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农业综合开发产业化经营项目

一、当前农业综合开发产业化政策及趋势

产业化作为农业综合开发的两大内容之一，近年来发展很快，无论是资金规模还是项目数量都有了很大的提升，各级越来越重视、地位也越来越高。

与此同时，农业综合开发产业化的扶持政策也随着国家深化改革的步伐而有了相当的变化，无论是在国家层面对大的政策调整，还是在省级层面对一些具体管理工作都作出了调整。

（一）财政部、国家农发办对农业综合开发产业化扶持政策变化及趋势

财政部、国家农发办近年来对农业综合开发产业化的政策调整较大，从扶持方式、扶持对象乃至管理模式上都作出了一些调整，整体上简政放权的趋势很明显。

2015年6月，国家农发办印发了《关于调整和完善农业综合开发扶持产业化发展相关政策的通知》（国农办[2015]52号）、2015年11月财政部印发《关于农业综合开发扶持农业优势特色产业促进农业产业化发展的指导意见》（财发[2015]42号），对有关政策进行了明确。

1、农业综合开发产业的落脚点变化：

从“产业化经营”到“产业化发展”。

从1995年农业综合开发开始扶持产业化以来，一直都是叫产业化经营项目，但从2015年下半年开始，国家农发办开始称为产业化发展项目了，这不仅仅是个称呼的变更，更意味着农开产业化的着眼点发生了变化，是整个产业化工作思路的一个重大变化。

这个提法的转变，一方面是国家农发办为了落实中央可持续发展的理念，另一方面也是顺应财政改革的需要。

农业产业化经营是用管理现代工业的办法来组织现代农业的生产和经营，产业化扶持政策主要就是围绕如何加强市场参与者（扶持对象）的生产和经营，选择项目更多考虑是具体的、微观的生产经营。

农业产业化发展则是用农业产业化等方式来发展农业，虽然也离不开产业化经营的手段，但其着眼点在“发展”，选择项目更加注重的是战略的、宏观的产业发展。

具体来说，农开产业化工作与以往相比会更加注重产业的发展，比如：

13-15年在部分省开展产业发展试点项目；资金安排会要求向产业集中，国家农发办已经要求各地编制两个产业规划，3年内各开发县主要围绕两个产业来安排项目；扶持对象更加灵活，只要是产业发展的参与者都有可能获得扶持，不再只限于之前的参与市场的法人单位（龙头企业和合作社），一些行业发展必须的对象（大户、农场、社会化服务组织等）也可以纳入扶持；扶持内容更加广泛，在之前的种养、加工和流通之外，其他的内容（如互联网营销、社会化服务组织开展的服务等）也可能获得扶持；扶持方式更加灵活，除现有的财政补助和贴息外，可能会有新的扶持方式出现。

2、管理模式变化，将项目审定权限下放。

国家农发办为了适应国务院简政放权的要求，已从2016年开始将产业化项目的立项审定权下放至省一级。

今后，国家农发办主要是制定相关产业化扶持政策，不再审核具体项目。

各省自行按政策选定项目后自行批复并报国家农发办备案。

国家农发办在此基础上，还鼓励各省探索新的管理模式，如鼓励各省开展“先建后补”。

不仅如此，国家农发办还进一步明确，单个项目具体财政资金额度由各省确定，各省用于土地治理和产业化的资金比例、产业化中用于贴息和补助的资金比例、补助资金中用于龙头企业与合作社的比例、贴息资金中用于固定资产贷款和流动资金的贷款比例等全部由各省自行确定，各省可以根据实际情况自行制定比较灵活的产业化扶持政策。

3、进一步放宽对扶持对象的限制。

除龙头企业和合作社外，种养大户、家庭农场、社会化服务组织等新型农业经营主体纳入扶持范围。

取消对上市公司申请财政资金扶持的限制，鼓励上市公司及其控股公司等到优势特色农产品地投资建设原料基地和加工基地。

龙头企业和合作社工商注册时间只要求满1年即可，种养大户、家庭农场、社会化服务组织不一定经过工商注册，只要经有关部门认定或登记即可。

取消所需原料70%来源于注册地、两年连续盈利、资产负责率、银行信用等级、“三不欠”、固定资产净值等限制。

4、扶持方式更加灵活。

农业综合开发产业化扶持方式进行过多种尝试，有财政无偿补助、有偿补助、有无偿结合、投资参股、贷款贴息等多种方式，近几年只保留了财政补助和贷款贴息两种方式。

但现在国家农发办鼓励各省在此之外探索新的扶持方式，比如股权投资基金等扶持方式，比如财政资金投入由农民或农民通过合作社对龙头企业持股等。

（二）省办近几年对产业化工作的思路变化及今后的重点

省办领导对我们产业化工作高度重视，近年来随着国家办政策的调整，我省也提出了相当多的新规定、新要求、新政策，从产业连续扶持、优势特色产业园项目到先建后补、报账比例、项目批复内容等，较好的促进和规范了我省产业化工作的开展。

这些新举措的提出，其实归结起来就是围绕两点来开展工作即“做实项目”、“规范程序”，这是当前我省农业综合开发产业化工作的基本思路。

做实项目。

基本要求是：

项目单位要诚实、项目本身要真实、项目建设内容要实在、项目验收要实际。

核心是让哪些想从农开产业项目里套取、骗取财政资金的项目无法立项、立项了也无法拿到钱。

规范程序。

基本要求是：

在结果公平公正的基础上，过程更加规范，包括整个产业化项目的选项立项、实施管理和检查验收都要规范运作。

核心是尽可能规避可能存在的风险，确保人员、资金、项目的安全。

围绕做实项目、规范程序这一基本思路，省办近年来有相当多的举措：

（二）创业弱势分析1、集中扶持产业。

从2014年项目申报开始，我省要求各开发县围绕当地2-3个优势特色产业来选项，2015年进一步要求各开发县要选定当地2-3个优势特色产业作为今后3年的扶持重点，从2015年起3年内必须围绕所选定的2-3个优势特色产业来申报项目，超出此产业控制范围的项目原则上不予立项。

国家办支持并肯定了这一做法，在全国推广并要求各开发县选定2个优势特色产业作为今后3年的扶持产业，并且在全国范围内组织编制了《农业综合开发扶持优势特色产业规划（2016-2018）》，在优势特色产业规划范围之外的产业一律不予立项。

这一政策的目的是通过突出重点、集中投入、连续扶持，实现规模开发，做大做强优势特色产业，真正带动当地农民增收致富，同时也树立和打造农开产业化品牌，提升农开形象和地位。

但有些地方不理解，还是习惯于零敲碎打、撒胡椒面和照顾各种关系，并向省办提了不少意见。

其实这项政策对县一级来说有很多的好处，一方面产业规划外的3年内不予扶持可以减少各方面的干扰、减轻农开办主任及产业化工作人员的压力，另一方面一个县里的优势特色农业产业不会太多，只要产业选得准，农开办的产业化工作就能紧跟当地党委政府的决策走，能提高县领导对农开的重视程度。

图1-4大学生购买手工艺制品目的在集中扶持产业方面，我省还根据省政府的要求扶持了农业综合开发优势特色产业园项目，这是我省农开的一大举措，已经开展了3年了，得到了省政府和省厅的高度肯定。

2、改变选项思路。

产业化项目，一般来说有三种类型的项目，第一类是不管有没有扶持项目单位都要做的项目，第二类是有扶持就做没有扶持就暂缓的项目，第三类是根本就不想做事实只是想弄钱的项目。

从这些年的实践来看，立项后第一类项目是最让人放心的、质量最好的，第二类项目基本能做完但质量不太高，第三类项目是出问题最多的、最棘手的。

在近几年的选项过程中，省办采取了很多措施，希望选上来的项目都是第一类项目，尽量减少第二类项目，尽可能规避第三类项目，但这个目标光靠省办是难以做到的，主要还是依靠市县的同志，只有市县的同志到现场去才能真正了解项目的真实情况。

一方面，我们提倡对产业化项目的可研报告和申报书进行简化，重点突出项目准备做哪些事情、要花多少钱，而对项目背景、资源条件、市场前景、效益分析等可以简化弱化，在省办项目评审过程中也对专家提出了类似要求；另一方面，省办更多的依靠市县农开办来开展工作，更加看重市县的实地考察资料，对市县实地考察、评估论证的要求更加严格。

所以，今后的项目申报，项目单位的可研报告和申报书不管是请人编写还是自己编写，关键是要讲清楚准备做哪些事情、需要多少钱、准备怎么做就好了，其他的可以简化，千万不要生搬硬套写一大堆无关紧要的东西；市县进行实地考察和评估认证也主要关注项目是否真实、建设内容是否真实、项目单位及其负责人是否诚信等。

3、产业化项目实行先建后补。

去年省办制定下发了《湖南省农业综合开发产业化经营项目先建后补管理办法》（湘财农综[2105]6号），明确了产业化经营项目“先建后补”的原则、适用对象、补助标准、项目管理程序、资金管理等，是我省产业化项目管理方式的一次重大改革。

（1）明确财政资金使用范围：

主要用于新建的、可核查的实体工程建设，优先用于公共性、公益性、基础性设施建设。

精明的商家不失时机地打出“自己的饰品自己做”、“DIY（DoItYourself）饰品、真我个性”的广告，推出“自制饰品”服务，吸引了不少喜欢标新立异、走在潮流前端的年轻女孩，成为上海的时尚消费市场。

其市场现状特点具体表现为：

（2）明确按项目建设内容确定财政补助标准。

对新建、扩建或改建的种植（养殖）基地，能够核实实物工程量的土地平整、水、电、路、渠等基础设施建设内容，财政补助资金不高于项目建设实际投入资金的70%；对新建的栏舍、蔬果大棚，财政补助资金不高于项目建设投入资金的40%；对新建、扩建或改建茶叶、油茶、水果等多年生经济作物种植基地，财政补助资金不高于项目当年亩平建设总投入资金的50%；对新（扩）建厂房、仓储系统，购置加工设备、冷链系统、烘干设备、环保设备及质量检验检测设备等形成项目建设单位固定资产的建设内容，财政补助资金不高于形成固定资产投入的40%。

这是各地将来确定单个项目财政补助额度和财政报账的主要依据。

服饰□学习用品□食品□休闲娱乐□小饰品□（3）明确项目按照“自愿申报、立项评审、审核审批、自主建设、竣工验收、信息公开”的原则管理并提出了具体要求。

原来湘财农综[2014]4号文件项目管理要求不一致的按要新的要求执行。

需要强调的是：

一是现场考察工作，市州、开发县财政农开机构要对项目申报单位的资金自筹能力和项目建设能力进行核实，并对拟建项目进行现场考察，保留项目建设前相关影像或图片、固定资产清单等资料。

二是竣工验收工作，县级农开办承担产业化项目竣工验收的主体责任，并对验收时限、验收组的组成、形式、是否合格的要求作出了具体规定，要认真领会并贯彻落实。

二、把好三关，从严从实做好产业化工作

（一）把好选项关，做好产业化项目前期准备工作

项目前期准备工作指从项目单位申报项目开始一直到项目实施前所要完成的工作，包括项目可研报告（申报书）编制、市县实地考察、市级专家评估、省级审核、省级专家评审、项目公示、立项批复、实施方案编制及审核以及在此过程中需提供上报的各类文件资料等，需要项目单位、县农开办、市农开办、省农开办密切配合来共同完成，任何一方不认真、不细致都会导致项目质量的降低。

其中，最为关键的是可研报告（申报书）编制、实地考察、实施方案编制审核三个环节，要做好前期准备工作，也首先要抓好这三个环节。

1、关于可研报告（申报书）的编制。

可研报告和申报书如何编制，国家农发办下发过模板，这个是国家农发办的要求，我们要执行，但这个模板有些地方显得过于臃肿复杂，加上我们重点在于做实项目，因此在编制可研报告和申报书时虽然格式内容要依照模板来，但要有取舍，有的地方可以一笔带过，有的地方要重点描述。

近年来，不少报到省办的可研报告都还存在看起来完美，实际上关键的东西都没讲到点上的问题。

比如前面的国外、国内、省内市场分析洋洋洒洒写得头头是道，到了后面的技术方案、建设内容却简简单单写得模模糊糊，这个不符合现在省办的选项思路，一定要注意。

可研报告和申报书编写要注意以下几点：

一是要突出重点。

即项目的建设内容一定要讲清楚。

二是要符合实际。

要符合项目及项目单位的实际情况，切勿随意夸大。

三是要合理。

水电、土地厂房、原有设备利用等要能与新项目内容合理匹配、效益分析数据要在合理范围。

四是材料要真实。

切勿造假资料，尤其是技术合作协议、自筹资金证明等，资料造假一经发现，项目取消、项目单位及法人列入黑名单。

（关于可研报告如何编制，可以参考省办2014年下发的相关电子文档）。

2、关于实地考察。

实地考察的核心是确保项目的真实性。

一是要对项目拟建设的内容进行核实。

包括现有状态（要保留影像资料）、拟建设内容是否是项目单位所需的、拟建设内容的用地、环保等手续是否可行等等。

二是对项目单位的资质等门槛条件进行审核。

尤其是要核对相关证件的原件，并通过上网查证，谨防利用复印、PS等手段造假，切不可省略或者故意配合，否则就可能追究失职、渎职。

三是要对项目单位生产经营状况进行了解。

对于生产经营不正常的项目单位要坚决剔除。

四是要对项目单位财务状况进行了解。

除了项目单位提供的审计报告外，考察时应多方面对项目单位财务状况进行了解，重点评估其在“先建后补”的条件下是否有能力确保项目的实施。

五是对项目单位的老板进行了解。

重点关注老板对产业的了解程度、对项目及项目单位的投入程度、做事的态度、为人诚信情况等。

3、关于实施方案的编制与审核。

实施方案是后期项目管理和检查验收的依据，是整个项目最重要的材料之一。

去年省办编制了实施方案模板，对实施方案的编制进行了规范。

今年省办又对实施方案的核心《项目建设内容及投资预算表》进行了省级审核，并将其纳入了省级项目批复的内容。

这说明，省办对项目建设内容的真实性、合理性提高到了前所未有的程度。

在实践中，通过实施方案模板的印发和对实施方案有关内容的省级审核，也发现了不少的问题。

通过从严做好前期的审核工作，能有效减少后续可能发生的问题，更让那些没准备做实项目的项目单位知难而退。

2016年度的项目审核后，有2个项目单位主动提出中止项目，另有2个项目单位则主动要求减少财政资金。

要做好实施方案的编制与审核，一是项目单位要认识到位。

实施方案跟可研报告有本质区别，可研报告是讲故事，具体的内容稍微粗线条点没关系，但实施方案是具体怎么做的问题，必须非常细致，土建工程数量、标准要明确，设备型号规格要清楚，价格要合理明确，等等。

二是市县农开办审核要从严。

市县农开办在对实施方案进行审核时，要项目管理人员与财务人员同时参与，项目管理人员对项目建设内容的数量、规格型号、标准、价格等进行审核，财务人员对项目财政资金使用是否符合相关报账比例、是否方便报账等进行审核，并对项目单位将来报账需要收集的材料、手续等进行辅导。

三是严格控制科技措施、各类费用及流动资金等不好考核的支出。

在各监督检查部门管理越来越严、要求越来越高的大背景下，原来我们不太重视的细节都可能是监督检查部门查找问题的地方，因此必须先严格控制。

尤其是在“先建后补”中，一旦认定这些支出未完成，同样是项目未完成，将影响到财政资金报账。

调研课题：

（二）把好实施关，做好产业化项目实施管理工作

月生活费人数（频率）百分比项目实施管理主要由项目单位和各级农开办来进行，最主要是项目单位和县级农开办来完成，项目最终完成质量的高低很大程度上是这几个单位的工作质量决定的。

（一）创业机会分析1、县级农开办要尽责。

一是培训辅导要到位。

在项目实施前和实施中，要注重对项目单位具体经办项目人员的辅导培训，要让其明白每个建设内容、每项措施需要收集哪些资料、要如何规范手续，在实施过程中遇到什么样的问题需要跟农开办报告，在实施过程中有哪些底线是不能突破的。

尽量避免因前期指导不到位而在后期既成事实之后来补救。

二是管理要把握“度”。

既不能干扰项目单位正常的项目实施和管理运营，又不能放任自流、不闻不问。

一般情况下，主要土建工程开工、主要设备到场应该去现场察看，平时的管理可以通过电话、微信、照片及每月的进度表等方式，做到尽量少打扰项目单位又能较好掌握项目的情况。

三是调整变更要求谨慎、及时。

谨慎是因为实施方案比较完善的情况下，过多、过快的调整并不合理，也要避免项目单位通过调整改变项目的实质建设内容；及时就是要避免事后补手续，一旦发现确实需要调整的应及时按权限办理调整变更手续。

在“先建后补”的情况下，省办对调整变更会更加严格，所以一定要更加慎重对待实施方案的编制。

四是发现问题要及时上报。

发现项目单位难以实施项目的要及时提出中止，发现存在重大问题的要及时向上汇报。

2、项目单位要尽力。

一是要树立正确的观念。

农业综合开发产业化项目尤其是实行“先建后补”之后的项目，立项只是代表有可能获得这个财政资金扶持，并不代表这个财政资金一定能拿到，能不能拿到、拿到多少取决于项目最终完成的情况。

这一点与其他财政扶持资金不一样。

因此，一定要正确认识，不要认为这个项目反正立项了，县农开办反正都要给钱，而是必须与县农开办密切配合才能最终得到扶持，一切都要按规矩来。

二是及时沟通联系。

遇到有不懂的或者项目实施过程中出现变化等，要及时跟县农开办沟通联系，要及时办理调整变更手续、要及时完整收集资料。

三是要更加规范管理。

项目单位在平时进行土建或购买设备时，可能为了简单方便，往往手续不太完善、支出不太规范，比如合同简单、不开发票、支付用现金或走个人账户等等，但在农开项目报账的时候，却是要求很严格，往往到最后又来补资料，费时费劲还漏洞百出，所以还不如一开始就规范管理。

这个要求一方面是监督审计部门现在要求越来越严，大家的要求都高了；另一方面项目单位借农开项目的实施，加强内部管理，也是一大成绩。

可见“体验化消费”广受大学生的欢迎、喜欢，这是我们创业项目是否成功的关键，必须引起足够的注意。

3、市级农开办要加强督导。

市级农开办作为产业化管理的关键层级（现场考察、项目立项），要加强对所属开发县产业化项目的督导。

要通过督导，及时掌握项目进度、质量情况，做到心中有数；通过督导，及时掌握项目在实施过程中所遇到的实际困难，做到对症下药；通过督导，及时掌握项目实施过程中出现的问题，做到及时纠正。

要明确督导重点，做到“三查一辅导”：

查项目实施进度、查项目建设质量、查项目计划执行情况，并对如何规范项目报账进行辅导。

实地重点督促项目单位严格按照项目实施方案确定的项目建设内容、设备型号、土建标准、规模及期限进行建设，包括土建工程、设备购置、基地建设等，并手把手辅导项目财政资金如何报账及项目档案资料如何整理。

严格报账程序，规范报账资料，及时指导项目建设单位按要求建立产业化经营项目财务档案、项目档案。

参考文献与网址：

（三）把好项目验收关，做好产业化项目检查验收工作

目前，上海市创业培训中心已开办大学生创业培训班，共招收上海交通大学、上海商业职业技术学院等应届毕业生６２人。

产业化项目检查验收以往也是我们产业化项目管理的重要一环，各地都很重视，但也有些地方还存在一定的问题，比如有的验收签字的单据与计划完全一致但与实际不一致，有的以旧抵新，有的缺斤短两、以小报大、以次充好，有的价格虚高，有的财务报账与验收无联系，等等。

在“先建后补”的情况下，检查验收工作比以往要求更加严格，为此，要牢固树立谁验收谁负责、不验收不报账的观念，从严做好产业化项目的检查验收工作。

一是要想办法增强检查验收的公正性、权威性。

要引入第三方参与验收，如种植基地的面积确定可以由林业部门来专业测定、纯工程建设类的项目可以由工程咨询中介或者造价审计机构来确定、其他类的项目可以邀请监督部门共同参与。

第三方的参与既增强了验收的公正性、权威性，也能有效减轻农开办和项目单位面临的压力。

但在现阶段，项目验收还不能完全交给第三方来完成。

二是验收要据实。

产业化项目的验收，也要参考土地治理项目的验收，对土建工程进行逐一丈量，精确计量；对机器设备，要逐一点验，更要检查合同、发票、实物、账务流水，确保能账实统一、互相印证。

三是签字要负责。

参与验收的人员必须要对验收的真实性负责，签字就意味着责任，这个不是我们农开要求的，而是所有的部门都是这样要求的，尤其是如果万一出现问题的时候，这就是追责的依据。

四是报账要依据验收结果。

在之前的产业化项目中，有些地方最后只要大体项目完成了，验收走过场，县办主任不细究，直接就把所有财政资金签字付出去了；有些地方则是验收归验收、报账归报账，验收单上明明还有建设内容未完成，这边就把账已经全付出去了，这是不行的。

今后必须严格按照验收结果来报账。