公布票据真伪查证方式和举报电话，便于医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构查证票据真伪。

另外，要加强及卫生部门、医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构和医疗机构的配合，构建打防虚假医疗票据的长效机制。

建议财政部及卫生部联合开发医疗票据开票信息共享平台，大力推进医疗票据信息化管理，实现财政、卫生部门、医疗保险管理中心、新型农村合作医疗经办机构及医疗机构的信息共享，从源头上防范虚假医疗票据的产生。

加强各部门的联系和沟通，加大对制售、使用虚假医疗票据的查处力度，严厉打击制售、使用虚假医疗票据行为，维护医疗票据的严肃性。