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期待与回应
期待与回应
-----以“人民满意为标准”司法实证性研究
天视自我民视 天听自我民听
----------《尚书》
一方面，我们应当追问理性和良心，从我们最内心的天性中发现正义的根本基础；一方面，我们应当关注社会现象，确保它们保持和谐的法律以及它们急需的一些秩序原则
--------热尼
人民性是人民法院的本质属性和核心价值。
以人民满意为标准改革、完善和发展人民司法各项工作思路和管理制度，不仅是对人民法院工作的基本要求，也是人民法院完善和捍卫中国特色社会主义司法制度的必然要求。
那么，在司法实践中，群众最关切的问题是什么？
我们的观念是否与群众愿望产生了共鸣？
司法体制的设置与机制的运行是否符合群众的需求？
如何缓解有限的司法资源与群众的日益增长的司法需要之间矛盾等等，这些都是人民法院应当着力研究和解决的问题，本文拟围绕上述问题作一些有益探讨。
一、司法理念的回归与认同
在当代中国，由于外来文化与本土文化、传统文化与现化文化之间的借鉴、融合、冲突、激荡与转变，使得不同司法理念之间存在着不可避免的冲突与失谐。
综观不同理念之间的差异，我们认为其焦点集中在“谁为（wéi）司法”、“司法为（wèi）谁”和“怎样司法”这三个必答题的不同回答。
作为司法理念的核心和首要问题，对该问题的不同回答反映出司法理念发展的永恒时代性、鲜明民族性和悠久而崭新、高昂又深沉的司法阶级性。
关于谁为司法问题，其发展经历了由神明裁判的“神”为司法到“人”为司法，从君主为司法到“全民”（有产者）为司法，再从有产者为司法到无产者（人民）为司法的历史演进过程。
至于司法为谁问题，则很容易在谁为司法中找到答案。
我们的选择是人民为司法，司法为人民。
这是人民自己的选择，是历史的必然，也是人民司法事业发展的根基和保障。
虽然司法为民理念在新中国建立之初就已确立，但在怎样为民司法上，却经历过曲折的历程。
长期以来，我们时常把司法为国家、司法为公有作为司法人民性的体现，这已经给我们带来惨痛的历史教训。
加之改革开放从西方舶来的所谓司法独立、法官独立、法官中立、法官职业化等很多令人“羡慕”不已理念的薰陶，使司法的人民性时常止步于政治上的宣誓，与人民群众的实际需求若即若离，偏离了司法人民性的根本要求。
我们对此如果没有更加清醒的认识并给予扎实有效的矫正，人民司法之树所结之果只能是空果或苦果。
司法为民理念要求我们必须坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民群众参与司法、见证司法、监督司法的实践中寻找解决问题的方法、智慧和答案。
在司法实践中，维护好人民群众的合法诉讼权利，实现人民群众在诉讼过程的正当而合理的权利要求，这才是司法为民的内涵所在。
司法的人民性是检验我们各项工作的试金石。
我们的工作不仅仅是受人民之托的具有责任性的“权力技术”的组合，而且更是人民群众“权力话语、根本愿望”的集成，人民群众愿不愿参与、参与度、认同感、自主感等如何则是衡量我们工作优劣的具体指标；司法的人民性是法院改革发展路径的坐标。
她可以防止因所谓的追求司法独立而使人民司法陷于孤立的关门主义；可以防止因强调被动而僵化于无为而治的消极主义；可以防止强调所谓司法中立而成为没有职业立场的使用工具。
在司法为民理念的指引下，在人民群众这片良田沃土中，人民司法之树才能常青，才能获得一个开放、积极、立场鲜明、公正、文明权威的硕大肥美新鲜的果实！
二、司法体制的创新与对接
司法体制是指公、检、法、司等司法机关分工负责、互相配合、互相制约的以司法为职能目的而形成的组织体系与制度体系。
一种体制在一定程度上决定了其行为人能力的范围、大小与强弱。
随着我国经济的快速发展和依法治国进程的推进，人民群众利用司法的愿望不断增强，司法解决社会矛盾纠纷的主渠道作用和终局性地位日益突出。
据2009年最高人民法院工作报告，2008年全国各级法院受理案件10711275件，审结、执结9839358件，同比上升10.91%和11.17%。
另据我们座谈会及问卷调查显示，仅有11.5%的群众会在遇到纠纷时首选司法途径解决，有87.2%的群众在遇到纠纷时首先想到的是通过司法途径解决，但还是会选择诉讼外途径先行解决，司法途径是其最后的不得已才选择的方式。
这一数字与90%以上的民事、行政案件在诉至法院之前均通过其他方式协调未果的情况是相符的。
这集中反映出司法的有限性与人民群众日益增长的司法需求之间的矛盾。
针对此问题，结合座谈会情况（由人大政协及各界群众代表66人参加的座谈会上，有91.7%的参会人员对此方案给予充分肯定，仅有少数代表从法律、法官人力方面提出顾忌），我们认为，解决该矛盾的最现实、最有效的办法是整合现有社会矛盾纠纷调解体制，实现司法与社会调解组织的有效对接，构建社会矛盾纠纷大调解体制。
其优势和作用有：
1、在矛盾化解力量上，可以融合全社会的资源，增强整体合力；2、在解决手段上，可以灵活运用经济、行政、法律、道德、情感等多种手段，增强解决纠纷的针对性；3、在效果方面，不仅可以满足人民群众的司法需求，减轻诉讼压力，而且可以避免“对话公堂”给当事人带来的心理压力，有利于矛盾的化解和社会的和谐。
但在如何构建这种体制，即人民法院在这一体制中的定位问题，我们认为，总体上，应做到不缺位、不越位、不错位，合法、合理、有效地实现好人民法院与大调解体制的对接。
具体应包括：
1、人民法院应作为一职能部门出现在大调解体制中，而不是由人民法院包揽。
2、扩大诉前调解的适用范围。
在法律允许、当事人同意的前提下，可将诉至法院的案件纳入大调解范围内先行解决。
3、加强法院对人民调解工作的业务指导。
特别是基层法院和派出法庭应与各乡镇、居委会的调解中心建立联系制度，责任到人，负责与调解机构的工作协调及对调解工作的业务指导。
4、支持调解组织主持下达成的调解协议，必要时可通过司法审查的方式，监督调解组织依法调解，鼓励当事人通过调解组织协议解决纠纷，满足群众对司法的需求。
三、司法机制的完善与重构
机制是一个复杂的工作系统。
其内部各环节部门能否密切协作、目标一致共同发挥作用，决定着该机制最终运作的效果。
司法运行机制是否畅通、有效，直接关系到当事人的诉求能否得到及时有效解决。
如诉讼迟延、成本增加、执行难等问题的出现，不仅不能有效化解矛盾纠纷，而且可能加剧矛盾冲突（据统计，2008年度我院涉案信访33起103人次，其中47人次反映执行难，18人次反映诉讼迟延）。
司法运行机制的基本价值在于有效解决社会纠纷，对其是否处于良好的运行状态，我们可以从两个方面进行评价：
一是宏观层面，公正与效率是其一般评价标准。
因为公正与效率直接反映出司法的理念与价值追求。
二是微观层面，侧重于对其运作过程各个环节的评价，主要包括：
当事人在诉讼过程中参与程度，如程序权、陈述权、举证权等；司法的权威性、裁判的终局性等；运行规则的确定性，不仅要与诉讼的类型相适应，而且应当保持一定时期的稳定性、连续性等。
针对此问题，我们也作了相应的调研。
在338份针对当事人的问卷中（这里的当事人，是指2008年1月至目前我院受理的案件中已审结、执结的案件当事人。
为确保调研的科学性，我们采取原、被告及胜、败各方平均分配调研对象），80.7%的当事人认为法院办案公正或基本公正；74%对裁判结果满意或基本满意；再发生纠纷，仍会选择司法程序解决的占76.28%，表明当事人对司法工作还是基本认可和肯定的。
但我们应当看到，在矛盾凸显的社会转型期，司法机制整体协调性不足，导致现阶段司法运行机制各个环节还不能共同和谐地发挥作用，主要体现在：
1、法官难以承受案件难度增大、数量增大的压力。
我院现有法官53人，而在审执一线法官仅有30人，2008年度人均审、执结案件78.3件，双休日加班人均1.2天。
在对审、执一线法官的问卷调查显示，仅有7%认为“当前的诉讼机制能满足社会需求”，回答“基本满足的”占61%，回答“不能满足”的为32%。
2、复杂的诉讼程序设计，难以让当事人接受。
由于基层法院所面对的大多是普通群众，法律知识的欠缺使得他们很难把握利用司法的方法和技能，特别是“证据规则”出台后因当事人的举证不能导致案件事实查不清时，法院依照法律、理性和逻辑作出的“非黑即白”的裁判更得不到当事人的信服和社会的认同。
2008年度我院发生的33起涉诉信访中，有21起是因为当事人不能正确地区分法律事实与其内心所确信的事实所引起的。
3、民事诉讼简易程序难以发挥作用。
据统计，我院近三年来，适用简易程序审理民事案件的比例均在70%以上，但平均结案天数为26.6天，简易程序的作用远远未发挥作用。
主要原因是：
一、“简易程序不简易”，简易程序的设置仅是在案件审理的部分环节作了简化，仍较多地使用了普通程序的程式，与普通程序在实质上无区别。
二、存在滥用简易程序的现象。
根据案件进展情况，简易程序与普通程序互换的现象时有发生，我们针对民事审判庭及基层法庭法官的问卷调查显示，76.3%表示曾互换过程序，25.5%表示每年均有发生，这无形中增加了当事人诉累、延缓了结案期限。
为有效改变这种状况，最大限度地回应社会公众对司法的需求，我们认为在诉讼程序设计、运作方式和方法上应侧重在以下几个方面进行改进和完善：
（一）民事诉讼程序遵循繁简分流路径，建立案件过滤机制。
1、改变将简易程序作为普通程序的略式程序的规定，使简易程序自成体系。
2、增设小额程序，实现小额案件的分流。
3、设立家事诉讼程序，迅速处理家事纠纷。
总体上使民事纠纷通过财产型、家事型类型化分流，通过小额程序、简易程序的过滤，使各类纠纷沿着相应程序通道得到快速有效解决。
（二）刑事诉讼程序。
1、扩大刑事简易程序的适用范围，对被告人的最终处刑虽然较高，但案情简单、证据充分、各方分歧不大的，应采取简化审理方式；同时充分尊重被告人的程序选择权，在被告人同意适用的前提下适用简易程序。
2、完善证人出庭作证制度，建立和健全证人保护、经济补偿、法律责任等方面制度，确保普通程序中证人的出庭率。
（三）对民事、行政争议划分模糊或混合的案件，应设置相应的裁决机制明确审理方式，避免反复起诉或审判庭之间互相推诿现象发生，减少原告诉累。
四、结案方式的优化与选定。
目前，法院审理、执行案件的结案方式主要有：
判决、调解、裁定（含驳回起诉、准予撤诉等）、强制执行、执行和解、自觉履行和执行终结等。
对各类结案方式的分析和研究，即对使用数量、频率、顺序、习惯、效果等的考察、评价，不仅有助于认知我们的司法能力，提高司法化解社会矛盾的效果，也是判断人民群众对司法满意度的重要标尺。
（一）主要结案方式的使用数量和频率。
根据对我院1999年至2008年受理案件情况的统计，十年间，共受理诉讼案件9873件，审结9856件，结案率为99.8%；受理民事执行案件2517件，执结2475件，执结率为98.3%。
其中，主要结案方式情况如下：
1、判决。
由表一可以看出，1999年至2004年六年间，以判决方式结案的比例均保持在40%～50%之间，而在2004年之后直线下降，至2007年、2008年趋于平稳，保持在20%～25%之间。
表一：
判决结案率
单位：
年、%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
40.8
43.5
44.5
50.13
49
44
36
28.6
22
20.3
2、调解。
由表二可以看出，调解结案率与判决结案率基本相反，除在2002、2003、2004年略有下降外，其他年份均在40%以上，而至2005年以后，逐年上升，至2007年、2008年，均保持在70%左右。
表二：
调解结案率
单位：
年、%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
44
43.5
41.5
39
34
39
47
58.3
68.9
70.5
3、裁定。
由表三可以看出，10年间以裁定方式结案的情况基本平稳，保持在总案件数的5%～10%之间。
表三：
裁定结案率：
单位：
年、%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
13.3
11
13.7
9.8
13.7
15.1
14.2
11.7
8.8
8.6
4、执行。
十年间，我院共受理各类执行案件4517件，其中，民事案件2517件，行政非诉执行案件1628件，其他72件。
在已执结的民事案件中，自动履行率均在50%以上，而强制执行率也基本稳定在20%左右。
表四：
强制执行率：
单位：
年、%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
16.3
18
23
19
24.5
27
19.5
18.8
19.3
17.5
综合上述情况及相关调研，我们认为有以下几个方面的特点：
1、在适用结案方式的过程中，存在一定的顺位考虑。
即基本上是先做调解工作，不成再判决。
根据对一线民商事审判法官的调查，76.7%赞同先调后判，21.5%认为要因案制宜。
2、结案方式的选用与案件的类型之间有一定的关联。
即刑事案件主要以判决为主，婚姻家庭、邻里纠纷以调解为主，而行政、经济类案件，争议较大、法律关系复杂的案件，判决的比例相对较高。
3、在执行案件中，自动履行与执行和解的比例平均为62.5%。
这与我们对550名社会公众的问卷调查，有67.84%表示会自动履行法院的生效裁判的结果相符。
（二）评价与思考。
通过上述直观数据及相关调研，我们认为，从群众满意角度来审视结案方式。
有以下三点需重点强调：
1、案结事不了情形依然存在。
体现在上诉率、申诉率、发改率及申请执行率偏高。
在近10年间，上诉率、申请执行率并未因后五年调解率的大幅度上升而有较大改变。
2、调解的价值取向偏失。
当年强调一步到庭，调解受冷落。
目前强调调解，又走入片面调解的误区。
司法实践中，“以判促调”、“以权压调”、“以拖压调”等现象仍很普遍。
3、执结率含水量大。
现实中,“执行难”与各地法院年终总结中90%以上甚至100%的执结率的关系耐人寻味。
其中重要原因之一，是各地法院为提高执结率，对执行和解、分期履行的案件，裁定本次执行程序终结，从而以执行终结的方式报结。
这不仅使执行积案不断增加，也造成案件的实际执行效果与统计数字之间出现强烈反差。
为此，我们认为应当有针对性地提出改进措施：
1、准确定位判调关系。
关于调解与判决的价值熟优熟劣问题，众说纷纭。
我们认为调与判各有利弊，无所谓主次与优劣。
在结案方式的选择上应遵循“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，不应盲目追求调解率或判决率，而是要看是否真正做到“案结事了”。
因此，申请执行率、上诉率、申诉率、发改率等指标，则是衡量我们工作优劣的重要参数。
2、规范调解方式。
在调解之前，调解法官必须将程序选择权告知当事人，由当事人自愿选择；调解过程无论采取何种方式或技巧，其内容必须完整地记入笔录，调解笔录应在制作协议书前先行交当事人确认，保证当事人在完全了解程序和实体权利的前提下，自愿作出意思表示。
3、规范执结率的统计方法，严格界定执行终结的各种情形。
其中，实际执行标的到位率应作为考评执行效果的重要指标。
五、司法主体能力的培养与提高。
司法主体的能力直接关系到案件处理的效果，也是人民群众最关切的重要问题之一。
作为握有审判权的法官及组织（独任庭、合议庭、审委会），在能力建设中存在哪些突出问题？
其解决的路径如何等，在相应调研的基础上，提出我们的一些看法。
（一）存在的突出问题。
近年来，虽然人民法院司法能力建设取得长足进步，但不可否认，目前司法主体能力建设与实际工作需要、人民群众的期望仍有一定的差距。
从法官个人方面来看，主要体现在：
指导思想方面，少数法官政治意识、大局意识不够强，对实现法律效果与社会效果的统一缺乏深刻认识，就案办案问题依然存在；办案的效率意识不够强，人民群众反映的“告状难”、“执行难”、“久拖不决”等问题仍然是热点问题；在审判作风方面，虽然近年来有较大改进，但少数法官作风生硬，严重影响了人民法院与人民群众的关系，损害了人民法院在人民群众心目中的形象；在审判纪律和廉政建设方面，少数法官严重违法、违纪甚至触犯刑法的现象仍时有发生。
从组织层面上看，主要体现在：
1、独任庭的审判功能没有得到充分发挥。
独任庭只有基层法院和派出法庭可以适用，且仅限于简单的刑事、民事案件，许多没有争议或争议不大的案件被排除在外。
此外，由于独任庭的适用程序规定的过于原则，导致司法实践中简易程序与普通程序混同，甚至随意互换程序，增加了诉讼成本。
2、合议庭“形合实独”现象依然严重。
即合议庭成员共同参与、集体决策的表象下是承办人一人唱“独角戏”，并在实质意义上决定着案件的处理结果。
根据随机抽取的今年以来我院已审结的100份案件卷宗分析（其中刑事20件，行政10件，民商事70件）：
合议庭成员意见完全一致的为88件，基本一致的为9件，出现分歧意见的仅为3件；非承办人直接认可承办人意见的为72件，简略说明意见理由的为24件，真正展开讨论的为4件。
说明承办人意见对裁判结果的绝对主导作用。
3、审判委员会难以有效发挥提高整体司法能力的作用。
审委会的首要价值作用是通过实行民主集中制的形式，对审判工作中带有根本性、宏观性、全局性的问题进行研究并作出会议决定，指导和提升法院依法化解社会矛盾和纠纷的能力。
但实际工作中，审委会疲于讨论具体案件，很少在宏观事务上展开专门讨论，根据对我院2008年度39次审委会会议记录的调阅显示，仅有5次是在讨论具体案件之后，就审判工作宏观上的事项进行附带性的讨论。
（二）回应人民群众对司法主体能力的需求。
司法主体的能力不是与生俱来的，也不会一蹴而就，需要长期的培养和积累。
当前，加强司法能力建设的着力点应定位于不断满足人民群众的需求，把群众的呼声和愿望作为风向标，不断强化自身能力建设。
就法官个人能力来看，除具备扎实的法律知识这一基本的能力之外，应在以下几个方面着力提高：
1、敏锐的社会观察能力。
法律来自于社会、服务于社会。
法律问题的本质都能归结为社会问题，只有透过法律问题所展现的表面现象，发现深藏在其背后的社会问题，才能正确有效地处理好各种社会关系。
体现在司法实践中，就是要注重法律效果与社会效果的统一，不机械办案。
2、缜密的逻辑思维能力。
任何一个案件的审理都是一个以事实认定和法律适用为着眼点的法律论证过程。
这个过程是一个比较复杂甚至是非常复杂的逻辑思维过程。
法官只有具备一定的逻辑知识，明了概念、判断和推理的一般规律，才能从复杂多变的各种关系中得出明确的符合逻辑的结论。
一份逻辑紊乱的裁判文书不仅会让人产生歧义，也难以让人对其结论信服。
3、良好的语言文字表达能力。
法官所有的裁判活动都必须通过语言和书面文字来完成，这种语言和文字不仅是法官与当事人之间交流的工具，而且还要求我们能通过语言和文字将诉争的复杂的社会问题转化为明确的法律问题，因此，法官的语言和文字表达必须规范、准确、简洁，这是法官审理好每起案件必备的素质之一。
4、娴熟的审判技术运用能力。
主要包括：
听讼能力，即法官通过耐心的听取各方当事人的主张和申辩，进行分析判断，吸收归纳其中合理意见的能力；驾驭庭审能力，即把握庭审重点、节奏、处理突发事项的能力；调解疏导能力，即善于以调解的方法解决纠纷的能力；判决说理能力，即判决说理要清楚透彻，使双方都心服口服。
就审判组织的功能发挥来看，科学合理地设置和界定审判组织的功能及其运行机制，是实现司法公正、高效，提高司法解决纠纷能力的重要途径。
1、进一步发挥独任庭在诉讼快捷、便于当事人行使诉讼权利方面的作用。
（1）扩大独任庭适用范围，针对案情较简单、标的额不大的案件，均应采取独任制审判；
（2）将简易程序与普通程序进行明确界定，防止随意转换。
（3）建议在中级法院及行政诉讼中引入独任制制度。
2、进一步发挥合议庭在集思广益、群策群力、保障案件审判质量方面的作用。
（1）合理界定审判长和合议庭其他成员之间的职责，防止审判长行政化倾向；
（2）完善合议庭工作实绩和责任追究考核机制，避免“形合实独”现象发生。
如可以在合议庭评议前，由合议庭成员先提交意见书，再进行合议，做到“先独后合”，从而提高合议质量。
（3）建议逐步取消承办制，所有合议庭成员都要在审判长主持、指挥下参与案件审理的全过程。
3、进一步发挥审委会在宏观上指导审判工作的作用。
（1）严把“入口”关，保证非重大、疑难案件不进入审委会。
（2）规范审委会的运行方式和程序，重点是杜绝随意性、临时性会议，确保审委会成员在会前有充分的准备时间。
（3）优化审委会组成人员，确保审委会由综合素质高、业务能力强、具有丰富审判工作及业务指导工作经验的资深法官和优秀法官组成。
为防止审委会行政化，可从业务部门选配非领导职务的部分资深法官进入审委会。
六、司法资源的整合与利用
当前，随着人民群众司法需求的日益增长，司法资源的有限性与稀缺性问题也日益凸显。
因此，如何整合和利用好现有资源则是提高司法有效性的现实路径。
其中，司法的人力资源无疑是最重要的资源，其基本状况及是否得到合理配置和使用，应引起我们高度重视。
（一）、人力资源基本状况
我院现有在职干警76人，其中法官53人。
近三年来，相继共招录11名书记员，有2名法官退休、4名法官因其他原因离开法官队伍，3名书记员通过司法考试进入法官队伍，从整体上看，干警队伍除法官人数略有下降外，还有两大显著特征：
一是整体文化素质较高，现有干警中，研究生学历5人，第一学历本科以上28人，第一学历专科以上35人，占干警总人数80%以上。
据了解，这一学历比例在我县各机关单位是绝无仅有的，在全市各基层法院也名列前茅。
二是法官年龄结构老化现象严重。
在53名法官中，50周岁以上10人，45-49岁17人，40-44周岁21人，35-39周岁5人，34周岁以下年龄段出现法官断层。
（二）人力资源的效率
一直以来，在论及司法资源时，人们的注意力主要集中在人、财、物的供给和保障上，很少在资源特别是人力资源的使用效率上展开深入研究。
我们认为，在人、财、物供给基本平稳的情况下，怎样提高资源的利用效率从而最大限度的满足社会需求，是摆在我们面前的新课题。
因此，结合本次调研活动，我们进行了尝试性探讨。
其基本方法和步骤是：
1、分类：
以民事、刑事、行政审判为对象。
2、计算法院总成本，这里的总成本包括在职干警人员工资、福利支出和交通、培训、办案等办公经费支出，不包括基建支出和离退休人员支出。
3、计算各类案件成本，计算方法是：
处理每种类型案件的人员占全体在职干警的百分比乘以法院的总成本，即为每种类型案件的成本。
4、计算个案成本，即用年度类案件数除该类案件成本。
5、为增加可比性，我们以2006年、2007年、2008年三年的结果作比较。
表五：
近三年人力投入与案件数情况 单位：
万元、人、件
总成本
2006年
2007年
2008年
289
302
323
民商
案件数
710
890
1330
法官数
16
16
16
刑事
案件数
111
124
187
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