第四章 公共事业管理的原则目标和职能.docx

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第四章公共事业管理的原则目标和职能

第四章公共事业管理的原则、目标和职能

内容简介:

公共事业管理主体对公共事业的管理，是依据一定原则，从一定的目标出发，通过发挥一定的职能来达到目的的。

从公共事业管理的过程看，公共事业管理的原则是公共事业管理基本特性在公共事业管理过程中的具体体现，反映着公共事业管理的本质要求，对公共事业管理目标的确定和实现起着保证作用。

不同时期或不同的公共事业管理机构的目标是不同的，但正确的公共事业管理目标本质上都立足于客观环境的需要，体现着公共事业管理的发展方向。

公共事业管理的职能根本上决定于主体的组织特性，虽然具体的公共事业管理主体在不同的管理过程中所发挥的职能不同，但总体上，公共事业管理主体在实施公共事业管理过程中的基本职能是相对一致的。

教学目标:

通过本章的教学，使学生了解公共事业管理的四个基本原则，把握公共事业管理的目标内涵、分类和基本作用，明确公共事业管理的四个基本职能。

教学重点：

1.公共事业管理原则

2.公共事业管理目标

3.公共事业管理职能

教学难点：

1.公共事业管理原则的价值

2.公共事业管理目标的划分

3.公共事业管理职能的内容

课时数：

6

基本概念：

公共事业管理原则、公共事业管理目标、公共事业管理职能（3个）

第一节公共事业管理的基本原则

在管理过程中，原则是管理主体行为必须遵循的行为准则。

公共事业管理的基本原则即公共事业管理主体活动的基本准则，它影响着公共事业管理主体如何决定公共事业管理的目标，也制约着公共事业管理组织职能的发挥和管理方式的择选，以及如何处理管理过程中出现的种种矛盾等。

公共事业管理的基本原则是公共事业管理过程中的决定性的因素。

公共事业管理是以政府为核心的公共组织凭借公共权力，采取一定的方式对公共事业进行调节控制的过程，管理的目的是为促进社会整体利益和协调发展，公共性是其最本质的特征。

公共事业管理的基本原则，就是要根据管理过程的基本特点以及整个公共事业管理过程和技术的最新发展趋势，围绕公共性的基本要求从不同的侧面规范和引导管理主体的行为，保证公共事业管理实现管理目标，并达到公共事业管理的最终目的。

公共事业管理的基本原则主要有以下几条：

一、公众为本原则

所谓以公众为本，就是公共事业管理必须以公共的事业为本，也即以全体社会公众的共同利益为本。

这是公共事业管理公共性本质特征最集中的反映，也是贯穿公共事业管理全过程的基本要求。

这一基本原则有以下规定：

一是必须以维护和提高公众利益为管理的出发点，也作为管理的归宿。

从管理过程看，公共事业管理通常是针对所出现的社会问题，即由于社会多数成员所期望的现象与实际现象产生了偏差而提出来的问题，确立管理的目标展开管理的。

在社会中，由社会成员所提出的问题是很多的，在这些问题中，哪些反映的是个别成员的要求，哪些是社会多数成员提出的问题，或者哪些虽然是个别成员所提出但却反映了较为普遍的要求，哪些虽然是一定数量的社会成员提出但却没有反映出社会的共同要求，等等，是极为复杂的，这就需要管理主体以公众利益的基本要求为准绳，来认真分析和辨别，使真正的需要解决的社会问题进入公共事业管理的范畴，并以维护和提高公共利益为目的，来确立管理目标展开管理。

这一规定主要涉及公共事业管理中的社会问题的提出管理和目标确定。

二是必须以公众的特点和需要水平为依据进行管理。

公共事业管理目标确定后，公共事业管理还必须靠一定的管理措施、手段和设施等将管理主体与对象联结起来，使被管理者发挥能动作用并积极参与得管理过程中来，从而实现管理目标。

在这一过程中，被管理者即公众能否发挥出其主观能动性，相当程度上就与管理措施、手段等是否适应公众的特点和需要密切相关。

三是以维护和提高公众的利益为基本要求激励管理者的积极性。

作为公共事业管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠管理人员来完成，管理效果的取得首先跟管理人员的工作效能有关。

管理人员的工作效能既与其本身的知识水平和能力有关，也与其价值取向等所决定的工作态度有关。

激励管理人员工作积极性的手段来看，既有物质的也有精神的，而让管理人员尤其是从事具体管理工作的低层管理人员明确公共事业管理的基本价值，将所从事的工作与以维护和提高公众利益相连，必将极大地促进其积极性的发挥。

二、服务原则

公共事业管理就其性质而言，基本上是一种狭义的社会事务管理，或说是以管理狭义社会事务的方式来对公共事业进行统筹管理，就其内容而言，主要是围绕社会中大量存在的问题，通过提供公共产品和服务，以提高公众生活质量，增进社会共同利益。

因此，虽然管理中不可避免地存在一些需以强制管制的方式进行管理的内容或事项，如对公用事业的价格管理、对环境资源的管理，以及人口管理等，但本质上仍然是在为社会公众进行服务。

这样可以说，公共事业管理中虽然在形式上有管制和服务，但本质上非管制的，立足点是在服务上，根本目的是为社会提供服务。

这是公共管理发展中最重要的特征。

我们认为，公共组织承担着管制管理与服务管理两大任务，但其立足点还是在服务上。

进一步言之，公共事业管理必须遵循服务原则，究其原因，一是现代公共事业管理是市场经济条件下的管理，而市场经济的核心在于尊重行为主体基本权利尤其是自利权利，通过提供一定的环境或条件，让行为主体合乎规范的自利行为在实现自身利益的同时增进整个社会利益，因而公共事业管理主体必须顺应管理对象的意志和愿望来实施职能行为，为他们愿望的满足提供必要的条件；二是公共事业的内容的社会性要求管理的方式方法合乎社会事务本身的规律，要求提供条件充分发挥社会权力的作用，让社会自我管理和自我服务，达到国家与社会的良性互动。

这一服务原则主要制约和影响公共事业管理的基本理念和态度，在实际管理过程中有如下规定：

第一、宏观层面，公共事业管理主体必须清楚的认识到现代公共事业管理本质上是服务而非管制，服务是公共事业管理的内核和基础，因此，宏观公共事业管理最主要的是通过制定相关的政策和法规等，为社会或公众提供的公共产品和服务创造良好的条件。

相应的，政策和规章的制定要集中在大力增强公共管理机构的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施方面。

第二、公共事业管理中存在着管制的形式，但在根本上管制是服从于服务的，即管制是为了公众的基本生活质量和根本利益。

因此，履行带有管制职能的公共事业管理机构在管理过程中必须树立管理就是服务的理念，将通过必要的措施将这一理念落实到管理过程中，即不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与民众的立场，要求公共事业管理的主体，特别是政府如何为公众服务。

第三、中低层的公共事业管理机构面向社会，为公众提供优质的公共产品和服务是其最基本的职能，因而在这里，管理就是服务有最明确的体现，也是最基本的要求。

这一原则要求中低层公共事业管理机构要以提供更好的服务为目标，采取一切措施，使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力。

三、社会效益优先原则

公共事业管理是通过提供优质足量的公共产品和服务来保证公众的基本生活质量，和促进社会公共利益的发展的，优质足量涉及效率，而保证公众的基本生活质量和促进社会公共利益则涉及到公平即社会效益，就此而论，公共事业管理是在公共事业这一特定领域中有效地增进与公平地分配社会公共利益，效率与公平是公共事业管理的必须认真考虑的两个基本目标。

效率强调的是公共事业管理过程中的投入要素与实际之间的关系，公平则强调公共事业管理的实际结果与公共事业管理的本质和最终目的的关系。

一般来说，在公共事业管理过程中必须效率与公平两者并重，且两者之间也是内在的联系在一起的。

因为，提高效率是为了有更多更好的公共产品和服务，而要真正保证公平并有高质量的公平只有以提高效率为基础。

但在现实中，往往会出现两者矛盾和冲突的情况，甚至只能首先顾及一者。

由于增进公共利益最终还是为了分配给社会的每一个成员，且公共事业管理本质上是一种涉及社会公众基本生活质量的管理，是以政府为核心的公共组织的管理，而在现代市场经济条件下，政府的政策机制以及非政府组织的基本职责主要解决公平问题。

所以，在公共事业管理中，必须社会效益为先，首先要解决公平问题。

社会效益优先涉及到公共事业管理中的管理战略，以及结果的评价等。

主要有以下规定：

第一、在结果管理与过程管理相统一的基础上，重视结果管理。

从管理过程的角度看，公共事业管理其基本内容社会问题的管理，一般包含三项内容，即问题提出中的管理；问题解决的过程管理和问题解决的结果管理。

这其中，过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平。

社会效益优先，就要求在管理过程中不仅要围绕如何实现这个目标去协调资源管理，关注管理过程，更必须考虑目标确定的合理性以及实际分配的公平性管理，也就是必须重视结果管理，更多地突出公平。

第二、在内部管理与外部管理相结合的基础上，重视外部管理。

公共事业管理面向社会，解决关系到社会公众基本生活的公共问题。

显然，强调公共利益，重视结果管理，突出公平等等，整个公共事业管理也就必须围绕公共组织对外实施管理展开。

企业管理理论主要研究企业内部问题，而在传统的政府管理研究中，围绕提高“行政效率”，通常把注意力放在政府的内部管理上。

当然，为了实现公共事业管理的目标，加强公共组织内部的管理是必要的，在一定程度上也应该先行，但是，加强内部管理的最终归宿还是为了更好地进行外部管理，即对社会公共事业的管理。

正因为如此，现代公共事业管理的一个重要特点，就是强调以外部管理为目标的战略管理。

第三、必须在对公共事业管理的评价中，将社会效益作为绩效评估标准的最重要的内容。

我们在第一章中已经指出，公共事业管理具有自己的绩效评价标准，即公平与效率的统一并重在公平，具体的评估指标通常是行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等等。

这是公共事业管理中社会效益优先在评价中的具体要求和体现。

四、市场化原则

前面的有关部分中我们已多次强调，公众对社会事务管理和公共服务的要求日益提高和范围越来越宽，是当今公共事业发展的基本趋势，这就意味着仅靠公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务。

同时，随着当今世界民主的发展，正确处理国家权力与社会权力的关系，让社会在力所能及的范围内自己进行管理，是形成国家与社会良性互动的基本要求。

再者，从公共事业管理自身来看，由于公共事业所包含的社会事务的层次、范围等的不同，公共事业管理本身也是分层次的，这就决定了公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离，决定了可以引进市场化来解决问题。

因此，公共产品和服务的市场化是当今公共事业管理的一个基本发展方向，也是公共事业管理的一个基本原则。

这一原则主要涉及公共事业管理的基本理念，以及政府公共事业管理的方式方法，和整个公共事业管理体制的构建。

这一公共事业市场化的原则在公共事业管理中的具体规定主要是：

第一、必须正确树立公共事业管理市场化的观念，以此为取向，采取必要的措施调整公共事业管理主体系统尤其是政府管理系统。

如，通过职能转移缩小公共事业管理机构的规模，以减轻财政负担；通过公共事业管理中决策与实施层的分离，缩小政府规模，提高公共服务质量，等等。

第二、在具体操作上，对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，如出版发行、大众娱乐项目及体育活动，以及原就有营利性的传统的公用事业等，交给社会资本经营，对不完全适宜市场化经营的领域，可交民营企业承包。

而另一些不适宜市场化的公共服务领域如博物馆、图书馆等，也可引入效益、效率机制进行管理。

从而，通过管理理念和管理职能输出方式市场化的改革，完善整个公共事业的管理。

第二节公共事业管理的目标

公共事业管理的目标是公共事业管理主体从所认识到的客观需求出发，根据公共事业管理的基本原则所决定的管理活动要达到的结果。

从公共事业管理过程来看，这既是管理活动的出发点，也是评价管理主体系统行为的标准。

一、公共事业管理目标的基本内涵和特征

不同公共事业管理主体或不同的管理过程的目标的具体内容是不相同的，越是具体的目标也就各有特点，且变化也越快。

这样，也就决定了在认识公共事业管理目标时，不仅要认识其一般内涵，同时还必须从结构的角度来对公共事业管理的目标进行分析。

1、公共事业管理目标的基本内涵

人或者组织行为都具有一定的目的，而把目的具体化，变成可掌握、可衡量、可操作的东西，就是目标。

在社会中，人或组织的活动都是在一定的环境中，在个人特定的思想基础上或组织所具有的理想上出发来进行的。

因此，完整的说，目标是指人或组织在一定的时间和空间范围内，在一定条件下，依据一定的价值观所确立的所需达到的预期结果。

目标是管理活动中最基本的要素。

所谓管理目标，就是管理者在一定的条件下，依据一定的价值观所确立的管理活动所要达到的预期结果。

管理目标既是管理活动的出发点，也是管理活动的归宿，同时也是衡量管理活动绩效的标准。

公共事业管理是管理的重要领域，因此，公共事业管理目标就是公共事业管理人员或机构通过管理所要达到的预期结果。

就公共事业管理者而言，管理目标是检查和控制管理活动的标准，就公共事业管理的被管理者既公众而言，管理目标既是自己行动的指南，也是监督和评价公共事业管理者的依据。

公共事业管理的目标作为主体对客体认识和反映的结果，既受到一定社会经济发展水平和社会经济体制的制约，也要反映公共事业及其管理主体的共性，即维持和发展社会共同利益和保证社会公众的基本生活质量是公共组织的基本责任。

因此，尽管不同的国家或社会公共事业管理的目标不会完全一致一般来说，如果撇开具体的管理主体或管理过程，在现代社会，公共事业管理的目标，就是通过提供必须的公共服务和产品，以及进行必要的监督管理，维持并不断提高社会的公共生活的基本秩序和基本质量，促进社会公共事业的发展和社会的整体协调进步。

这就是公共事业管理目标的共性。

一般来说，满足符合社会发展水平要求，符合公共事业管理主体系统的客观可能性和成熟水平的目标，就是合理而正确的公共事业管理目标。

但是，具体的公共事业管理目标，毕竟是不同的公共事业管理主体具体的管理需求来确定的，而不同的管理主体所处的管理环境不同，不同国家或地区，以及同一国家或地区不同的发展阶段的具体情况也不会完全相同，因此，公共事业管理的目标是各具个性的。

进一步看，具体的公共事业管理目标的基本内涵在结构上应包含这样一些要素：

第一、目的与目标。

目标是目的的具体化，公共事业管理目标即公共事业管理目的的具体化。

一般来说，管理目的侧重于质的规定性，管理目标则侧重于量的规定性，而对一个管理过程而言，一个管理目的要化解为许多具体的目标，而相关的管理目标则通过具体量的指标服务并体现出某一管理目的。

就管理目标而论，公共事业管理目标是必然是质与量的统一。

在质上，它要体现出目的的基本属性，这一属性为公共事业管理确定了活动方向、性质、途径等方面，也决定了公共事业管理活动的范围；在量上，它要通过量化指标和评价标准等，客观上为公共事业管理手段的选择和公共事业管理效果的评价提供可能。

第二、目标与手段。

作为目的的具体化，公共事业管理目的管理目标不但要考虑预期结果，而且还要考虑如何达到这一预期结果。

也就是说，公共事业管理的目标具有两重内容，一是预期结果，二是要指示达到这一预期结果所应采取的基本的管理手段。

2、公共事业管理目标的特征

就具体内涵而言，公共事业管理作为以保障社会公众基本生活质量，维护和提供社会公共利益的管理，其基本目的和性质必然反映在其目标上，因而公共性和社会性应该是公共事业管理最鲜明的特征。

但通常，对管理目标的特征的分析，更主要的是从管理的角度即协调控制一个事务运行的角度出发，来对管理目标在整个管理过程中所体现出的特点进行的。

就此而论，一般管理目标的特点在公共事业管理目标中有集中的体现，主要表现为以下几点：

第一、公共事业管理目标是整体性和可分性的统一。

应该说整体性和可分性是一般管理过程都具有的特点，但公共事业管理目标的整体性和可分性及其统一显然更为明显。

一方面，公共事业管理与企业管理等相比，具有更为明显的层次性，公共事业管理也就必须根据公共事业管理机构的各个职能部门和不同层次，划分成分目标，使管理目标更加显著的针对性和激励性，使公共事业管理更易为社会公众所接受；另一方面，公共事业管理的对象即公共事业相对对于社会整体而言，是不可分割的，同时在现实中，公共事业的范围十分庞大，建立一个公共事业的体系需要大量投入，相应的，公共事业中的某些内容必须达到一定的规模后才能以一个整体体现出应有的效益。

因此，公共事业管理目标必须全面考虑各方面的制约因素，综合反映各层次的具体要求，组织协调好各层次各方面的管理。

这样，公共事业管理目标的可分性并不否定其整体性，而且必须最终统一于全体性。

从社会整体发展的要求来看，公共事业管理的具体指标和分目标存在着统一的原则和统一的内容，没有这种统一，就不能形成一个目标整体，也不能引导各项管理措施发挥同向作用。

公共事业管理目标具有整体性和可分性的高度统一。

第二、公共事业管理目标是先进性和可行性的统一。

一般来说，一个管理目标之所以对被管理者具有激励作用，主要取决于管理目标的效价即它的价值或先进性如何，以及人们通过自己的努力所能获得成功的概率的大小。

正确的管理目标必须具有可行性和现实性，即一方面管理目标显示出与被管理对象密切相关的良好的发展方向，另方面是管理目标能具体化或定量化，是人们通过努力可以达到的。

公共事业管理目标正具有这一先进性和可行性的统一。

所谓先进性，是指公共事业管理目标在基本点上是公共事业管理主体对未来发展状态的判断，它所要求和包含的是通过公共事业管理活动，来实现社会的良性发展，提高社会公众的生活质量，增强社会综合服务能力，即公共事业管理的目标本身通常既反映时代的精神，又正确预测其发展趋势，体现出先进性。

所谓可行性即可达成性或现实性，是指公共事业管理目标一经确定，内在地要求根据不同的管理层次转化为更为具体的目标，通过组织成员的活动而转化为现实。

因此，正确的公共事业管理目标来源于现实，又高于现实，是现实和未来的统一，是先进性和可行性的统一。

第三、公共事业管理目标是原则性和灵活性的统一。

从理论上说，在确定公共事业管理目标时，不能出现相互矛盾的现象，而且，管理目标一旦制定，由于属于方向的范畴，体现出整个管理活动过程的方向性，就应该具有权威性，原则上不能更改。

但从实际情况来看，公共事业管理目标却要能改变，因为公共事业管理目标是对未来的发展状态的描述，而随着管理活动向前发展以及各种偶然因素的影响，管理目标实际上又不可能达到非常精确，也不可能永远不变，必要的调整和修改甚至重新制定是不可避免的。

加之，制定公共事业管理目标要考虑各种因素和要求，从目标的整体性出发，必须要使各种因素和要求达到高度的统一，但实际上各种因素和要求之间存在着矛盾，这些矛盾是发展变化的，管理主体对这些矛盾及其发展的认识也是发展的，这也就决定了公共事业管理目标本身存在矛盾的一面，这种矛盾性使得在实际公共事业管理中容易顾此失彼，甚至可能采取完全相悖的措施，因而必须适时进调整。

所以，公共事业管理目标本质上就应是原则性和灵活性的统一。

这种统一决定了在公共事业目标的制定和实现中，一定要从实际出发，统筹兼顾，适当安排，力争使各种矛盾得到满意的解决。

第四、公共事业管理目标是明确性与模糊性的统一。

任何管理目标都有一定的时间限制，都需要明确。

对于公共事业管理目标来说，也就要力求简要明确地进行表达，指标尽量定量化，即必须说明在什么时间或时期内，采取什么管理措施，达到什么预想目标，否则就难以在实际中具体实施。

但是，对于公共事业管理目标特别是中长期目标来说，由于其复杂的程度，以及人们的认识和技术手段的有限，有时在文字描述或数量化方面并不一定能做到十分精确，实际上也没有必要做到具体的量化和精确，允许有一定程度的伸缩性或弹性，具在一定的模糊性。

因此，公共事业管理目标总体上是明确性与模糊性的统一。

这就决定了在制定公共事业管理的中长期目标，甚至在制定某些较为具体的公共事业管理目标时，只描述一个基本方向，或规定一个允许幅度，不但不失其明确性和科学性，而且可能更具可行性和操作性。

二、公共事业管理目标的分类

在现实中，针对不同的管理对象和不同的管理过程有不同的公共事业管理目标，或者一个公共事业管理总目标可以分解为若干个子目标，从而形成一个公共事业管理的目标体系。

对这一个目标体系，可以依据不同的标准划分不同的类型。

不同标准划分出的不同类型，从不同的侧面展现出公共事业管理目标不同的特点。

1、以实施时间的长短为标准进行划分

以实施时间为标准对公共事业管理的目标进行划分是比较常用的一种划分方式，因为公共事业管理目标总是在一定的时间范围内想要达到或实现的目的，因而总能够在时间要素问题上对它进行划分。

以实施时间为标准，可以将公共事业管理最高层次的是长远目标，中期目标，短期目标，具体活动目标，以及介于其中的中长期目标，中短期目标和当前目标。

第一、长远目标。

指与公共事业管理组织的根本宗旨、价值观或者是组织的根本利益、整体利益相联系的总体发展目标，是比较原则和抽象的目标，通常更多的表现为一种质的规定性或相对较为笼统的量的规定。

从实施的时间看，这样的目标规划通常要十年以上才能完成。

第二、中期目标。

指围绕长远目标而制定的较长期努力方向和指标。

通常，中期目标不完全包含实现组织的长远目标的内容，但可以在一个或几个方面实现长远目标，或者为彻底实现长远目标奠定良好的基础和准备条件。

从实施时间来看，中期目标通常以五年左右为期限。

第三、中长期目标。

介于长期和中期目标之间的目标。

第四、短期目标。

是公共事业管理机构根据总目标的要求，结合某一时期所处的环境和主客观条件的实际而制定的必须在短期内变成现实的努力目标。

从实施时间来看，短期目标的实现期限通常以一年为准，因而短期目标又可称为年度工作计划。

短期目标是比较具体的规划，具有比较强的可操作性，内容主要是当年计划实施哪些项目，要完成哪些任务，达到哪些指标等。

第五、中短期目标。

指介于中期和短期目标之间的公共事业管理目标。

第六、具体目标。

就是操作目标，即某一次具体的公共事业管理活动所预期实现的目的和打算。

任何公共事业管理活动都应有明确的目标，如达提供什么公共产品和服务，公共产品的数量有多少，质量达到什么标准，公共服务以什么方式、在什么时候提供，等等，以及提供这些公共产品或服务要达到什么效果，产生什么样的社会影响，与社会公众的关系改善到何种程度等。

这些目标就构成公共事业管理活动的具体目标，它往往是针对比较具体的问题而提出的。

第七、当前目标。

指介于短期目标和具体目标之间的目标。

当前目标主要根据当前时期的工作重点来确定，实施期限一般为一个月或一个季度，也有以半年为期的。

当前目标是在当前时期能很快变成现实的工作打算，具有一定的紧迫性。

当前目标的实施的必要过程是将目标尽快地分解为具体目标并予以实施。

可见，公共事业管理目标是一个由长期目标、中长期目标、中期目标、中短期目标、短期目标、当前目标、具体目标组成一个目标体系。

在这一个目标体系中，实施时间越长的目标越侧重于质的规定性、越抽象而笼统，通常是指示公共事业管理的方向和范围，以及一定的管理方式；而实施时间越短的目标越侧重于量的规定性，在量的聚集中体现质的规定性，并且具有比较直接的可操作性。

在这一目标体系中，实施时间长的目标对实施时间短的目标起着规定和引导方向的作用，实施时间短的目标是围绕实施时间长目标来制定和展开的，而实施时间长的目标则必须通过实施时间短的目标而具体化并最终变成现实。

因此，在公共事业管理活动中最基础也是最重要性的工作就是要制定一套合理、可行的目标体系，同时，还要重视把长期的目标分解成短期目标，并将目标具体化，变成实际的可操作可评估的管理行为。

2、以性质为标准进行划分

公共事业管理目标总体上都有质和量的要求，是质和量的统一，但是，由于目标的层次或侧重点不同，或由于条件的限制，通常会在质或量上有侧重，表现为以质或量为主的目标。

因此，以性质为标准，