我国事业单位体制改革的现状分析与对策研究.doc

我国事业单位体制改革的现状分析与对策研究.doc

《我国事业单位体制改革的现状分析与对策研究.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国事业单位体制改革的现状分析与对策研究.doc（8页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

中国特色事业单位人事管理制度研究

大方县兴隆乡狮子小学：

王松

摘要:

我们必须清晰的看到当前事业单位人事制度改革的进程与我国市场经济体制和各项事业发展存在不适应、甚至矛盾冲突，这严重违背了人事单位人事改革的初衷，对于社会的全面和谐造成了重要的影响，更为严重的是影响了社会全面发展。

那么如何来解决社会发展过程中的突出问题，是本文研究的重点。

关键词：

和谐发展；理念；事业单位；人事改革

我国人事单位的特点

事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。

另外人事制度的内部不和谐性更为严重，由于劳动关系的建立是一种无规范和考核的宽进制，那么在劳动价值上就无从到达均衡，形成了多种破坏人才形成和团队变量的可能。

尽管近几年来按照关于深化干部人事制度改革的要求，事业单位在实行多种形式的选人用人制度等方面进行了积极探索，但从总体上看，在人事管理方面依然存在着诸多不适应社会发展要求的问题，亟需用和谐与发展的理念对其人事制度进行一番探索。

事业单位人事改革方面存在的主要问题

未建立符合各类事业单位特点的人事管理制度；深化事业单位改革的对策探索一是要以和谐促发展的指导思想来推进改革；要坚持试点先行逐步推进的方针。

自上世纪80年代中期以来，基于传统社会事业体制本身的问题和改革所带来的环境条件变化，中国对社会事业体制及相关事业单位体制（所谓社会事业体制，主要是指诸如教育、科技、文化、卫生等社会事业由谁来办、如何办的基本制度模式；事业单位体制则是指承担社会事业发展职能的具体机构（单位）的组织和管理体制。

因此，事业单位体制是社会事业体制的一个组成部分。

两种之间的关系类似于经济体制和企业制度之间的关系。

另需说明，事业单位是中国特有的一种社会组织概念。

在其他国家，虽然都有类似于中国的事业单位、承担各种社会公益职能的机构，但普遍没有事业单位概念，也很难找到对应概念。

）进行了一系列改革探索。

但总体上看，能够与社会主义市场经济体制相适应，又能够确保各项社会事业健康发展的体制还尚未确立。

在未来如何进一步改革的问题上也没有形成明确共识。

因此，非常有必要对过去的改革进行反思，明确发展方向，进一步

推进改革。



　一、改革开放以来的社会事业体制改革探索及成效、问题

（一）改革前社会事业体制及事业单位体制的基本特征

　中国的社会事业体制是在计划经济条件下逐步发展起来的。

与计划经济体制的逻辑相一致，传统体制的最基本特征是政府承担各项社会事业发展的全部责任。

发展什么社会事业由政府计划确定，所需资金全部来自于政府投入，有关事业的具体组织实施则由政府直接设立的事业单位甚至部分政府机构承担。



作为特定社会组织形态的事业单位是各项社会事业的承担主体，其组织与管理体制也是典型的行政计划体制：

各类事业机构都为公立机构，资产都属国有。

政府对事业机构进行直接组织和管理，决定事业单位的成立、注销、合并以及人员规模，决定其基本工作目标、工

作计划乃至工作方式，任命或指派单位负责人；各类事业单位活动所需各种经费都来自于政府拨款，支出要接受严格监督；在组织方式上，事业单位也具有典型的行政性特征，单位都有行政级别，内部机构设置普遍为科层制组织方式，雇员大都享有“国家干部”的身份，执行与政府机构雇员相同的工资、福利制度，并接受组织和人事部门的统一管理。

上述体制的最大优点是可以保证政府意志的实施。

通过这一体制，大大促进了中国的教育、科技、文化、卫生等社会事业发展。

但这种体制的问题也很突出：

一是在不少领域存在效率低下问题。

过分的行政计划管理和缺乏竞争与激励的就业体制及分配体制，严重影响事业单位及有关人员的独立性、创造性和积极性，尤其对于那些有着特定运行规律、需要充分发挥机构和个人独立性与创造性的领域。

二是社会事业的边界不清。

由于当时不仅各项社会事业都由政府直接组织，各种经济活动也由政府直接组织和管理，因此，社会事业边界一直不清。

总之，传统社会事业体制及事业单位体制与当时的计划经济体制一脉相承，计划体制的几乎所有弊端在这一领域都存在。



（二）改革开放以来的社会事业发展及有关体制改革探索

　从改革开放之初，随着社会发展走向以经济建设为中心，社会事业进入了快速发展时期。

一方面，很多在“文革”期间受到破坏的事业和相关机构得以迅速恢复和重建，同时，随着社会环境变化对社会事业发展所产生的更多需求，各种新的事业机构也不断成立，人员规模越来越大，涉及领域越来越宽。



　在发展的同时，也同步进行了一系列体制改革探索。

归纳起来，大致包括以下方面：



　改革事业单位的具体管理与运行方式；

　　改革事业单位具体运行与管理方式是这些年来最主要的改革内容，主要涉及两个方面：



一是改革政府管理方式，全面扩大事业单位自主权。

从80年代中期开始，绝大部分事业单位都陆续推行了行政首长负责制，将相当一部分内部事务的决定权交给单位。

；

二是改革事业单位的筹资方式与政府财政支持方式。

几乎与扩大事业单位自主权改革同步，事业单位的资金筹集方式也由过去单纯依靠政府财政拨款改为多渠道筹集，以解决单纯依靠政府财政拨款不能满足多数事业单位发展甚至基本运行需要的问题。

；

　　在经费支持方式改革的同时，事业单位的财务自主权、资产处置权也大幅度提高。

通过这些改革，事业单位的运行方式发生了非常大的变化。

调整行政管理体制

改革以来，社会事业特别是事业单位的行政管理体制也出现了较大变动。

过去过分分散于各个部门的事业单位逐步交由综合性部门管理；许多过去隶属于企业的事业机构也逐步交给所在地政府；部分过去隶属中央政府有关部门的事业机构下放给了地方政府。

需要说明的是，有关行政管理体制调整并非只针对事业体制本身的问题，更多的是对其它体制改革的后果来进行的。

把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革

由于在计划经济体制下，政府组织所有经济和社会事务，因此，社会事业边界一直不清，一些不属于社会事业的活动也按照事业体制进行组织。

主要表现是一部分直接从事生产经营活动，其产品和服务可以通过市场交易行为换取收入、且不具有社会公益性的机构也列为事业单位进行管理。

这不仅混淆了政府与市场的职能，也带来了政府经济压力过大等一系列问题。

随着经济体制改革的深化，社会各界逐步意识到应将有关事务交给市场组织。

早期的改革主要是对此类机构参照企业模式进行组织和管理，但机构的“身份”仍为事业单位。

企业化改制进展较快的主要是科技领域的技术开发类事业单位。

　　在社会事业发展中引入民间和社会力量

在计划体制下，政府是社会事业发展的单一责任主体。

改革开放以来，随着社会组织方式的变革、社会需求的多样化以及民间经济力量的成长，中国开始允许民间资本介入社会事业领域。

民办学校、民办医院、民办文艺团体、民办科研机构相继出现，个别地方还对部分国有医疗服务机构、科研和技术推广机构等事业单位以整体出售或实施股份制等方式进行了改造。

过去完全靠政府组织和发展社会事业的局面开始被打破。

（三）发展与改革中的成效及问题

　　社会事业发展及有关改革探索的成效显而易见。

社会事业的发展领域逐步拓宽，满足了更多的社会需要；以全面放权为核心的运行方式改革以及筹资方式、经费支持方式改革，大大调动了事业单位以及内部人员的积极性，多数事业单位的财务状况及个人收入状况得以大幅度改善，内部运转效率有了普遍提高；政府的财政压力得以缓解，对重点社会事业的支持力度开始加大。

行政管理体制的调整部分解决了过去严重条块分割的弊端；把部分过去由政府承担的事务交给市场，既能够发挥市场的资源配置功能，也使政府职责更加明确和集中。

民间力量的介入，使社会事业发展的经济基础、组织方式及服务领域都得以扩展。



　　虽然成效不能否认，但发展及改革过程中也存在比较突出的问题。



　　发展过程中缺乏规划，存在许多不合理扩张问题

改革以来的社会事业发展非常迅速。

其中有合理成分，也有不合理成分。

　　政府与市场的责任边界不清

　　一是仍存在明显的政府职能“越位”问题。

很多该市场化的仍没有市场化。

同时也造成了经济与社会秩序的混乱。

二是某些领域的改革走向另一极端，出现了市场化“过度”问题。

突出的表现是，在将部分事业单位实施“企业化”转制改革，或保留事业单位性质但实施企业化管理的过程中，对“企业化”转制或企业化管理的事业单位选择，很多并非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性，而是更多地依据机构自身市场生存能力。

结果是，一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。

　　之所以出现“过度市场化”的改革倾向，一方面的原因是对社会事业的性质以及政府和市场各自的功能特点认识不清，尤其是对市场缺陷认识不足，认为市场可以自发解决一切。

更现实的原因则来自于对减轻财政负担的追求。

在实施了财政包干体制后，这一倾向在一些地方政府尤其是欠发达地区地方政府尤为突出。

调整财政支出结构，降低浪费，将财政适当集中于更重要的事业领域是应该的，但仅仅为了减轻财政负担而不承担政府在社会事业发展领域的出资责任则是非常错误的。



　　在管理与运行方式改革方面缺乏合理分类，存在普遍的放权过度，约束不足问题

　　通过部分放权解决对事业单位管得过死所导致的运行效率低下问题是合理的。

但鉴于不同领域的社会事业有不同的自身发展逻辑与运行规律，在国家和社会发展中的地位和作用也有不同，并非对所有机构都可以放权，即使需要放权，也并非各种权力都可以下放。

　　回顾这些年的改革，突出问题是没有根据不同社会事业以及相关机构的特点进行分类，放权过度，约束不足。



　　最突出的例证表现在事业单位“创收”方面。

允许事业单位创收并给予支配权是“放权让利”改革的实质性内容之一。

显然，并非所有机构都有创收能力，更重要的是，并非所有的事业机构都可以被允许“创收”。

像义务教育、卫生防疫以及其他提供最基本公共产品的社会事业，承担的是政府法定责任，其经费显然应由政府财政予以确保而不应由机构自身“创收”。

有些事业单位承担政府的监督执法职能，其经费也不应由机构自身创收解决，否则，难以保证其行为不发生偏离。

从发达市场经济国家的做法看，类似机构都是不允许从事经营性活动的。

但从中国这些年的实践看，并没有认真区分。

全额拨款、差额拨款以及自收自支三种体制的区分标准并非完全根据不同事业单位应有的作用和职能，而是在很大程度上根据各个单位的实际创收能力，以致于诸如义务教育、卫生防疫、监督执法等承担政府最基本职能的机构也被允许创收。

同时，在区分了全额拨款、差额拨款和自收自支单位类型后，也没有形成规范的约束制度，能够获得政府拨款的机构同样可以继续创收，可以同时享受政府拨款和创收的双重利益。

而且，对于创收活动内容、收入比例以及用途也几乎无任何限制，创收收入大量转化为员工收入和福利。

其结果是，大量承担公益职能的机构行为全面趋利化，突出机构和个人利益目标而忽视甚至损害社会公益目标的行为比比皆是。



　　除创收问题外，其他领域自主权的扩大也存在放权过度以及约束不足问题。

比如在科学研究领域，考虑到其特有的运行规律，在研究过程和方式选择方面应给予一定自主权。

但科研活动尤其是基础性科研活动毕竟不同于一般消费品生产，必须形成明确的发展规划，有关机构的业务活动必须围绕统一规划实施。

即使给予各个具体机构以业务活动自主权，也不应是无限制的。

然而从这些年改革的实践看，一些权力明显下放过度，机构的业务活动内容及活动方式过分自由。

既没有明确的前期计划审核，也没有有效的事后业绩评估，以致于许多业务活动内容和方式远远偏离了国家和公众需要。



　　简而言之，由于放权过度而约束不足，社会事业领域已经出现了“乱”的局面。

另外，由于政府管理方式改革的滞后、社会监督与公共评价体系的缺失以及内部治理结构的不合理，事业单位运行中的“内部人控制”问题也已相当突出。



　　4.行政管理体制仍存在较大缺陷

　　问题之一是仍然存在突出