非盈利组织与危机管理.docx

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非盈利组织与危机管理

目前我国正处于突发事件的高发时期，面对各种突发公共危机事件，从社会发展的实践来看，政府和企业在应急管理中都有其局限性，不能为国民或消费者提供所有的服务。

而非营利组织在突发公共危机事件应对中具有独特的资源动员和社会服务传递的协调能力，填补政府的不足之处，因此应将非营利组织纳入到我国突发事件应急体系中。

一、非营利组织参与公共危机管理的依据

（一）基本概念的界定

1、公共危机管理的概念

公共危机管理，即应对突发公共事件的管理。

罗伯特·吉尔认为:

危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生[1]。

米特罗夫和佩尔森认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务。

这些行动是“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通”[2]。

综合上述，我们可以把公共危机管理界定为:

危机管理者通过监测,预警,预控,预防,应急处理等措施,防止可能发生的危机,处理已经发生的危机,以减少损失,甚至将危险转化为机会,保护公民的人身和财产安全,维护国家的安全。

2、非营利组织的内涵

关于非营利组织,一向有不同的称谓，如慈善部门、独立部门、志愿部门等等。

由于上述名词强调的角度和重点不同，所以在意义上有所差别，在国际上目前尚未有大家一致的名词。

但可以根据非营利组织参与公共危机管理中的独特性将其界定为:

组织设立的目的不在于获取利润且净盈余不得分配，由自愿人员组成，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。

（二）非营利组织参与公共危机管理的理论依据

1、市场失灵论

美国经济学家伯顿·韦斯布罗德认为，任何选民都有对公共服务的需求，由于私人企业的营利取向以及市场存在的内在局限性，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置和公共服务的有效性，由此产生提供公共物品方面的“市场失灵”。

[3]因此，为了维护社会经济的持续发展，必须寻求新的公共物品供给主体。

2、政府失灵论

随着社会的发展，社会成员对公共服务的需求存在异质性，而政府公共服务的提供不可能满足社会成员的个性化需求，这样，政府在提供公共服务时也产生了失灵，政府难以满足每个人对公共物品的需求，尤其是在应对各种突发性状况时，由于政府的这种局限性，充分动员社会力量，有效利用社会资源就成为其不可避免的趋势。

[4]在这种情况下，非营利组织所具有的专业性、灵活性等优势，就为非营利组织在应对公共危机时发挥重要作用创造了有利条件。

3、公民社会与治理理论

公共危机治理是一个复杂的、系统的社会公共工程，其需求的不仅仅是财力、物力和强制性机制，而且需要危机治理主体的多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，使公共危机处理具有更大的灵活性和高效性。

[5]治理理论为公民社会的重要组织一一非营利组织参与公共危机管理提供了有力的理论依据。

二、非营利组织参与公共危机管理的独特优势

非营利组织是政府和市场外的组织，在社会中处于特殊的地位。

非营利组织具有非营利性、中立性、自主性、使命感、多样性、专业性、灵活性、开创性、参与性和低成本的特征。

[6]这些特征在公共管理中转化为非营利组织独特的优势，也为非营利组织作为公共管理主体提供了实践的可能性。

（一）非营利组织具有贴近民众的优势

非营利组织是由民众组织自愿形成的以公益为取向的公民社会组织，它同政府相比较，具有更多的志愿性特色。

与以谋求私利的市场组织相比较，非营利组织的公益取向使它和公众的联系更紧密，更能够与民众建立信任和联系。

很多非营利组织是以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象的。

一些非营利组织坚持自助、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神，可以减少市场机制的负面效果，超越国家机构的官僚作风，更能够得到公民的支持和认同。

[7]

（二）非营利组织具有行动灵活的优势

政府部门由于体制僵化对新出现的社会问题反应迟缓，而非营利组织可以根据环境的变化灵活地调整自己的战略和行动计划，以应对各种挑战，实现公共管理的针对性、有效性和灵活性。

奥斯本和盖布勒认为，在提供公共服务方面，非营利组织和政府部门各有其优势和劣势。

非营利组织的优势在于:

非营利组织更容易接近服务对象，更灵活地对服务对象的需求做出反应，更适合处理高风险的社会问题。

[8]非营利组织的灵活行动可以促使其能更好地满足社会成员对公共物品多元化的社会需求。

（三）非营利组织具有敢于创新的优势

非营利组织对公共危机管理中新出现的问题敢于创造性处理，而政府在对待新情况新问题时，略显乏力。

在美国，民权事业、环保事业、妇女运动、对少数民族的保护等重要的社会变革都是由非营利组织发起的。

非营利组织的这种创新既有技术方面的创新，也可能形成新的制度，成为体制变革的先导性力量。

非营利组织的创新性使得公共管理具有变革的机制，变得更具有适应性和回应性，使得公共管理从传统公共行政的僵化和保守的形象转变为更有活力和朝气的新形象。

（四）非营利组织具有专业性优势

政府作为社会惟一合法代表，必须照顾到社会的方方面面，否则，很难建立合法性。

而针对特定问题，照顾特定对象恰恰是非营利组织获取社会资助的重要砝码。

非营利组织的专业性使得它更具有效率和效能，一般地说，专业性的组织更具有效率。

（五）非营利组织具有广泛性优势

非营利组织所包括的范围非常广泛，在政府不愿或无法顾及的地方，可以提供公共物品，起到有拾遗补缺的作用。

现代社会的发展，人们的需求越来越多样化，政府不可能用统一的政策和行为满足社会各种各样的需要，非营利组织的多样性使它比政府更有能力满足社会不同群体的需求，由于非营利组织的广泛性与补缺性，使满足不同的社会需求成为可能。

（六）非营利组织具有效率优势

美国著名管理学家彼得·杜克拉曾经指出，非营利组织的特点使它能够代替政府很快解决许多社会问题，同时，因为它的效能是政府的两倍，消减了政府赤字。

[9]在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域里，非营利组织常常比政府做得更好、更有效。

凭借这些优势，非营利组织在社会管理中扮演者越来越重要的角色，越来越显示出强大的生命力。

三、以“5·12”汶川地震为例分析非营利组织参与危机管理的现状

“5·12”大地震是中国1949年以来破坏性最强、涉及范围最大的一次地震。

地震发生后，政府是紧急救援的主力军，非营利组织则充当辅助性角色，两者相互补充形成抗灾的有力力量。

非营利组织发挥自身组织的功能和优势开展社会捐赠活动，整合社会各界力量。

充分发挥政府与公民之间的中介作用，及时了解公民的需求。

帮助政府“查漏补缺”，关心和帮助政府没能充分帮助但又需要救助的受灾群体。

协助并监督各级政府贯彻执行有关危机管理的法律法规、方针政策。

危机结束后，非营利组织充分收集和整合各种信息，全面分析危机产生的原因，为避免类似危机的再次发生向政府提供相关建议。

参与政府危机管理的评估工作，评估政府已用的和现有的各种资源和政府在危机管理中采取的措施对原有规划的影响，为政府回归常态管理提供建议。

总结经验和教训，反思自身工作，评估自身绩效，不断进行自身能力建设，提高危机管理的应变能力和专业水平，努力扩大非营利组织在社会发展中的影响及力量。

四、我国非营利组织参与公共危机管理存在的问题

大量实践证明，我国非营利组织在社会公共危机管理中发挥着极其重要的作用。

有鉴于此，建立充分发展的非营利组织，有利于社会资源被政府有效整合，从而极大地提高整个社会的危机管理水平。

但是，与非营利组织在危机治理中所能够发挥的巨大作用相比，与发育程度日趋成熟的公民社会的要求相比，我国非营利组织的发展及其参与公共危机管理还存在着严重不足。

（一）缺乏相应的社会保障

第一，缺乏合理的法律体系。

现行有关非营利组织的法律内容不完善，对非营利组织实体权利规定太少，程序性规定过于苛刻，监督体系不完善，近年来频频发生的公益腐败现象引起了社会的广泛关注。

第二，缺乏社会公信力。

我国大部分的非营利组织还是属于政府主导型的组织。

一旦公共危机发生时，人们把更多的希望寄托在政府身上，而对这股强大的社会力量不给予足够的重视和信任。

第三，缺乏社会认同。

我国的非营利组织与社会公众的关系还很疏远，社会对其关注度也非常低，缺乏广泛的社会认同，因而社会影响力较低。

（二）缺乏有力的政府扶持

第一，政府对非营利组织参与危机管理重视程度不够

以往危机处理中，对于大多数NGO来说，政府部门仍未给予其应有的重视，没有充分提供NGO健康发展所需要的外部社会空间。

并且政府往往与NGO疏于联系，或者政府部门仅仅以行政命令的方式传达其决策，彼此之间缺乏互动沟通;而NGO通常也因为各自为政，没有得到统一的指挥和协同导致力量分散、效率低下。

第二，非营利组织参与危机管理时与政府合作机制仍存在缺陷。

首先，政府与非营利组织之间相互缺乏信任。

政府在危机事件发生时，并没有将非营利组织看作是一支强有力的生力军。

同样，非营利组织也会出现不及时向政府及其相关部门汇报信息、应急计划和措施。

其次，政府与非营利组织之间没有建立起信息交换的平台。

这使得政府不能将其掌握的信息准确及时地传递给非营利组织，导致非营利组织不能尽快做出反应，造成资源过度使用或浪费。

最后，政府对非营利组织经济监督不到位。

公共危机事件发生后，经常出现资金的流向不明，捐款部分被挪用等情况，从而使捐助者对其产生严重的信任危机。

这正是政府没有对非营利组织进行必要的经济监督所造成。

（三）非营利组织存自身存在的缺陷

第一，参与危机管理过程中组织行动的滞后性。

非营利组织没有像政府一样严格的层级结构，但是面对危机事件我国非营利组织没有发挥出其反应灵敏、行动灵活的优势，仍然是跟在政府后面采取行动。

这是因为，我国非营利组织参与危机管理缺乏有效的协调机制。

虽然在一些领域设立了专业的危机检测和预警机构，但非营利性组织在应对危机时步调较乱，效率不高，参与不够，还不能与政府高效结合、团结协作。

同时非营利组织内部对成员也缺乏有效的协调机制，造成危机应对效率低下，没有真正体现出应有的反应迅速、行动灵活的组织优势。

第二，非营利组织参与危机管理过程中资源的匮乏。

首先，资金不足。

我国非营利组织由于缺乏社会公信力，很难筹集大量的资金以维持正常的运转。

政府部门下的非营利组织，由于政府拨款数量大幅下降，仅能维持自身的基本运转，这就使得其难以划拨出专项资金投入到政府的危机管理工作中。

其次，人力资源不足。

我国非营利组织成员的专业化程度较低，而且优秀人才转向企业或国外机构的流动性较大，使非营利组织解决社会问题的能力大打折扣。

第三、非营利组织的内部管理不规范。

在沿海的大城市非营利组织活动开展较为集中，社会对非营利组织的有较高的认知和公信度，而在农村地区，普遍的民众对于非营利组织了解得很少。

另外，一些非营利组织也缺乏明确的理念和强烈的使命感，这使得它们难有拔地而起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性，使组织发展难有后劲。

最后就是各非营利组织之间缺乏统一协调机制，导致各组织之间不能相互配合，造成了资源的浪费。

五、我国非营利组织参与公共危机管理的对策研究

针对非营利组织参与公共危机管理中存在的问题,总结以往处理公共危机事件的经验教训,对非营利组织参与公共危机管理提出了以下的研究对策。

（一）营造良好的社会环境

1、健全非营利组织参与公共危机管理的法律体系

我国政府应该通过建立一套适合我国国情的法律体系，明确非营利组织的法律地位，准确界定非营利组织与各级政府组织在公共危机管理中的责、权关系，规范危机应对的流程与办法，同时也可以有效化解非营利组织与各级政府组织之间的矛盾，政府利用公共权力损害非营利组织的合法权益的行为将被有效防止，为我国的非营利组织介入公共危机管理提供法律上的保证。

2、加大宣传力度，营造有利的社会氛围

加强危机宣传培训，为社会公众树立危机意识。

树立危机意识可以警示人们居安思危，防患于未然，在必要时保障自己的财产与生命安全。

培养社会公众的志愿精神，增强社会公众的参与意识。

应对公共危机具有一定的危险性，所以，在培养公民的主体意识与参与意识的同时，也要培养以责任心、使命感为核心的志愿精神。

（二）建立政府与非营利组织互动机制

1、加大政府对非营利组织的扶持力度

虽然非营利组织大多具有民间性与独立性的特点，这就要求组织经费的主要来源应是其成员的会费收入或提供的服务收入，而不是全部依靠政府的大力财政拨款。

但是随着“大社会，小政府”的格局逐步形成，政府也把一部份公共管理和公共服务职能转交由非营利组织承担，所以出现一些国家政府经常选择的是政府出钱、非营利组织办事的方式。

[10]因此政府在转变职能的同时，应该把原用于自身财政预算的资金，逐步考虑用于支持非营利组织发展。

此外，政府还可以积极制定减免税等优惠的税收政策，加强项目引导方式，为我国非营利组织提供大量的资金上的支持与保障，从而使非营利组织在应对公共危机时有充分的物质基础作保障。

2、构建政府与非营利组织的综合协调机制

首先，建立一套科学合理的战略部署。

可由政府部门牵头，具体负责统一调度，工作人员以柔性流动方式任职，平时不在位，危机时刻则立即组合在位发挥其作用，指挥分散的NGO和其它社会力量，为危机解决在组织上提供保障。

其次，明确NGO在公共危机管理中的责任。

要在政府制定的危机事件应急预案中明确NGO的责任，增强NGO的责任感和使命感，使NGO有效地发挥作用。

在危机事件应急预案中，应把NGO置于总体公共资源的范围之内，界定NGO参与危机管理的途径和分工，有机地加以使用和发挥。

最后，建立建议危机管理的信息交流平台。

要在政府危机管理机构中专门设置与非营利组织进行联系沟通的部门，这样做既能使政府能得到及时可靠的危机信息，又向公众传达了政府防治危机的信息。

3、建立完善的监督体系

第一，要加强政府对非营利组织的监督。

监督的目的是要使非营利组织依法设立，依法活动，依法自律，健康发展。

[11]

第二，要唤醒公众的监督意识。

设立公众举报信箱和举报电话，接受群众举报，建立举报信息处理运行机制，致使社会监督机制不断成熟。

第三，要充分发挥媒体的监督作用。

由于媒体的普及面广，影响范围大，因而媒体对许多组织具有极强的威慑和监督作用。

第四，引入第三方评估机构对非营利组织进行监督。

[12]第三方评估机构是由专业人员组成的独立于政府与非营利组织之外的组织，同政府监督相比，来自独立的第三方评估机构的监督比政府监督更有效、更有针对性，可促进非营利组织的健康持续发展。

（三）加强非营利组织自身建设

1、对非营利组织进行合理规划

首先，就非营利组织的城乡发展不平衡来说，尤其要加强农村非营利组织的建设。

在我国，农民没有足够多的渠道向政策制定者反映自己的利益诉求，更不能充分影响或直接参与到涉及自身利益的政策制定，所以只能是被动地依靠政府职能部门的发现和关怀，或者时而采取一些非理性的方式表达自己的利益诉求，使我国农村不能持续有效地稳定发展。

在这种情况之下，具有民间性质的非营利组织就应该加强培育建设。

根据法律、法规和政策，以其灵活的方式、积极有效的行为来协调各方利益，推动国家相关政策的执行并保护农民的利益，维持社会的稳定与社会和谐。

另外，要建立一个合理的非营利组织体系。

目前我国非营利组织服务的领域还比较单一，政府有关部门应该对现有非营利组织进行改造和优化，促进非营利组织服务领域的多元化，使其健康、平衡发展，形成结构合理、功能健全的非营利组织体系，使其能提供更全面的公共服务，更好地解决社会问题，维持社会的和谐与稳定。

2、提高非营利组织公共危机管理的专业化

一方面，要借鉴国外的经验。

开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制，建设危机预警体系，利用非营利组织反应灵敏、行动灵活的优势，消除行动上的滞后性，积极参与公共危机管理。

[13]

另一方面要积极吸收专业性人才。

努力吸收优秀的新鲜血液，吸引一批专业性强素质高自愿成为志愿者为公众服务的人员，并提高社会资金募集及资源动员能力，使组织资金充裕，能够为优秀人才提供合理待遇及社会保障。

能够建立完善的培训机制，引进专家和学者，定期对志愿者进行专业培训，逐步提高志愿者各方面的能力。

建立志愿者工作专业评估体系，不定期对员工的专业知识进行评估，以此刺激员工主动提高自身素质和专业能力，一旦危机爆发，员工能以专业人员的身份迅速展开工作。

3、健全非营利组织的自身管理机制

首先，建立弹性灵活的组织结构，制定完整的工作流程，明确相关人员的责权范围。

在危机发生时，能够迅速投入到工作中，做到各司其职，临危不乱;制定并完善各项规章制度，包括奖惩规定，使组织在参与公共危机事件管理时有章可循，并能够通过一定的奖励机制，鼓励人员更好地参与到危机事件处理中;完善资金筹集机制，建立多元化的筹资渠道，广泛吸纳社会捐赠，为非营利组织参与公共危机管理提供充足的资金保证;建立公共危机事件战略管理机制，对组织目前整体运作情况进行分析，规定危机处理的基本程序，明确危机处理的目标，实现管理的科学化、合理化和制度化，形成以目标为结果、以行动为导向的工作氛围高效应对公共危机事件;最后要建立危机管理制度的评估机制，要从每次危机处理中总结经验教训，对危机管理制度和人员参与处理危机情况作出评价，使组织及其运作机制得到不断地完善和发展，确保其具有较强的适应。

其次，非营利组织还应建立自身的监督机制。

非营利组织可能会由于组织活动资金短缺、参与人员临时性等问题，出现“志愿失灵”的现象，再加上危机事件的发生时社会秩序的混乱，这时候如果没有一套严格的自身监督机制，非营利组织就有可能出现资金挪用，工作人员相互推楼等影响其公信力的现象。

[14]所以在应对公共危机时必须要加强非营利组织对其自身的监督，建立和完善内部监督机制，防止其在运行中出现差错和漏洞。

做到收支规范、公开透明、权责明确、奖惩分明，保证非营利组织参与公共危机管理的廉洁性和高效性，树立非营利组织在民众心中的良好形象。

[15]

结论

在我国社会转型、经济转轨的特定时期,公共危机管理的主体不可能再是单一的各级政府组织，必将是整合各种社会资源的、多元化的危机管理主体。

而非营利组织作为公民社会的重要组织实体，在参与应对公共危机时应该而且也能够发挥重要的作用。

本文从危机管理的概念和非营利组织的内涵入手，在理论和现实两个层次上阐释了非营利组织参与公共危机管理的依据,并以5.12地震为例进一步论述了非营利组织在参与公共危机管理中存在的问题并对原因进行了分析。

最后探讨了提高我国公共危机应对能力的对策，只有高度重视危机管理中的非营利组织参与问题，在理论上加以研究，在实践中逐步改进，才能使非营利组织不断地发展壮大，与政府组织共同应对危机，实现社会的良性发展，最终达到社会和谐。

注释

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致谢

感谢我的论文指导老师修圆慧老师。

由于这是我第一次这样正式的写论文，所以有很多地方进行了多次修改，但老师还是不辞辛苦的知道我，鼓励我，让我成功的完成了这篇文章。

虽然文章的内容还是稍显稚嫩，但是这将是我人生中写论文的一个新起点，我将不断的努力，写出更出色的文章，感谢我的老师以及帮助过我的朋友。