西方行政学各章重点.docx
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西方行政学各章重点
一、导 言
行政学产生的背景。
行政管理真正形成相对完整的理论体系，成为一门独立学科，是19世纪末20世纪初的事情。
背景有四点：
1.社会实践发展的客观需要
这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务日愈繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成一种普遍的社会现象。
为了缓和、消除各种社会矛盾，解决各种带有公共性的社会问题，维持社会稳定和促进社会发展，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。
在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上指导国家的行政管理活动，以使政府能够更好履行其职能和完成其使命。
于是，行政学便应运而生。
2.科学管理运动的兴起促成了西方行政学的形成和兴盛。
在自由资本主义像垄断资本主义过渡中间，由于各种社会矛盾，各种社会问题纷纷出现，这种社会矛盾、社会问题，有许多实际上首先表现为企业内部的问题，这个时候在企业里面也有一批管理者，他们开始去思考，去需求能否通过对管理的改进，来提高生产率，于是出现了一种理论叫科学管理。
这些理论的研究成果，在很大程度上，对于解决当时资本主义由自由竞争像垄断竞争过渡过程中间，企业本身所存在的生产率不高的问题，应该说解决这种问题管理的角度是起到了非常重要的作用。
后来人们把其中一些基本的概念理论方法引入行政管理，从而为行政管理学在当时的创立，从外部起到了一种推波助澜的作用。
另外，当时企业要提高效率，不仅要求改进内部的管理，而且需要有一个外部的好的环境的支持，这个外部的环境，最重要的就是需要有政府的高效环境，也就是说需要政府服务的正确应该提供服务。
不需要政府干预的政府不要管的过多，这种问题的出现，也为行政管理学的产生，提供了外部的动力。
所以这个时候科学管理运动，一方面从外部为行政管理学的产生提供一些有效的理论方法，原则原理，可以借鉴的。
另外一方面它也要求要改进，怎么改进，首先去研究政府管理的规律，去创立一些有关能够指导高效运行的一些理论、原理、原则方法，这是一个外部的推波助澜作用。
3.相关学科的理论发展和政府长期的行政管理实践也为行政学的产生奠定了重要基础。
行政管理学尽管是在十九世纪末二十世纪初产生的，但是，关于政府的研究，关于国家的研究，一些相关的知识，并不是完全没有，而是散见在相关的学科领域，比如政治学、行政法等。
再比如像德国、像日本一些官方学，专门研究的是政府官方应该怎么样有效运行的，等等。
所以在行政管理学创立的时候，这些相关学科的发展为它提供了理论的借鉴。
4.行政管理的实践，为行政学创立提供了经验支持。
行政管理学在创立的时候，应该是因为有长期的行政管理实践，很多经验是可以进行提炼概括总结的。
有了国家就有政府，有了政府就有政府行政管理实践，那么长期的实践恰好为建立这个学科要创建相关的学说，提供了经验知识，使这个学科可以牢牢的根植于丰富的实践基础之上。
正是由于以上四个方面的背景因素，所以行政管理学在十九世纪末二十世纪初，首先在威尔逊等行政学家倡导下，在美国为代表的西方世界诞生了。
第一章威尔逊的行政学说
1.威尔逊的行政学说的主要内容。
（1）论证了行政学研究的必要性：
社会公共事务日益复杂；
政府职能不断扩大且复杂；
行政管理难以适应社会发展需要；
迫切需要系统化的理论指导。
这就是为什么应该有并且会有一门行政科学的理由。
（2）明确了行政学的目标和任务：
研究政府能够适当地承担什么职能；
研究政府能够成功地承担什么职能；
研究政府高效行政的方式与方法；
（3）揭示了行政管理的本质;
政府工作中最显著的部分;
行动中的政府;
行政不同于政治；
行政与政治密切相关。
（4）说明了行政学研究的历史渊源：
“对于前人在这同一领域所已经作过的工作应该有某种估计，要了一下这一研究工作的历史。
”
美国长期以来与英国一样重立法研究、轻行政研究；
“行政的博士都产生在欧洲。
”但它是“外国腔调”，必须对之美国化。
（5）提出了其行政学研究方法论：
准确断定最佳研究方法；
比较研究方法：
一切政府在结构上的相似性决定了借鉴的可能性；
消除顾虑、审慎“扬弃”、大胆借鉴。
（6）提出了其人事行政思想：
行政学研究的最终目的在于通过寻求最佳理论和方法来建立一支高素质的文官队伍；
要使作为政府之工具的文官适应政府机器的有效运转，则必须通过人事行政制度的建立和完善来保证文官的高素质；
领导带头端正工作态度、克服官僚主义；
健全激励机制，培塑行政官员的工作兴趣
（7）提出了其行政监督思想：
在行政管理活动当中，公共舆论将起权威性评判家的作用。
”
“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。
”
2.威尔逊对行政学最大的贡献。
威尔逊最大的贡献就在于提出了政治-行政二分法并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。
其主要内容：
威尔逊主要通过将行政管理与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示了其本质。
他认为，“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。
”就其与政治的关系而言，一方面，行政管理不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题。
虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。
”“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。
因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。
’‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，’但行政管理并不因此就是政治。
”另一方面，行政管理与政治又密切相关，“行政管理的领域是一种事务性的领域。
行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。
但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。
”至于行政管理与宪政制度的关系，他认为，尽管“从政治哲学的角度着眼，行政学的研究是与宪法中主权之恰当分配的研究密切联系在一起的”，但行政管理从本质上不同于宪政制度，“公共行政就是公法的明细而且系统的执行活动。
一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为。
……然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和之上的。
有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理范围。
因此，宪政制度所要过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段。
”为了进一步说明行政管理的本质，他认为，宪法与行政管理职能之间“并不完全是‘意志’与相应‘行动’之间的区别，因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志；他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。
这是一般决策和特殊手段之间的区别。
”这里，威尔逊厘清了政治与行政两者之间的关系，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出了一个初步的框架。
第二章古德诺的政治-行政二分法
古德诺对“政治与行政”二分法的进一步阐释。
古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡献主要并不是在于他率先提出了政治-行政二分法，而是在于他对政治-行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的独创性行政学思想奠定基础。
古德诺明确指出，在所有的政府体制中，都存在着两种主要或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。
古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的只不过是为了引出这样的观点：
政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
在他看来，“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。
”古德诺反复强调的主线就是：
政治与行政必须以某种方式取得协调。
可以说，古德诺对“政治-行政二分法”的贡献，并是不在于他提出了这个“政治-行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通过对政治-行政二分法的进一步阐释第一次澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的一种误解：
认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中；在于他第一次指明了这样一个道理：
“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。
因为这一原则要求存在分立的政府机构，每一机构只限于行使一种被分开的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
”很明显，古德诺在此表现出的兴趣，主要已不是在于政治与行政的“分离”，而是在于二者的“协调”。
古德诺在指出了政治与行政必须取得某种协调之后，着重探讨了如何取得这种协调：
（1）这种协调的基础便是政治必须对行政取得某种形式的控制。
（2）协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。
（3）美国走向政治与行政协调的独特道路-----法外调节。
美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于一种法定体制外的调节功能---政党。
（4）美国加强民主与效率协调的主攻方向---政府体制的改革。
要求联系实际发表自己的看法。
第三章韦伯的“官僚制”理论
1.韦伯的权威结构理论与组织类型分析。
权威------组织正常运行的基础。
韦伯认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式，即：
“神秘化组织”、“传统组织”和“合理化-合法化组织”。
其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。
当然，在现实生活中，任何组织都可以是三种组织形态的结合。
“神秘化组织”行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础。
这种组织内在的基础并不稳固，常常会出现“人存政举，人亡政息”的现象。
“传统组织”行使命令和权威的基础是先例和惯例。
存在着两种组织形式：
“世袭制”和“封建制”。
这种组织类型的权威明显具有世袭性、封建性和绝对性的特点。
“合理化-合法化组织”行使权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。
韦伯把它看作是现代社会中占主导地位的权威制度。
称之为合理化的制度，是因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段；同时，称之为合法化的制度，是因为在此类组织中有着一系列规则和程序，一定的时候在组织中担负一定职务的组织成员则必须依据相应的规则和程序去行使其权威。
韦伯用“官僚制”一词来称呼这种组织，认为只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”。
官僚制含义。
2.韦伯“官僚制”的基本特征。
韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征：
（1）合理的分工：
明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工是官僚制的重要特征之一。
韦伯认为，组织根据分工要求规定每一职位均有特定权责范围，这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门技能，更有利于提高组织的工作效率。
（2）层级节制的权力体系：
官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征， 其中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是便形成了官僚制组织中层级节制的权力体系。
在韦伯看来，这种层级节制的权力体系可以使组织中的每个成员都能够确切知道从何处取得命令以及把命令传达给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率。
（3）依照规程办事的运作机制：
在官僚制组织中，管理工作不是随心所欲地进行的，官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。
韦伯认为，这些规则和程序是根据合理合法的原则制定的，它们具有稳定性，可以保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。
（4）形式正规的决策文书：
在官僚制组织中，一切重要决定和命令都应当形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档，为此，官僚制组织要设立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆”。
韦伯认为，官僚制组织的这一特征使得组织独立于个人之外。
在他看来，以文件形式下达决定和命令，有利于下级组织及其成员明确所下达的任务、规范要求和应履行的权责；而就上级来说，由于其对所属部门和个人的任务分配比较明确具体且已记录在案，因而也便于加强必要的控制，有利于组织有效实现其目标。
（5）组织管理的非人格化：
韦伯认为，人的个人情感和好恶等非理性因素常常会影响其理性、合法性和客观性，进而会助长亲情、裙带和偏爱等关系，而这一切都会严重干扰和妨碍组织管理工作的有效开展。
因此，在官僚制组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性及有效性，而不应考虑任何私情关系。
（6）适应工作需要的专业培训机制：
官僚制发展的一个重要标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。
韦伯指出，官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，为了有效处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作需要。
随着社会的进步和科技的发展，官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训，以使其具备和增强处理事务和解决问题的能力，进而提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。
（7）合理合法的人事行政制度。
根据韦伯对理想型官僚组织的分析，它显然属于一种典型的行政组织。
他认为，从技术观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织能够最大限度地发挥效率，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越，它能够正式应用于各种行政管理任务中。
韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性，具体体现在四个方面：
严密性；合理性；稳定性；普适性。
韦伯也指出了它的弱点。
他认为，官僚制压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。
第四章泰勒的科学管理理论
泰勒的科学管理理论的主要内容。
（1）科学管理的中心问题是提高劳动生产率；
（2）提高劳动生产率关键在于为工作挑选“第一流的工人”；
（3）实行标准化原理；
（4）实行刺激性的工资报酬制度；
（5）工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命”；
（6）把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法；
（7）实行职能工长制；
（8）在组织机构的管理控制上实行例外原则。
第五章法约尔的一般管理理论
1.管理的定义。
法约尔对于管理的定义是通过将经营与管理进行比较并对管理活动的要素分析来揭示的。
法约尔认为经营和管理是两个不同的概念。
“经营”的意思是指导或引导一个组织趋向一个目标，根据具体情况，经营可以指船长驾驶一只船、经理经营一个企业或政府首脑管理一个国家。
在他看来，“经营”包括六种活动，即：
技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动，而作为这六种活动中的一种，“管理”则由计划、组织、指挥、协调和控制五种要素构成，“管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。
”将管理定义为这五个要素正是法约尔最主要的贡献之一。
计划：
根据情况预测来制定工作计划。
组织：
确立企业在物质资源和人力资源方面的结构。
指挥：
运用领导艺术以推动组织业务，减少无效耗费的功能。
协调：
使事情和行动都有合适的比例，使方法适应于目的。
控制：
对各项工作能否按计划进行随时作出反应。
2.管理的14条原则。
（1）劳动分工：
有助于提高劳动熟练程度和准确性，进而提高效率。
（2）权力与责任：
“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。
凡有权力行使的地方，就有责任。
”
思考：
你是如何理解法约尔的这句话的？
它对于进一步健全我国的行政体制有和借鉴意义？
（3）纪律
（4）统一指挥
（5）统一领导
（6）个人利益服从整体利益：
相对于其所属成员和部门而言，组织的整体目标具有至高无上的地位。
（7）人员的报酬：
人员的报酬是其服务的价格，应该合理，并尽量使组织的管理者和所属人员都满意。
（8）集中：
组织集权和分权的最佳程度取决于组织所面临的环境、所具备的条件以及组织成员的素质。
（9）等级系列：
应把尊重等级系列与保持行动迅速结合起来。
（10）秩序：
“各有其位、各就其位”。
（11）公平：
善意+公道
（12）人员的稳定：
有秩序地安排人员和补充人力资源。
（13）首创精神：
力量的源泉
（14）人员的团结：
“团结就是力量。
”
“在管理方面，没有什么死板和绝对的东西，这里全部是尺度问题。
……原则是灵活的，是可以适应于一切需要的，问题在于懂得使用它，这是一门很难掌握的艺术，它要求智慧、经验、判断和注意尺度。
由机智和经验合成的掌握尺度的能力是一个管理者的主要才能之一。
要求联系实际认识以上内容。
第六章怀特的系统化行政学理论框架
1.行政学的研究对象和范围
对国家政府中“市政、邦联或联邦行政的研究”，这种行政在各级政府中均有，“行政中的各种基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等”均属行政学研究的范围。
2．行政环境思想
经济环境和政治环境与行政；
客观社会环境与行政；
科学技术环境与行政。
3.行政组织思想
探讨了行政组织的核心问题------行政组织体制问题；
分析了行政责任与权力的分配问题；
提出了优良行政组织的标准。
4.行政协调思想
精简机构、减少协调工作的数量和难度；
设置行政协调机关；
通过精密的协调来获得较好的结果；
在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定；
实行协调的原则。
5.人事行政思想
科学地选拔人才；
科学地管理工资；
科学地晋升职务。
6.行政伦理思想
官纪的本质及其重要性；
败坏官纪的因素；
官纪的基础；
良好官纪的标志。
7.行政法规思想
指出要注意研究政策与法规和法律之间的关系；
具体阐述了行政条例制定权的范围、限度、保障以及行政条例制定权对于行政管理的重要性。
8.行政监督思想
行政监督的必要性；
立法监督的主要职责及有效方法；
司法监督的重要性及内容。
第七章古利克的一体化行政管理思想
古利克对政府和行政问题的探讨的基本内容。
古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几个主要方面：
（1）当私人行为证明不符合公共利益时政府应通过行动在社会中扮演一种积极角色。
应尽可能建立公共部门与私人部门之间的合作机制，因为计划是所有公共事业的一个基本要素。
（2）各级政府的行政部门都应提出政策建议和执行政策，与此同时，立法部门则只应 承担批准行政建议或否决行政建议的职责。
（3）在行政部门内，行政首长应通过更为有力的层级控制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政府和地方政府民选官员的人数来其增强实力。
（4）联邦政府、州政府和地方政府之间应就其各自所应承担的职责建立和发展合作关系。
尤其是，联邦政府应承认州和地方的问题具有全国性，因此联邦政府在处理这些问题时应扮演一种领导角色。
（5）行政官员必然要涉及到政治和政策问题，而且行政理论应重新加以阐述以便在各项行政职能中充分利用职业专长。
（6）应运用科学方法来发现能够用来提高政府工作效率和效益的一般性行政原则。
（7）组织的最高领导人应在组织内部通过权威机构和建立与发展统一目标来对其行政分支组织进行内部整合。
总之，古利克的行政改革方法意味着政府要承担新的职能，所承担的工作要更有效率，在行政机构内部以及对于作为一个整体的行政分支机构而言要集中，而且专家的管理要接受民选行政首长的直接控制，要服从立法机关的否决权并且要接受公众监督。
要求联系实际发表自己的看法。
第八章厄威克的系统化行政管理原则
厄威克在行政学上的主要贡献。
厄威克在行政学上的主要贡献在于他提出了一套系统化的行政管理原则。
其主要内容：
（1）对前人管理理论的归纳和总结.
厄威克选择了诸如法约尔、泰勒、福莱特、穆尼这些著名管理学家的著作进行研究。
对这些管理学家的思想进行了系统阐释，指出了它们的类似之处并且使他们处于正确的相互联系之中，便于读者理解，与此同时，他也加进了自己的观点。
正是通过厄威克的分析，科学管理和古典组织理论才得以结合，开始形成了古典管理理论。
厄威克从泰勒那里吸取了管理要以科学调查为指导原则的思想，强调了对工作的管理可以通过对工作场所本身收集的客观资料的分析来进行，他认为这是指导所有管理职能的基本原则。
厄威克关于一般管理理论的言论和著述是根据法约尔的管理五要素即计划、组织、指挥、协调和控制来展开的。
在讨论这些要素的过程中，厄威克多年以来一直在收集和整理构成一个完美组织所需的各种原则。
厄威克认为，管理过程由三个职能组成：
计划，组织和控制。
这三个职能的指导原则是预测、协调和指挥。
（2）对行政管理普遍原则的系统化概括
厄威尔一直都致力于使范围广泛的行政管理原则获得公认并进而建立起专门的行政学知识体系。
在他看来，下列原则对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性：
目标原则，即所有的组织都应当确定出一个明确的目标；
人员与组织结构相适应的原则，亦称“为组织机构配备合适人员”原则，即“决定某种目的（或‘计划’）需要一些什么活动，并把这些活动分成一些能分配给各个人的小组”；
单头领导的原则，亦称“一人管理原则”，即在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责；
“专业参谋和一般参谋”共存的原则，即加强和发展“职能”部门或“参谋”部门；
“授权原则”，即行政领导者要能够把某些职权授予下级人员；
“责权相符原则”，即有权必须有责，权责必须相符；
明确性原则，即是指各种职责都应当有明确清晰的界线，要使从上到下的每一个组织成员都明确地了解并承认各自的职责，而且每一职位的职、权、责以及各个职位之间相互关系均应以书面的形式确定下来并传达给组织的所有成员；
“控制幅度原则”，所谓控制幅度，即是指每一个上级直接领导的下属的人数。
厄威尔认为，一个行政领导人员直属的下级人员数量应有一定的限度，宜小不宜大。
要求联系实际发表自己的看法。
第九章巴纳德的系统行政组织学说
一、组织的本质
“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。
”
1、组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统。
2、组织是按照一定的方法调整的人的活动和行为的相互关系。
3、组织是动态和发展的。
4、组织是协助系统的核心组成部分。
5、组织工作既取决于内部协作关系也取决于外部协作关系
二、组织三要素
1、协作的意愿
2、共同的目标
3、信息交流
三、非正式组织的积极功能
1、有助于从事正式组织所不便沟通的意见、资料和信息。
2、有助于通过培养组织成员的服务热诚以及对权威的认同感而维持组织的团结。
3、有助于避免正式控制过多过滥，进而保持个人自尊、人格完整和独立选择力。
第十章西蒙的行为主义行政学说
一、西蒙行政决策理论的主体部分及其主要观点。
对行政决策过程的研究是西蒙
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