荒政与劝分民间利益博弈中的政府角色以宋朝为中心的考察.docx
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荒政与劝分民间利益博弈中的政府角色以宋朝为中心的考察
荒政与劝分：
民间利益博弈中的政府角色——以宋朝为中心的考察
【内容提要】劝分是中国古代荒政中常见的手腕，宋朝超级典型，而且越到后来越是依托劝分。
从社会学角度看，劝分是在民间利益博弈无法调和时政府介入的结果，其踊跃意义自然不可否定。
但由于过度依托劝分，也造成政府角色的长期异位，反过来又加重了贫富的对立与冲突，成为制造社会矛盾的渊薮。
关于中国古代的荒政问题，从来为学界所重视，研究者众多；其间涉及劝分问题的也很多，可谓功效丰硕。
（注：
涉及宋朝荒政问题的代表性功效要紧有华文煜《宋朝之荒政》（《经济统计季刊》1卷4期[1932年12月]）、邓云特《中国救荒史》（商务印书馆，1936年[上海书店，1984年影印本]）、王德毅《宋朝灾荒的救济政策》（台北：
中国学术高作奖助委员会，1970年）、日·星斌夫《中国の社会福祉の历史》（东京：
山川出版社，1988年）、李向军《宋朝荒政与〈救荒活民书〉》、（《沈阳师范学院学报》1993年第4期）、康弘《宋朝灾害与荒政述论》（《中州学刊》1994年第5期）、张文《宋朝社会救济研究》（西南师范大学出版社，2001年）等，其中有部份功效谈到劝分问题。
）只是，笔者在最近几年来从事有关研究的基础上，感到以往的研究过量集中在对荒政制度和救荒事件的考证与描述上，而对灾荒与社会的关系方面缺乏足够的分析。
窃以为，应当将视线从传统的荒政史的研究转移到对灾荒期间社会的考察上来。
因为灾荒期间的社会，较之平常相对静态的社会更易显现出社会阶级和群体的分化与对立，因此也更易了解到社会的本质。
而荒政中的劝分，那么是观看国家与社会关系的一个专门好的切入点。
因此，本文即以此为题，希望能够对熟悉传统国家与社会的关系问题有所助益。
一、劝分制度的成立和普遍运用
劝分又称劝粜，指国家于灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏，或使富户减价出粜所积米谷以惠贫者的做法。
有时二者难以区别，统称劝分。
宋朝行此法始见于真宗天禧元年（1017年），同时，制定了相应的奖励方法，称作“纳粟补官”。
是年四月，“登州牟平县学究郑河，出粟五千六百石振饥，乞补弟巽。
不从。
晁迥、李维上言，乞特从之，以劝来者，丰稔即止。
诏补三班借职（今承信郎）。
自后援巽例以请者，皆从之”。
（注：
宋·王栐《燕翼诒谋录》卷一，中华书局，1981年点校本。
）在此前后，还制定了对劝分有功官吏进行奖励的方法。
是年三月，“诏诸州官吏如能劝诱蓄积之民以廪粟赈恤饥乏，许书历为课”。
（注：
《宋会要辑稿》食货五七之六。
以下简称《宋会要》。
）天禧四年六月，“太常少卿直史馆陈靖言：
‘朝廷每遇水旱不稔之岁，望遣使安抚，设法招携富民纳粟以助赈贷。
’从之”。
（注：
《宋会要》食货五七之六。
）自此以后，正式形成制度。
从两宋情形看，各地一遇灾荒，往往行劝分之政，将劝分视为荒政的一部份，尤其是越到后来越依托劝分。
正如元人所说：
“绍兴以来，岁有水旱，发常平义仓，或济或粜或贷，如恐不及。
然当艰巨之际，兵食方急，储蓄有限，而振给无穷，复以爵赏诱富人相与补助，亦权宜不得已之策也。
”（注：
元·脱脱等《宋史》卷一七八《食货上六·振恤》，中华书局，1977年点校本。
）所谓“权宜不得已之策”，是谓：
“在法，以常平钱谷应副不足，方许劝诱有力之家出办粜贷。
”（注：
《宋会要》食货五七之一七。
）但许多时候常平已是名存实亡，义仓也所剩无几，故到后来，离开劝分那么无从赈济。
淳熙十年（1183年），尤袤曾说：
“今日公私诚是困竭，不宜复有小歉。
国家水旱之备，止有常平义仓，频年旱暵，发之略尽。
今因此为预备之计，唯有多出缗钱广储米斛罢了。
又言救荒之政莫急于劝分。
”（注：
元·马端临《文献通考》卷二六《国用四·振恤》，商务印书馆，1936年万有文库本。
）以饶州为例，乾道五年（1169年）“连岁旱涝，细民艰食”。
朝廷诏命拨义仓米赈济，结果只拨到义仓米6800余硕，“不了一月赈粜之数”。
又从上供米中拨付10000硕，仍微不足济。
而同时从上户处“劝谕”所得即为196000余硕，无疑是该次赈济的要紧经济来源。
（注：
《宋会要》食货五八之六。
）因此，为鼓舞民间有力之家踊跃出粜，赈济灾荒，从绍兴至乾道，前后数次制定了优厚的劝分赏格，（注：
《宋史》卷一七八《食货上六·振恤》；宋·董煟《救荒活民书》卷二《鬻爵》，丛书集本钱。
）显示了国家对劝分事宜的重视和对民间赈济资源的依托。
从笔者所接触到的两宋史料来看，凡是碰到地址赈灾救荒事宜时，大体上都要行劝分之政，尤其是南宋时期，劝分更是荒政中经常使用的手腕。
依照规定，劝分属志愿性质，不得强迫，但在具体执行中，志愿与强迫并存。
志愿的事例很多，如高穆武王知嬴州，“属岁大饥，谷价翔起，即召诸里富人谓曰：
‘今半境之人，将转而入之沟壑。
假设等家固多积粟，能发而赈济之，假设发济州将之命。
’于是皆争出粟，王亦以其直予之，蒙活者万余人”。
（注：
宋·王圭《华阳集》卷三六《高穆武王（继勋）神道碑》，丛书集本钱。
）罗彦辅在溧阳，“岁不登，道馑至相枕藉”。
罗乃“亟请常平米，又劝有米家，量力而出，下皆乐输。
而就哺者，至不远百里，赖公以生者，不可胜计”。
（注：
宋·李之仪《姑溪居士全集》卷四八《罗医生（彦辅）墓志铭》，丛书集本钱。
）
细究这些人的志愿动机，大体上有三种情形：
一是受到执行官员的表率作用。
如向经知河阳，遇“大旱蝗，民乏食。
经度官廪岁支无余，乃先以己圭田所入租赈救之”。
由于受到向经表率之阻碍，“已而富人皆争效慕出粟，所全活甚众”。
（注：
《救荒活民书》卷三《向经以圭田租赈饥民》。
）二是劝分赏格的鼓励作用。
如“抚州赵富翁，家饶于财，常以名不挂士版为慊。
因岁饥，官委振济，当受赏”。
（注：
宋·洪迈《夷坚志补》卷七《赵富翁》，中华书局，1981年点校本。
）因为这些人看重的“本非急禄，止欲以此为荣，夸其闾里”。
（注：
《宋会要》食货五九之五一。
）因此，劝分赏格仍是颇具吸引力的。
三是阴德观念的阻碍。
如汤致远枢密身后，其孙梦其来告：
“岁方苦饥，能发廪出谷以振民，远胜作佛事。
”长孙即持米500斛与金坛宰，使拯救饿者。
将尽，又以300斛继之。
（注：
《夷坚乙志》卷一四《振济胜佛事》。
）相反，假设是荒年非但不踊跃出粜米谷救饥，反而囤积居奇，牟取暴利，那么有损于阴德，必遭天谴，。
宋人书中多此类记载。
如徽州婺源胡某，“平日不以赈恤为念，出纳斗秤，大小不同。
开禧丙寅五月，坐阁上阅簿书，雇震雷击死，簿书焚毁，斗秤剖析，其妻为神物提下，肢体无伤，闾巷之人皆知之”。
（注：
《救荒活民书·拾遗》。
）庐陵人龙昌裔，积米数千斛。
遭岁旱，米价腾贵。
既而米价稍贱，“昌裔乃为文祷神冈庙，祈更一月不雨。
祠讫，还至路，憩亭中。
俄有黑云一朵自庙后出，顷之雷雨大至，昌裔震死于亭外。
官司检视之，脱巾，于髻中得书一纸，那么祷庙之文也。
昌裔有孙婿，应童子举，乡人以其事诉之，不获送考”。
（注：
宋·徐铉《稽神录·拾遗·龙昌裔》，上海古籍出版社，2001年《宋元笔记小说大观》点校本。
）从此例中可见，囤积居奇不恤饥荒者，非但要遭天谴，且对其亲属也有现实的负面阻碍。
强制的情形也很多。
如绍圣元年（1094年）十月，“诏河北路监司令州县官谕富民，有积粟者毋闭粜，官为酌中立价，毋得过，犯者坐之”。
（注：
《宋会要》食货五七之一二。
）强制干与出粜价钱。
孝宗隆兴二年（1163年），“霖雨害稼，出内帑四十万两付户部变籴以济之。
其年淮民流于江浙十数万，官司虽济而米斛有限，乃诏民间不曾经水患处占田万亩者粜三千石，万亩以下粜一千石”。
（注：
《文献通考》卷二六《国用四·振恤》。
）强行确信出粜数量。
到宁宗庆元元年（1195年），以“米价翔踊，凡商贩之家尽令出粜”，以至“告藏之令设矣”。
（注：
《宋史》卷一七八《食货上六·振恤》。
）更为严厉的是，关于不肯认粜者，往往处以刑罚。
例如潭州安化县上户龚德新，早年依托“兼并，遂至巨万。
以进纳补官为进武校尉”。
后遇“旱伤阙食，独拥厚资，略不体认国家赈恤之意”。
被知潭州陈某告到朝廷，受到“追进武校尉一官，勒停送五百里外州军编管”的处分。
（注：
《宋会要》食货五七之一九。
）
由于许多时候采取强制性的方法进行劝分，其短处也是相当突出的。
绍兴年间，有臣僚就劝分事上奏说：
“州县奉行，奸计百出。
有民户初非甘心，均令认数，以应期限，而平常蓄积之家得以幸免者。
有所在初无收，勒令转粜以赈城郭，而本乡流离不暇顾恤者。
”（注：
《宋会要》食货五九之五一。
）例如“乾道辛卯岁，江浙大旱，豫章尤甚。
龚实之作牧，命诸县籍富民藏谷者责认粜数，令自津般随远近赴于某所，每乡择一解事者为隅官，主其给纳。
靖安县羡门乡范生者在此选，其邻张氏当粜二千斛，以情语范曰：
‘以官价较市值，不及三之二。
计吾所失，盖不胜多矣。
吾与君相从久，宜蒙庇护，盍为我具虚数以告官司。
改日自有以相报。
’范喜其言甘，且冀后谢，诺其请，为之委曲，张遂不复捐斗升。
阖里皆知之，而畏二家力势，弗敢宣泄。
壬辰秋大稔，前事顿息”。
（注：
《夷坚支景》卷七《范隅官》。
）
二、劝分的实质：
民间利益博弈
博弈论中有一那么命题，称为囚徒窘境。
大意是说，假设两名罪犯同时被捕，别离囚禁，不得互通信息。
他们面临的可能结果有三种：
一是订立攻守同盟，拒不交代罪行，那么可能各判1年监禁；二是相互揭发，各判5年监禁；三是一方固守攻守同盟，另一方揭发他，那么前者被判10年监禁，后者被无罪释放。
由于两边都以追求自己的利益最大化为目标，到头来只会是相互揭发，各判5年监禁。
（注：
关于博弈论的理论问题，可参见罗伯特·吉本斯著、顶峰译《博弈论基础》一书，中国社会科学出版社，1999年。
）
在劝分一事上，尽管不能完全套用博弈论的囚徒窘境，但二者确有某种相通的地方。
因为归根结底，博弈是指局中两边或多方对必然利益采取理性行动以追求自己利益最大化的行为，用术语说明，“博弈论确实是关于包括彼此依存情形中理性行为的研究”。
（注：
施锡铨《博弈论》第6页，上海财经大学出版社，2000年。
）联系到劝分问题，一旦发生灾荒，粮食欠缺，必然致使贫富两边在利益上的博弈。
关于贫民来讲，最好的结果是借着灾荒的理由，富民免费或低价向其提供充沛的粮食，中间结果是取得富民以不高过以往太多的价钱出粜的粮食，最坏的结果是得不到粮食而流亡或饿死；关于富民来讲，最好的结果是借着灾荒的机遇，以极高的价钱卖出存粮，中间结果是以略高于平常的价钱卖出存粮，最坏的结果是存粮或被没收，或被抢劫，分文未得。
由于两边都以争取利益最大化为目标，因此，一旦到了这时，往往陷入囚徒窘境。
这时，第三方——政府——的介入确实是必不可少的。
政府介入的结果，往往使两边都按照中间目标达到平稳，即贫民吃上比往常要高一些的粮食，富民卖到比往常高一些的价钱。
这确实是劝分的必然结局。
只是，鉴于在这场贫富两边的利益博弈中，富民始终处于强势地位，而贫民始终处于弱势地位，因此，在调和两边利益冲突时，政府性的调剂政策往往偏向于贫民，其最具代表性的政策是宽禁捕。
灾荒时期，由于粮食欠缺，富民闭籴以待善价，往往致使饥民群起抢劫粮食，即所谓“发廪”。
这方面的记载触目皆是，不胜列举。
最典型的莫如福建地域，其中，“建宁最为难治。
山川险峻，故小民好斗轻生；土壤狭隘，故大伙儿寡恩而啬施。
米以五六升为斗，每斗只是五六十钱，其或旱及逾月，增至百金，大伙儿必闭仓以俟高价，小民亦群起杀人以取其禾。
闾里为之震骇，官吏困于诛捕。
苟或负固难擒，必且啸聚为变”。
（注：
宋·黄干《黄勉斋先生文集》卷四《建宁社仓利病》，丛书集本钱。
）朱熹寓居崇安时，其地“每岁春夏之交，豪户闭籴取利，细民发廪强夺，动相贼杀，几至挺变”的情形也常常发生。
（注：
《黄勉斋先生文集》卷八《朝奉医生文华阁待制赠宝谟阁直学士通议医生谥文朱先生（熹）行状》。
）
由于荒年饥民犯法者甚众，假设依平常方式进行惩罚，必将招致民变，无益于灾荒时期的社会稳固。
因此，政府在处置这种刑事案件时，往往从轻惩罚，此即所谓的宽禁捕之法。
此法约确立于仁宗时期。
那时，王尧臣知光州，“岁大饥，群盗发民仓廪，吏以法当死。
尧臣曰：
‘此饥民求食尔，荒政之所恤也。
’乃请以减死论。
其后，遂以著令，至今用之”。
（注：
《教荒活民书》卷三《王尧臣乞饥民减死》。
）英宗治平（1064-1067年）时，司马光曾上疏反对这一做法，以为饥岁更应酷刑峻法，方能维持秩序，以度荒岁。
（注：
宋·司马光《传家集》卷三三《言除盗札子》，文渊阁四库全书本。
）同时主张用合乎经济规律的方式解决贫富两边的矛盾，即许诺富民收息放贷，“候丰熟之日，官中特为理索，不令逋欠”，从而鼓舞储蓄，以从全然上解决饥荒问题。
（注：
《传家集》卷三三《言蓄积札子》。
）但朝廷上下并未采纳，各地仍采取宽禁捕的方式应付灾荒，宽禁捕已成行荒政的一部份。
如熙宁年间（1068-1077年），河北灾伤州军多有饥民劫盗者，罪当死，朝廷那么诏令一概减等发配。
（注：
《文献通考》卷二六《国用四·振恤》。
）
与囚徒窘境相关的另一命题是公地悲剧，即两边将博弈的目标指向公共资源。
所不同的是，在这场贫富之间的利益博弈中，所谓的公共资源是指向富民财富的。
以今天的观念看，固然可不能以为私人财产属于公共资源，即便是富人的财富。
但在那时，人们心目中往往将富民的财产视为是公共资源。
在他们眼里，民间遭遇饥荒，“转籴于大伙儿，亦理也”。
（注：
宋·王柏《鲁斋集》卷六《静观堂记》，丛书集本钱。
）所谓“理”者，是说富人财富本来确实是贫者制造，危急时拿来享用是天经地义的。
关于此，黄震论述得更为详致。
他说：
“天生五谷，正救百姓饥厄；天福富家，正欲贫富相资。
米贵不粜，人饥不恤，天其谓何？
况凡仰籴之人，非其宗族那么其亲戚，非其亲戚那么其故旧，非其故旧那么其奴佃，非其奴佃那么其乡邻。
彼其平日敬我者果为何赖？
今一旦遇歉，竭彼苦恼无所措办之钱，博我从容尽可通融之粟，此之粜与否，彼之死与生，君子以仁存心，宁不重为衿恻切几莩体？
”（注：
宋·黄震《黄氏日抄》卷七八《四月初一日半途预发劝粜榜》，文渊阁四库全书本。
）又说：
“照对救荒之法，惟有劝分，劝分者，劝富室以惠小民，损有余而补不足，天道也，国法也。
富者种德，贫者感恩，乡井盛事也。
”（注：
《黄氏日抄》卷七八《四月初十三日到州请上户后再谕上户榜》。
）另外，对民间意识阻碍至深的道教说得更露骨，道教经典《太平经》卷六七云：
或有遇得善地，并得天地中和之财，积之乃亿亿万种，珍物金银亿万，反封藏逃匿于幽室，令皆腐涂。
见人穷困往求，骂詈不予；既予不即许，必求取增倍也；而或但一增，或四五乃止。
赐予富人，绝去贫子，令使其饥寒而死，不以道理，反就笑之。
与天为怨，与地为咎，与人为大仇，百神憎之。
因此然者，此财物乃天地中和所有，以共养人也。
此家但遇得其聚处，比假设仓中之鼠，常独足食。
此大仓之粟，本非独鼠有也。
少内之钱财，本非独以给一人也；其有不足者，悉当从其取也。
愚人无知，以为终古独当有之，不知乃万户之委输，皆当得衣食于是也。
爱之反常怒喜，不肯力以周穷救急，令使万家之绝，春无以种，秋无以收，其冤结悉仰呼天。
天为之感，地为之动，不助君子周穷救急，为天地之间大不仁人！
（注：
王明校注《太平经合校》第246-247页，中华书局，1960年。
）
由此可见，在劝分一事上，民间利益博弈中的公共资源是指向富民私有财产的，这能够被视为是劝分的思想基础，也是贫民发廪行为合理化的思想基础。
但从实践中看，此举关于那时社会的长久进展也起到了负面作用。
第一，在这场民间利益博弈中，由于政府过量偏向于弱势群体的贫民，致使“发廪”等非法行为合法化，有时反而加重了贫富冲突。
如毕从古“为寿州通判，摄其州事。
秋大饥，民无食者，相与发富人之仓而攘其粟，捕得者二百名。
公乃戒属县，先上其渠帅一辈五六人。
公谓曰：
‘岁虽饥虽贫，不俟县官之命，而群取人之粟，其如法何？
而不得生矣。
’即以重械系之，示以必死。
官吏更相谏公曰：
‘情轻系重殆不可，且又人众不可动，将有变。
’公不听。
会颍上亦大饥，民亦发富人之仓而攘其粟，得数人，其县令雷祥议曰：
‘岁饥取粟，姑以避免死。
’殆可悯，使笞二十而生之。
民出相谓曰：
‘岁饥无食，县官使我食人之粟。
’遂复相与发富人之仓，三日三夜，凡数千。
旁诸县亦各千人，殆不可禁。
其后太守李顾，反用法日诛数人，以止其盗，盗终不止，而被诛者数十人。
至春，道路无敢行者。
于是都官员外郎万宁诣阙上书，且言颍上守令无状，皆谪去。
而寿阳之盗，闻其渠帅且死，无复敢为盗，系狱者止其初二百人，或配决纵舍，终无一人死者”。
（注：
宋·毕仲游《西台集》卷一六《尚书郎赠金紫光禄医生毕从古行状（代陈知默撰）》，丛书集本钱。
）
第二，由于政府对富民的强制性发廪，致使国家与地址豪强的冲突。
最典型的是黄震于咸淳年间（1265-1274年）在抚州的劝分工作。
那时，抚州遭遇大饥荒，而官府全然没有多余粮食能够救荒，唯一能够想的即是从富民处劝分。
为此，黄震在短短的120余天时刻里，一共发了20余道文榜，大体都是关于劝分的。
但是，尽管黄震苦口婆心劝说，要挟利诱想尽方法，但仍有部份富民拒不出粜。
黄震乃派人对其中两个大户进行强制性发廪。
其间细节不详，但冲突看来是很猛烈的。
因为到最后，“应干劝粜官吏及提督借居士友，人人危惧”。
（注：
《黄氏日抄》卷七八《七月初一日劝勉宜黄乐安两县赈粜未可结局榜》。
）
再次，由于政府和贫民于荒年每每将手伸向富民仓廪，虽解了一时之急，但关于富民的储蓄踊跃性是个极大冲击。
既然荒年非但不能通过储蓄取利，而且常被政府和贫民强行发廪，反致祸害，那么，康年又何须踊跃收购米谷储蓄呢？
如此一来，到了康年，富民不肯收购粮食，一旦再度遭遇灾荒，粮食欠缺，反而加重了饥荒，形成恶性循环。
从博弈论的角度看，这就比如是一块蛋糕，利益博弈是指对蛋糕的分派进程，但另一方面，还存在着如何使蛋糕做大的问题。
由于博弈中一方利益在政府行为的介入进程中明显受损，那么会使其做大蛋糕的踊跃性受到冲击，反而使蛋糕变小。
从两宋饥荒不断加深的情形看，虽缘故复杂，但也与政府强制发廪的不妥行为有关。
三、民间利益博弈中的政府角色
从中国古代传统国家理论来看，政府是王权仁政的表达工具，在必然程度上也是人民利益的代理者。
但从宋朝劝分一事来看，这二者是矛盾的，政府角色呈现出异位的特点。
第一，救荒是政府的职责所在，其经费来源早已包括在人民贡输的赋税当中。
宋朝从中央到地址都设有常平仓、义仓等备荒机构，但每到灾荒发生时，官吏或吝而不发，或早被挪做他用而不足应付，只是一味地将手伸向富民仓廪。
那么，既然政府无法惠养百姓，只知从富民处劝分粮食，还要政府何用呢？
其实，宋人早有如此的疑问。
王柏就尖锐地指出：
“官无以赈民，使民预输，以自相赈恤，已戾古意，今又移易他用，数额常亏，遇歉岁那么复科巨室，此何义哉？
”（注：
《鲁斋集》卷七《赈济利害书》。
）以义仓为例，该仓开创于北宋初年，庆历元年（1041年）恢复，“其法：
令民上三等每税米二斗，输一升，以备水旱”。
（注：
宋·李心传《建炎以来朝野杂记（甲集）》卷一五《义仓》，丛书集本钱。
）可是，确实是如此一种专门为救济而设的机构，实际情形却是每到灾荒期间，官吏往往“吝而不发，发而遽有德色”，（注：
《救荒活民书》卷二《义仓》。
）政府之养民如何表现？
第二，按理：
“荒政之行，当以赈济为主，劝分为辅。
盖有司不吝官廪以惠民，然后可责富室不私藏以惠乡里。
”但实际情形往往相反：
“于民间所有那么根括无余，形迫势驰，一切不恤。
考诸民间有家产仅千钱而劝令认米四百石者，有因公事至庭而罚米数百石者，民间畏其虐焰，止得俯首听从。
”（注：
宋·真德秀《西山先生真文忠公函集》卷一二《奏乞将知宁国府张忠恕亟赐免除》，四部丛刊本。
）既然政府有米而不肯出，那么富民固然失去出粜踊跃性，而且，一旦富民出粜赈济，那么贫民只会感激富民而可不能感激政府，（注：
《鲁斋集》卷七《赈济利害书》。
）那么政府便失去了存在的意义。
再次，从人民的角度来看，国家就犹如家庭一样，子弟劳作供养父兄，父兄敬事以养子弟，但事实却正相反对。
方腊在他的起事鼓动中曾说过一段话，很有代表性：
“天下国家本同一理，今有子弟耕织终岁，劳苦少有束帛，父兄悉取而靡荡之，稍不如意，那么鞭笞酷虐，至死弗恤，于汝甘乎？
……夫天生烝民，树之司牧，本以养民也，乃暴虐如是，天人之心能无愠乎？
”（注：
宋·方勺《青溪寇轨》，台北：
新兴书局，1981年《笔记小说大观》本。
）在那个地址，政府非但不能养民，而且成了欺压人民的仇敌，政府与人民的对立便由此产生。
尽管在劝分中，政府往往是与富民对立的，但从本质上说仍是与人民的对立。
从以上论述中可知，在政府究竟是作为人民的代理者仍是人民的主人的问题上，角色定位是不清楚的。
尽管政府在专门大程度上确实是君主自身，但二者也是有区别的。
尽管人们能够同意君主是人民的主人如此的说法，但不能同意政府不代理人民利益的事实。
因此，在劝分一事上，宋朝的做法虽有短时间成效，如减缓了饥荒问题，调和了社会矛盾，但长期来看，贫富对立反而慢慢加重，灾荒期间的社会矛盾也更为突出，这一切其实从本质上说都是由政府角色长期异位所造成的。
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