PPP跟踪审计方案.docx

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PPP跟踪审计方案

PPP项目

全过程跟踪审计实施方案

一、工程概况6

二、审计目标7

三、审计服务范围7

四、审计对象9

五、审计依据9

六、审计内容与重点10

（一）建设程序审计10

1．基本建设程序及管理制度执行情况10

2．内部管理制度（办法）的制定情况11

3．建设工作组织情况11

（二）项目从筹备到实施阶段审计内容及流程12

1．PPP项目决策阶段审计要点12

2．PPP项目建设阶段审计要点13

3．PPP项目验收阶段审计要点14

4．PPP项目移交阶段审计要点15

（三）施工阶段审计工作内容及流程16

1．按有关规定做好材料（设备）价格咨询工作。

16

2．做好工程变更、重大签证（索赔）的工作。

16

3．明确规定工程设计变更的签发原则及注意事项18

4．明确规定工程签发原则及注意事项19

5．加强设计变更和工程签证管理的一些措施20

6．设计变更、签证、索赔的办理20

七、审计方法25

（一）审核工具25

（二）施工阶段26

（三）决算审核阶段27

（四）发现虚假资料处理方案28

（五）主要材料价格控制方案28

（六）工程量计算方案31

（七）定额子目准确运用的方案33

（八）检查隐蔽、工程变更、鉴证工程的真实性、合规性34

1．检查内容34

2．主要隐蔽工程验收内容34

3．隐蔽工程造价管理的工作程序35

4．工程变更、鉴证工程的真实性和合规性36

八、审计工作步骤36

（一）施工阶段的造价控制与管理36

1．现场跟踪的方式36

2．现场跟踪主要内容37

（二）施工组织设计的造价管理39

1．编制施工组织设计的主要内容39

2．设计变更、现场签证的审核与管理41

3．工程量签证的造价审核程序与内容47

4．材料价格签证的审核程序与内容48

5．综合单价签证的管理与审核50

（三）审前准备阶段51

（四）审计实施阶段51

（五）审计完成阶段51

（六）总结、归档阶段52

九、审计人员安排与计划52

（一）审计组成员及分工52

（二）总负责人工作职责55

（三）现场审计组项目负责人的主要工作职责56

（四）现场审计组成员的主要工作职责57

（五）项目人员配备58

（六）项目设备配备60

十、审计质量控制62

（一）审计目标控制62

（二）审计程序合法、合规性控制63

（三）审计证据适当性、充分性的控制64

（四）审计事实清楚、数据正确的控制64

（五）审计结论公正性的控制65

（六）审计建议可行性的控制66

（七）审计档案完整性的控制67

（八）审计质量控制流程与保证措施68

1．审计质量控制流程68

2．审计质量保证措施70

十一、审计纪律要求74

（一）保密承诺74

（二）审计廉洁自律管理措施76

十二、协审服务措施78

（一）内部协调措施78

1．咨询单位内部的组织与协调措施78

2．预算编制单位与审核单位的组织与协调措施79

3．咨询单位与建设单位的组织与协调措施79

4．在文件报审或者审核时的组织与协调措施79

（二）项目前期指标测算阶段配合措施80

（三）工程量清单编制与审核配合措施80

（四）项目施工阶段全过程配合措施87

（五）项目结算阶段全过程配合措施94

一、工程概况

1、工程名称：

PPP项目全过程跟踪审计服务项目

2、工程地址：

区

3、招标单位：

府

4、招标代理机构：

有限公司

5、工作范围:

建筑、精装修、给排水、室外工程等。

经过公开招标程序，拦标价为1.96亿元，中标价为1.8亿元，项目已签订合同并于近日开工。

荆州市北门中学搬迁PPP项目全过程跟踪审计服务项目提供完善、准确的工程量清单及最高限价编制服务。

6、资金来源：

项目资本金由政府指定机构与社会资本共同出资，建设期其余建设资金有项目公司（社会资本）负责融资。

7、项目运作形式

本工程建设运营管理拟采用PPP模式（Public-Private-Partnership，公共私营合作制），由专门的项目管理公司负责工程的施工和运营管理。

在合作期内，项目公司投资、建设、运营维护本项目并获得使用者付费及可行性缺口补助。

合作期满后，项目公司按照PPP项目合同的约定，将项目资产无偿且完好地移交给政府部门。

8、项目结算形式

本工程采用工程量清单计价模式。

（1）应在项目开工前，由政府方委托第三方机构作为跟踪审计单位，对项目公司及施工总承包单位进行跟踪审计，为顺利结算积累过程资料。

（2）约定进入运营期后暂按跟踪审计的金额计算政府付费，在决算审计完成后多退少补。

二、审计目标

一是全过程跟踪确定建设项目造价的真实性、正确性、合规性和有效性，保证建设资金的有效使用；督促工程项目管理规范化、科学化、制度化。

三、二是公平、公正、准确、客观地体现工程全过程的实际造价，通过审计能够起到控制成本，规范管理、提高投资效益的目标。

四、审计服务范围

审计目标服务范围应当不超出项目的建设内容、招标（比选）文件、建设工程投资总承包合同及其补充协议所确定的项目实施工程内容，包括项目的概算、预算、结算、竣工决算投资审计及投资效益评价。

审计重点为项目建设全过程资料的真实性、合法性和竣工结算的合理性、准确性。

本项目的主要审计服务范围为：

1、在建设项目开工阶段，全过程跟踪审计的主要审计服务范围包括：

（1）检查与各建设项目相关单位签订的合同条款是否合规、公允，与采购文件和投标承诺是否一致；

（2）审核施工方案就可行性、经济性进行评价和建议；

（3）检查各种规费是否按规定及时缴纳：

减、缓、免手续是否完善，是否符合有关规定。

2、在建设项目施工阶段，全过程跟踪审计的主要审计服务范围包括：

（1）检查合同履行情况。

检查与建设项目有关的单位是否认真履行合同条款，有无违法分包、转包工程。

如有变更、增补、转让或终止情况，应检查其真实性、合法性；

（2）审查工程预算造价，检查项目预算执行情况。

检查有无超出预算范围开支和不按预算规定购置设备、材料，挤占或者虚列工程造价等问题；

（3）检查内控制度建立、执行情况。

检查采购人是否建立健全并执行了各项内控制度。

如工程签证、验收制度；设备材料采购、价格控制、验收、领用、清点制度；费用支出报销制度等。

应督促、指导建立完善的管理制度，保证项目建设规范运行、建设资金合法使用；

（4）检查工程设计变更、隐蔽工程、施工现场签证手续是否合理、合规、及时、完整、真实，进行必要的现场勘验和确认；

（5）掌握施工进度，监督形象进度验收，对形象进度拨款进行控制，杜绝出现超付工程款现象；

（6）监督业主工地代表、监理人员和施工单位相关人员履职情况，并对施工中采用的新设备、新材料、新工艺、新技术程序等内容是否合法合规，并监督其利用情况；

五、审计项目的竣工结算，接受评审或复审；

六、审计对象

应当包括但不限于下列内容：

项目工程概况（如项目基本情况、建设地点、建设资金、项目开竣工时间等）、项目业主单位、施工单位、项目监理单位以及项目的招投标（比选）情况、合同签订情况等。

七、具体内容应根据项目实际情况真实、完整地反映。

八、审计依据

1、国家和地方颁布的相关法律法规、规章及预算定额；

2、《中华人民共和国合同法》；

3、《中华人民共和国建筑法》；

4、《中华人民共和国招投标法》；

5、《国家建设项目审计办法》；

6、工程造价管理相关文件和规范；

7、本工程招、投标文件和补充文件；

8、合同依据：

（1）项目业主与各承包商签订的施工合同；

（2）业主或承包商与供货商签订的设备、材料等供货合同；

（3）业主对外签订的其它各类工程建设合同；

（4）业主委托进行工程造价咨询服务合同。

9、工程设计文件（施工图纸、说明及有关资料）；

10、设计变更文件；

11、经业主、承包商和供应商、监理（在必要时要有设计）方认可的会议纪要、有效业务签证；

12、由监理单位审核并确认的工程洽商；

九、13、工程现场实际情况。

十、审计内容与重点

（一）建设程序审计

1．基本建设程序及管理制度执行情况

（1）是否按规定完成立项、可行性研究、初步设计、概算、规划、施工图设计、开工（许可）等文件的申报及批复（核准）工作；

（2）是否按照国家有关规定实行了项目法人责任制度、项目资本金制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度；

（3）是否存在边勘察、边设计、边施工的“三边工程”。

2．内部管理制度（办法）的制定情况

建设单位内部管理是否到位；相关工作制度是否健全，分工是否明确；建设单位制定的内部管理办法（制度）是否完整、规范，是否具备可操作性，有无制度上的缺陷和关键失控点。

审计重点：

建设项目内控制度与国家的相关规定是否相适应，并根据项目特点进行了补充完善，有无存在矛盾、抵触等情况，是否具备可操作性。

3．建设工作组织情况

重点审核国家的相关规定及建设单位制定的内部管理办法（制度）是否得到严格执行。

审计应着重关注：

（1）项目实施后的新规定是否通过协议、通知、会议纪要等形式对被审计项目的合同管理予以补充完善；

（2）注意相关制度的执行与被审计项目在时间上的逻辑关系，避免出现“新制度套老项目”的情况；

（3）对工程质量、工期和造价的控制措施是否有效；

（4）是否有效组织工程档案资料的收集、整理和保管工作。

4．项目从筹备到实施阶段审计内容及流程

5．

PPP项目决策阶段审计要点

（1）决策程序审计，审计PPP项目决策方案是否经过分析、选择、评价、实施、控制等过程，审查项目是否以'明股实债'的变相融资为目的BT模式包装为PPP模式情况。

（2）可行性报告审计，审计PPP项目的市场预测的准确性，主要是审计拟建PPP项目的规模、产品方案是否符合实际需要，市场预测、价格分析、产品竞争能力、分析是否正确合理。

（3）建设项目投资估算审计，审计PPP项目投资估算和资金的筹措，审计建设资金安排是否合理、估算和概算内容是否完整、指标选用是否合理、资金有无正常的来源渠道、贷款有无偿还能力、投资回收期是否正确等。

（4）对于采用TOT模式的PPP项目，政府以存量资产出资入股组建项目公司的，审查政府或相关部门是否依法对资产价值进行评估，是否合理确定价值，是否存在公共资产贱卖或流失的情况。

6．PPP项目建设阶段审计要点

（1）PPP项目设计阶段重点审计的内容有:

一是审计设计方案是否符合国家有关规定，设计方案的规划指标是否符合规划要求;二是应择优施行限额设计，审计限额设计的投资限额是否为投资估算中的建筑安装工程费用;三是设计总概算是否在投资估算范围内。

（2）PPP项目招投标阶段的审计，主要审查其招标程序、评标办法是否合理、符合有关规定。

应审核投标人在投标过程中是否运用了不平衡报价，不平衡报价会导致'低价中标，高价结算'。

在招投标阶段的审计除了审计招投标行为是否规范外，还应审计施工合同，应重点审查合同所涉及的内容是否合法，有无损害国家和社会公共利益。

（3）对于PPP项目施工阶段的审计

审查工程预付款、进度款的支付是否符合国家法律法规的规定，跟踪审计过程中应当按照工程进度及时按照技术规范完成相关工程量统计和确认。

审计工程变更后所涉及的工程量、综合单价、措施费用等价格调整是否符合合同及法律的规定。

审计采购合同与财务结算、计划、设计、施工、工程造价等各个环节衔接部位的管理情况，是否存在因脱节而造成的资产流失问题。

隐蔽工程的跟踪审计，审计人员应深入施工现场，审核隐蔽工程数量，重点查证施工记录、实验资料、监理旁站记录等资料进斤相互印证，加大现场查看力度，判断是否有偷工减料行为。

7．PPP项目验收阶段审计要点

（1）先进行分部分项验收、再进行总体交付使用验收。

审计人员在审查前务必通知各方负责人，然后深入现场，实地审验，涉及施工结果与图纸的一致性、相关手续是否齐全等。

（2）审查工程结算编制是否依据施工发承包双方合同约定的结算方法审查，工程量计算规则、定额套项是否准确。

检查变更签证及补充文集的真实性、有效性、合规性。

（3）审计部门可以提请项目建设单位相关部门一起做好工程造价与批复概算的对比分析工作，审查项目资金的来源、使用以及结余的合法、合规性;整个建设过程的费用支出是否合理、合法、真实。

4、PPP项目运营阶段审计要点

（1）对于整体项目实施的效果进行绩效审计，对项目成本及收益进行合理测量。

合理计算项目绩效，在项目运营过程中，跟踪审计有助于提高项目绩效。

（2）PPP项目财政资金使用审计。

政府下放的财政资金，都应该设置相关账目，并辅助相应的资金流动台账。

财政资金应该专款专用，弥补社会资本投资资本金的应该直接转交社会资本投资方。

不得转移财政资金，进行其他投资活动等。

（3）PPP项目资金安全问题，由于PPP项目资金来源于政府财政和社会资本两个方面，两方面投资共同构成了项目建设的资本金。

维护项目建设资金安全是保持项目运行的基础，防止项目建设过程中舞弊行为的发生。

（4）PPP项目税务完成情况审计。

对项目公司各类收入进行合理划分，就相关收入适用税目分别进行增值税处理，并就各自对应的成本费用及进项税进行分别审查。

8．PPP项目移交阶段审计要点

（1）项目移交阶段是PPP项目的最后一个环节，是指移交工作委员会成立至项目移交结束。

一般而言，正常情况下特许期满后项目公司将所有权与经营权交予政府。

在项目移交时，项目公司应按照合同对项目的移交范围、移交标准、移交程序进行移交。

（2）移交后的绩效审计。

项目移交完成后，项目实施机构应牵头并组织其他相关部门对项目产出、成本效益、公众满意度、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效审计。

（二）施工阶段审计工作内容及流程

1．按有关规定做好材料（设备）价格咨询工作。

依据承发包双方提供的工程建设材料（设备）特别是暂估价所需的产地、品牌、型号、规格、等级标准、数量等相关资料进行多渠道询价或到实地了解、考察，使落实的材料价格适中、合理，既符合各方面的规定，又能综合反映工程项目的实际特点或对材料的要求，为业主对价格的谈判、批复和材料的比选提供参考依据，必要时协助业主进行谈判。

2．做好工程变更、重大签证（索赔）的工作。

（1）设计变更：

设计变更是保证设计和施工质量，完善工程设计，纠正设计错误以及满足现场条件变化而进行的设计修改工作，包括由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位及其它单位提出的设计变更。

设计文件一经审查通过，任何单位和个人不得随意更改。

由于项目建设条件的改变或施工实际需要更改原设计，必须经过深入的调查研究并充分论证，还必须遵守项目合同中的全部规定。

 业主单位提出的设计变更主要涉及到：

已经批准的建设规模、基本原则、主要技术标准、主要功能体系、主要部位，对外部群体景观、主要使用功能和主要施工方案有重大影响，如建筑物整体布局，道路、河涌、管线总体走向或高程，大面积地基处理，大面积路基路面结构，设备系统主要工艺及主要参数，主要材料和设备等。

设计单位提出的设计变更，应本着对工程技术、工期、投资等三大控制相结合的原则，对设计过程中的错、漏及优化问题，及时提出变更申请。

对变更理由、内容及相关专业影响等，应从全局考虑并详细说明，按程序报批。

监理单位提出的设计变更，主要是在施工过程中，发现现场情况与设计图纸不符合，或为了减少投资，缩短工期，确保质量和安全生产，更好地推进工程建设，根据规范合理提出变更要求。

施工单位在施工过程中，遇到一些原设计未预料到的具体情况需要进行处理而发生的设计变更。

如工程管道安装过程中遇到未考虑到的设备和管墩在原设计标高处无安装位置，或是由于资源市场的原因，如材料供应或施工条件不成熟需改用其它材料代替等。

（2）工程签证：

指除施工图纸所确定的工程内容以外的施工现场发生的实际工作，由监理工程师确认其工程行为的发生与数量，是否予以计量与支付，应按合同原则及项目的有关规定办理。

在管理办法中，明确规定了不予签证的几种情况。

①由于工程的施工标段众多，工期紧迫，会出现许多交叉施工机会，由此所发生的费用，在招标文件中已明确规定，此项费用应在投标报价时就充分考虑，不得签证。

②在施工过程中，可能受拆迁工作的影响干扰，承包单位在投标中就充分考虑这一因素，由此而引起的费用增加，不得签证。

③因赶工期而需要增加的费用，已包含在投标报价中，不得签证。

④因工期紧迫，要求承包人提前进入现场，做好施工准备工作，由此产生的设备闲置费用已考虑在施工合同总价中，不得签证。

3．明确规定工程设计变更的签发原则及注意事项

（1）设计变更的签发原则：

设计变更无论由哪方提出，均应由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位协商，经确认后由设计单位发出相应的图纸及说明，并办理签发手续，下发到各部门付诸实施。

变更原则如下：

①确属原设计不能保证质量、设计遗漏和错误以及与现场不符无法施工非改不可的。

②设计变更要尽量提前，最好在开工之前就发现。

认真地搞好图纸会审，尽量减少设计变更的发生，确需在施工中发生变更的，也要赶在施工前变更。

③变更工作应在技术上可行，并全面考虑变更后产生的效益，与现场变更引起施工单位索赔所产生的损失加以比较，权衡轻重后再作决定。

对由此引起的造价增减幅度是否控制在合同范围内，更须慎重。

④变更后的施工工艺不宜复杂，且对总工期不产生影响。

⑤变更后的项目不得降低使用标准。

⑥对设计变更应详细记录，详细说明原设计情况、设计变更原因、内容及对其它专业的影响，因设计变更增减的工程造价，并应严格按审批程序办理。

（2）签发设计变更应注意事项：

在实施项目之前，要制定变更令的标准格式。

变更令包括如下内容：

①变更令编号和签发变更日期。

②项目名称或合同号。

③产生变更的原因和详细的变更内容说明：

依据合同的哪一款发出变更令，变更工作是在接到变更令后立即实施，还是确定变更工作的费用后实施等。

④先前变更产生的累计费用额，此次变更增加或减少的费用额，累计部分变更分清设计变更的责任原因，确定费用承担方及承担额。

⑤严格按审批程序办理签认。

⑥变更令应附附件，附件包括：

变更工作的工程量表、设计资料、设计图纸和其它与变更工作有关的文件。

4．明确规定工程签发原则及注意事项

（1）严格签证管理，合同中明确规定了不予签证的情况列举。

（2）根据合同原则，严格审查各种签证的及时性、合理性和真实性，杜绝事后追认的现象，对签证的及时性和准确性负责。

对一次性增减项目造价在2万元以上的现场签证，在施工的同时必须有监理方和业主方各相关部门人员参加，跟踪审查，其相应的工程量签证最迟在完工后的10天内办理好签认手续，如不按规定执行，相关负责人有权拒签。

（3）严格遵守规定的报批程序和报批时间，不得无故延误，并制定工程签证流程表。

5．加强设计变更和工程签证管理的一些措施

（1）充分发挥业主在投资控制方面的龙头作用，建立完善的管理制度，明确规范承包商、监理、业主的职责，明确规定各职能部门、各相关人员的职责。

（2）提高各相关人员的责任心和业务水平，严把设计变更和工程签证关。

（3）做好工程变更和现场签证的台帐，要求按月统计汇总上报。

统计日期从上月26日至当月25日止。

上报业主时间为当月27日17：

00前，超过规定上报时间而未报或漏报的设计变更和现场签证，将视作施工单位自动放弃该部分工程计量及支付的权利，不予以计量支付该费用，施工单位不免除施工方的责任。

（4）合同中规定如果工程变更和现场签证累计完成量超过合同造价的10％以上时，发包人应另签补充合同，必须经合同平台确认方才有效。

6．设计变更、签证、索赔的办理 

（1）设计变更、签证办理的时效性对设计变更、签证管理工作非常重要，不及时、合理地处理设计变更、签证，会对工程进度造成重大的影响，而且对后续工作的开展造成障碍。

设计变更、签证时间拖延太久，时过境迁，原来的情况已经完成或隐蔽，熟悉情况的工程师可能调换，造成设计变更、签证论证、证据不足，给后续工作造成很大的困难。

（2）正常的设计变更和现场签证单应在有效签字人共同签署完成，并与承包单位核定费用后，才通知承包单位开始实施，特急类设计变更和现场签证可以先实施再核定费用，如属隐蔽工程，则必须要求承包单位在隐蔽部位覆盖之前提出预算并对清工程量。

对于费用未核定的设计变更和现场签证单，发包单位工程部必须督促承包单位尽快计算变更签证费用，最迟在变更签证内容全部施工完成后的5日内（自监理及甲方工地代表确认完工情况的日期开始计算），向甲方报送完整的变更签证结算书。

设计变更现场签证由成本管理部负责5日内核定工程量，确定造价。

监理、现场工程师应在变更、签证内容完成的5个工作日内在设计变更、现场签证单上对完成时间和完成情况进行说明。

（3）索赔应在索赔事件发生并造成损失后28天内，向合同监理单位提交索赔的书面意向通知，任何未在约定的期限内，提交索赔的书面通知，均可视为受害方放弃索赔的主张。

（4）协助业主对重大现场环境条件变更发生的工程量或费用和合同承包范围以外发生的主要较大的工程量进行审核确认。

（5）对于索赔事项的发生，协助业主分析索赔产生的原因、及时做好现场测量验证、分析索赔的合理性、审核确认索赔金额。

（6）审查施工阶段设计变更是否经建设单位、施工单位、设计单位和监理单位授权的四方代表签字，现场变更是否经施工单位和建设单位授权的代表签字；在变更时，是否书面约定计价方式，变更内容是否真实。

（7）抽查审核主要隐蔽工程，深入施工现场，了解工程概况、施工进度、施工工艺及施工方法，对需隐蔽的分项工程进行抽查，按设计图纸和施工规范要求进行现场查验，审查是否存在不按设计图纸、规范及合同的约定进行施工的情况，及时向业主反馈抽查过程中发现的问题。

（8）对到场的重要材料（设备）进行抽审的工作，组织对刚到货不久并已办理到货验收记录或开箱验收单或进场材料（设备）进行抽审，主要检查材料的厂家、品牌、型号、规格、等级、技术标准是否与合同和设计文件相符，并检查出厂证明、产品合格证、检验合格证等资料是否齐全，及时将发现的问题向指挥部汇报，便于及时整改，规范和促进各方面的管理，杜绝不合格产品的出现。

（9）对工程进度款的支付报告进行审查，根据已完工程量及合同的约定，了解工程的施工进度及进度款的支付情况，检查经监理单位和建设单位核实的工程进度款支付报告是否按合同约定进行支付，支付金额是否恰当，关注累计付款金额情况，必要时提醒建设单位不要发生工程款超进度和超合同金额拨付的情况。

（10）督促施工单位及相关部门及时办理、分类整理有关基建资料，配合甲方及时作好现场测量验证、勘察记录隐蔽工程量，为工程结算提供可靠依据。

（11）经常出席工程管理例会及较大的工程施工协调会议并协助业主解决有关问题。

施工阶段咨询审计服务要点

工作内容

应提供的基础资料

造价咨询要点

对无法招标项目的合同造价咨询

总承包合同

1、对专业性较强的项目，建设方可单独分包，造价项目部对邀请询价比选项单位所报方案及报价，进行详细审定或编施工图预算；2、造价项目部对拟定不招标工程的合同提供咨询意见，主要审查对计价方式、各项费用如何计取等与造价有关的条款，并与总承包合同对比，是否有明显偏离或重复的内容。

拟定的供货合同

拟定的分包合同

主要现场（变更）签证工程量的审核与确定

招投标及合同文件

1、应重点关注工程的实际施工情况，参与讨论及审核并确定最经济的专项施工方案，与相关单位共同制定工程量计量方式、签证和图、表的标准格式，以便正确计算工程量及确定分项工程综合单价；2、实际施工过程中，经常深入现场对上述工程的施工情况及实际做法进行了解并记录、对