中国普惠金融的政策体系.docx
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中国普惠金融的政策体系
中国普惠金融的政策体系
在普惠金融体系中，公共部门至少在以下几个方面的政策制定中发挥着重要作用。
一是保持宏观经济稳定；二是利率市场化；三是适度的金融监管。
还有其他一些政策也比较重要，比如营造一个有利于合同执行的法律、知识产权和税收环境，等等。
另外，还有一些方面是以间接的方式影响普惠金融体系的构建，比如路桥等基础设施、电信技术、健康、教育、医疗、社会保障与福利等。
这些服务越好，交易成本和风险就越低，创新的机会就越多，金融服务的覆盖范围就越广泛。
除一般性的政策环境外，公共部门还可以通过引导性的政策来促使金融机构为那些被排斥在金融体系之外的群体服务，包括优先放贷或强制其提供最低限度的金融服务、监管激励、通过银行账户支付政府福利，等等。
总的来说，公共部门在构建普惠金融体系中发挥的作用至关重要，但也比较微妙。
一方面，要为各种类型的金融机构提供一个有利于竞争与可持续发展的政策环境，努力保持宏观经济稳定；灵活运用一些监管政策激励金融机构为弱势群体和贫困人口服务；另一方面，要尽量避免直接干预、直接放款等造成的市场扭曲，从法律制度着手，促进普惠金融的健康可持续发展。
从最近的发展来看，无论是在国际上还是在一国内部，公共部门在普惠金融体系建设中，都正发挥着越来越重要的作用。
而发挥作用的方式，也从早期单一的财政补贴，转向更为多元化和可持续的模式。
8.1G20发展普惠金融政策框架
8.1.1《G20创新性普惠金融原则》
不同国家在人口特征、监管环境、经济发展条件等多个方面存在差异，在这种情况下，对所有国家出台一项普遍适用的普惠金融发展解决方案是不现实的。
认识到这一点，20国集团普惠金融专家组（G20'sFinancialInclusionExpertsGroup）基于现有国家发展普惠金融业务的成功经验提出《G20创新性普惠金融原则》，共包括九个方面。
该原则于2010年5月在G20领导人多伦多峰会上通过。
原则1：
领导（Leadership）。
政府就发展普惠金融出台一项覆盖面广的承诺，以帮助缓解贫困。
原则2：
多样性（Diversity）。
采取相应的政策措施以促进竞争并提供基于市场的激励机制，这种激励机制有助于提供可持续的融资渠道、使用范围广泛且可负担的金融服务（包括储蓄、信贷、支付与转账、保险等），同时有助于提高金融服务提供者的多样性。
原则3：
创新（Innovation）。
促进技术和制度创新，以拓展金融体系的准入和使用，包括对金融基础设施脆弱性的评估。
原则4：
保护（Protection）。
鼓励建立全面的消费者保护措施，能够界定政府、金融服务提供者、消费者的角色。
原则5：
赋能（Empowerment）。
提高金融素养和金融能力。
原则6：
合作（Cooperation）。
建立政府内部职责和协调职能清晰的制度环境，鼓励政府部门、企业以及其他利益相关者之间的合作与直接咨询。
原则7：
知识（Knowledge）。
利用改进的数据制定基于证据的政策、衡量相关进展，推动监管者和金融服务提供者更多地使用“测试并学习”方法。
原则8：
适当性（Proportionality）。
基于对当前监管中存在的差距和障碍的理解，建立与发展创新性产品和服务相适应的政策和监管框架。
原则9：
框架（Framework）。
考虑建立反映国际标准、本国国情、为竞争格局提供支持的监管政策框架：
灵活适当的且基于风险的反洗钱制度、便于客户进行反馈和交流的中介条件、对于电子存储价值清晰的监管制度、有助于实现长期大范围互联互通的基于市场的激励机制。
8.1.2《G20数字普惠金融高级原则》
近年来，随着科技与金融融合程度的加深，数字技术特别是互联网技术在普惠金融发展中所起到的作用越来越重要。
数字技术在普惠金融业务客户筛选、产品和服务提供、支付结算、风险防控等方面发挥着不可替代的作用，极大地推动了普惠金融业务的发展。
针对这一情况，在2010年《G20创新性普惠金融原则》的基础上，G20普惠金融全球合作伙伴（GPFI）在2016年将数字普惠金融列为重点议题，并起草了《G20数字普惠金融高级原则》（G20HighLevelPrinciplesforDigitalFinancialInclusion）。
2016年9月，G20领导人杭州峰会正式核准了《G20数字普惠金融高级原则》，这是数字普惠金融领域首个国际高级别的指引性文件。
1.《G20数字普惠金融高级原则》的基本内容
根据G20普惠金融全球合作伙伴（GPFI）的定义，数字普惠金融泛指一切通过使用数字金融服务以促进普惠金融的活动，包括运用数字技术为无法获得金融服务或缺乏金融服务的群体提供一系列正规金融服务，其所提供的金融服务能够满足他们的需求，并且以负责任的、成本可负担的方式提供，同时对服务提供商而言是可持续的。
数字普惠金融涵盖各类金融产品和服务，如支付、转账、储蓄、信贷、证券、财务规划和银行对账单服务等；通过数字化或电子化技术进行交易，如电子货币、支付卡和常规银行账户等。
《G20数字普惠金融高级原则》包含了覆盖8条原则的66项关键行动，以指引和帮助各国政府及相关各方发展数字普惠金融。
原则1：
倡导利用数字技术促进普惠金融发展。
促进数字金融服务成为推动包容性金融体系发展的重点，包括采用协调一致、可监测、可评估的国家战略和行动计划。
原则2：
平衡好数字普惠金融发展中的创新与风险。
在实现数字普惠金融的过程中，平衡好鼓励创新与识别、评估、监测和管理新风险之间的关系。
原则3：
构建恰当的数字普惠金融法律和监管框架。
针对数字普惠金融，充分考虑G20和国际标准制定机构的相关标准和指引，构建恰当的数字普惠金融法律和监管框架。
原则4：
扩展数字金融服务基础设施生态系统。
扩展数字金融服务生态系统，包括加快金融和信息通信基础设施建设，用安全、可信和低成本的方法为所有相关地域提供数字金融服务，尤其是农村和缺乏金融服务的地区。
原则5：
采取负责任的数字金融措施保护消费者。
创立一种综合性的消费者和数据保护方法，重点关注与数字金融服务相关的具体问题。
原则6：
重视消费者数字技术基础知识和金融知识的普及。
根据数字金融服务和渠道的特性、优势和风险，鼓励开展提升消费者数字技术基础知识和金融素养的项目，并对项目进行评估。
原则7：
促进数字金融服务的客户身份识别。
通过开发客户身份识别系统，提高数字金融服务的可得性，该系统应当可访问、可负担、可验证，同时能够适应以基于风险的方法开展客户尽职调查的各种需求和各种信用等级。
原则8：
监测数字普惠金融进展。
通过全面、可靠的数据测量评估系统来监测数字普惠金融的进展。
该系统应当利用新的数据来源，使利益相关者能够分析和监测数字金融服务的供给和需求，并能够评估核心项目和改革的影响。
2.与《G20创新性普惠金融原则》的比较
2016年《G20数字普惠金融高级原则》与2010年《G20创新性普惠金融原则》是一脉相承的，两者之间的对应关系如表8-1所示。
表8-1G20普惠金融原则的演进
《G20数字普惠金融高级原则》
《G20创新性普惠金融原则》
原则1：
倡导利用数字技术促进普惠金融发展
以原则1（领导）和原则6（合作）为基础
原则2：
平衡好数字普惠金融发展中的创新与风险
以原则1（领导）、原则3（创新）和原则4（保护）为基础
原则3：
构建恰当的数字普惠金融法律和监管框架
以原则4（保护）、原则8（适当性）和原则9（框架）为基础
原则4：
扩展数字金融服务基础设施生态系统
以原则9（框架）为基础
原则5：
采取负责任的数字金融措施保护消费者
以原则4（保护）和原则5（赋能）为基础
原则6：
重视消费者数字技术基础知识和金融知识的普及
以原则5（赋能）为基础
原则7：
促进数字金融服务的客户身份识别
以原则1（领导）和原则6（合作）为基础
原则8：
监测数字普惠金融进展
以原则7（知识）为基础
资料来源：
根据G20HighLevelPrinciplesforDigitalFinancialInclusion整理。
表8-1G20普惠金融原则的演进
从表8-1可以看到，2016年《G20数字普惠金融高级原则》以2010年《G20创新性普惠金融原则》为基础，将数字技术与普惠金融发展相融合，是对2010年《G20创新性普惠金融原则》的细化和拓展。
从不同之处来看，2016年《G20数字普惠金融高级原则》总体上更有针对性和可操作性。
2010年《G20创新性普惠金融原则》侧重于普惠金融发展的一般性原则，涉及面广，部分原则不仅适用于普惠金融业务发展，同时也适用于其他金融业务的发展；与之相比，2016年《G20数字普惠金融高级原则》结合数字技术发展的最新趋势，针对数字技术发展视角下的普惠金融业务发展提出了若干原则，具有更强的针对性。
除此之外，2016年《G20数字普惠金融高级原则》还针对每一项原则提出了若干关键行动计划，共包括66项关键行动，为数字普惠金融各项原则的实施提供了明确的行动指引，具有更强的操作性。
8.1.3G20普惠金融指标体系构建
为了准确反映普惠金融的发展状况，G20从不同维度构建了衡量普惠金融发展情况的指标体系。
《G20普惠金融指标体系》由GPFI建立，最早于2012年在G20领导人洛斯卡沃斯峰会上获得通过。
2013年，GPFI通过增加金融素养和金融服务质量等指标对G20指标体系进行了扩展，并在G20领导人圣彼得堡峰会上获得通过。
2016年，在中国担任G20主席国期间，通过增加数字普惠金融等新业态指标对其又进行了一次升级，并得到G20领导人杭州峰会核准。
2016年《G20普惠金融指标体系》共涵盖金融服务的可得性、使用情况和质量三个维度，包含19类35项指标，从供需两侧评估普惠金融发展水平。
2016年《G20普惠金融指标体系》具体内容如表8-2、表8-3、表8-4所示。
表8-22016年《G20普惠金融指标体系》使用情况指标
指标类别
指标
使用情况指标：
成年人（满15周岁，下同）
1A
拥有账户的成年人
在正规金融机构或移动支付服务提供商处拥有账户（由本人开立或与其他人一起开立）的成年人比例
1B
账户数
每千名成年人所拥有的存款数量
1C
每千名成年人所拥有的电子货币账户数量
1D
每十万名成年人移动支付交易笔数
2A
在正规金融机构发生信贷业务的成年人
过去1年在银行或其他正规金融机构至少有一次未偿还贷款的成年人比例
2B
每千名成年人未偿还贷款笔数
3
购买保险的成年人
每千名成年人保单持有人数
4
非现金交易
每千名成年人非现金零售交易笔数
5
使用数字支付的成年人
使用交易账户进行数字支付或接收数字支付的成年人比例
5A
使用移动电话支付
使用移动电话支付账单、购物或从某一账户收支款项的成年人比例
5B
使用互联网支付
使用互联网支付账单、购物或在线汇款的成年人比例
5C
使用银行卡支付
使用借记卡直接从某一账户进行支付的成年人比例
5D
使用账户支付
通过某一账户收取工资或政府转拨款项的成年人比例
6
高频率使用账户
高频率使用账户的成年人比例。
高频率是指1个月内从某一账户取款3次以上
7
储蓄倾向
过去1年在银行或其他正规金融机构存款的成年人比例
使用情况指标：
企业
8A
享有正规银行服务的企业
拥有账户的中小企业比例
8B
中小企业存款账户数（在非金融公司借款人中的占比）
9A
在正规金融机构有未偿还贷款或授信额度的企业
在银行或其他正规金融机构有未偿还贷款或授信额度的中小企业比例
9B
中小企业贷款账户数（在非金融公司借款人中的占比）
10
企业进行数字支付或接收数字支付
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