解放思想转变观念奋力提速发展.docx
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解放思想转变观念奋力提速发展
平坝县煤炭地方税收现状分析及对策
平坝县地方税局
煤炭是平坝的主要矿产资源，近年来，随着全国煤炭市场需求的急剧增长，平坝煤炭行业发展较快。
目前，该行业已发展成为全县支柱产业之一，成为全县地方税收的第一税源。
前些年，由于诸多原因，平坝煤炭行业地方税收并不乐观，税负一直处于较低水平。
为加强行业税收征管，堵塞税收漏洞，公平行业税负，平坝县地税局从2005年开始对煤炭行业税收管理进行了较大调整并实行专业化管理，通过几年来的实践，煤炭行业税收征管质量和水平有了很大提高。
一、平坝煤炭税收征管基本情况
（一）、煤炭资源分布及煤炭企业生产经营基本情况
据有关部门资料及调查统计，全县煤炭远景资源总量3.2亿吨，已探明可开采煤炭储量0.83亿吨。
全县煤炭生产经营企业经过技术改造、整合后共有29家，其中：
国有煤炭企业2家,私营合伙企业4家,私营独资企业22家,股份有限公司1家。
煤炭市场的区域分布：
一是依托安顺电厂、清镇电厂等大型火力发电企业，煤炭生产企业直接对其进行供应；二是依托贵昆铁路的平坝段货运站形成煤炭运销，煤炭专营企业主要通过铁路运输对铜仁大龙电厂、广东、广西、湖南等周边省区用煤企业供应，销量约170万吨；三是通过公路运输供应本省和临近省份用煤约110万吨；四是依托县乡道路优势形成部分煤炭市场，销售主要对象是临散用户，销量无统计。
目前，在平坝5个乡（镇）中，煤炭资源主要集中在乐平乡，该乡年均煤产量在200万吨左右，占平坝全部煤炭年产量的73%以上，是平坝煤炭税收重点税源地。
具体情况见表一：
表一：
平坝县2005年-2008年煤炭税收产量统计表（单位：
吨）
单位
2005年煤炭产量
2006年煤炭产量
2007年煤炭产量
2008年煤炭产量
乐平乡
2053878
1898626
2076289.08
2038804.45
十字乡
14857
86832
133431.80
61792.82
齐伯乡
60396
63694
74896.88
63617.82
天龙镇
159852
466691
525426.78
504144.79
马场镇
23000
23600
25000
59748
合计
2539443
2728107.88
注：
上述产量均为地税机关通过“五统一”平台代征到税款的产量，实际产量应比上述反映要大。
出现这种情况，主要存在当地村寨的购煤，运煤车“冲关”、“闯关”、“漏关”等现象。
在安顺煤炭行业中，经济性质类别主要是国有、股份制及私营等，具体分布见表二：
表二：
平坝县煤炭企业基本情况统计表（单位：
个）
单位
企业
数量
企业概况
所有制情况分布
大型
中型
小型
国有
集体
股份制
私营
个体
乐平乡
17
1
16
十字乡
5
1
4
齐伯乡
2
2
天龙镇
3
1
2
马场镇
2
2
合计
2
2
26
以上煤矿中除少数国有企业（二户）能按照有关财务、会计规范执行核算外，其余绝大多数财务不健全，财务资料不能真实、全面反映煤炭企业的生产、经营情况。
（二）、煤炭企业税收征管情况的基本现状
1、征管方式的变迁
平坝县煤炭税收征管主要经历了三种征管方式：
一是1997年以前，由于煤炭生产规模小，产量低、生产以民用煤为主，销量小，价格低，管理上按照个体工商户“定额管理”的方式，年税收收入仅数十万元左右；二是1997年到2005年，在此阶段按照政府统一要求，实行煤炭税费“五统一”征收方式，各煤管站在矿区主要交通要道设置站点代扣代缴地方各税费（国有煤矿实行查账征收、自行申报缴纳）。
在此阶段煤炭税收逐年递增；三是2005年以来，主要以“五统一”为预征平台，按照吨煤标准计算预征地方各税，通过加强基础管理，强化税务登记管理和日常监管。
根据普遍登记、属地管理的原则，对从事煤炭生产销售的单位和个人，设立手续完备的，予以办理税务登记。
对设立手续不完备但实际从事煤炭生产经营的，予以办理临时税务登记。
实行代扣代缴与全面登记、按时申报相结合的管理方式。
并在2008年下半年安装了“煤炭远程监控”系统，对远程监控管理进行了试点。
通过探索和实践逐步形成以煤炭税费“五统一”为代预征平台，通过加强申报管理，数据比对，纳税评估，按期清算汇缴。
（1）用“煤炭远程监控系统”采集数据，按月统计当月监控产量，按比例扣除煤矸石、水分、当地民用煤等，再减除库存数核定销量；
（2）按月将国税局“煤炭增值税销量发票”和煤炭运输车辆过“五统一”报关，以及煤矿当前的申报量等相关数据进行比对，进行纳税评估核定；
2、根据市场价格变化，及时调整吨煤计税标准
吨煤计税标准是通过“五统一”预征的重要基础，近年来，我们根据煤炭市场的价格变化，以安顺电厂的购煤基础价为参考，多方征求意见，及时对吨煤计税标准进行调整，详情见表三。
（从2007年开始，每吨煤炭代征交通运输营业税2.1元，2008年10月调整为2.62元。
）
表三：
历次煤炭吨煤计税标准调整情况表（单位：
元/吨）
06年元月1日前
06年元月1日后
08年1月1日后
08年12月1日后
品名
粉煤
块煤
粉煤
块煤
粉煤
块煤
粉煤
块煤
基础计税价
80
150
165
250
230
330
330
450
资源税
0.6
0.6
2.5
2.5
2.5
2.5
2.5
2.5
所得税
5.6
10.5
16.5
23.1
20.1
29
37.47
47.29
城建税
0.52
0.98
1.07
1.63
1.24
1.88
0.43
0.59
教育费附加
0.31
0.59
0.64
0.98
1
1.53
1.29
1.76
印花税
0.16
0.22
0.28
0．24
合计
7.03
12.67
20.71
28.21
25.00
35.13
41.97
52.38
3、平坝煤炭税收征管现状及成效
通过几年的不断探索和实践，平坝煤炭行业税收征管逐渐形成了行之有效的管理模式，征管质量和水平有了显着提高。
一是基本理顺煤炭管理多年来形成的底数不清，职责不明，管理不到位的状况。
二是提高了部分煤矿业主的纳税遵从度。
三是煤炭税收取得大幅度增长，2006年征收5929.5万元，与2005年2235.71万元相比增长165.22%，增收3693.79万元；。
2007年征收8278.2万元，与2006年5929.5万元相比增长39.61%，增收2348.7万元；2008年因受国际金融危机的影响，煤炭产量较2007年有小幅度下降。
四是培养和锻炼了一支具有专业化管理水平的干部队伍。
表四：
2005年－2008年煤炭税费征收情况统计表（单位：
万元）
年度
煤炭产量数
（万吨）
税款征收情况
资源税
所得税
运输营业税
其他税费
合计
备注
2005年
231.20
138.72
1294.72
610.37
191.90
2235.71
其他税费含：
城建税、教育费附加、
2006年
253.94
634.85
4190.01
670.40
434.24
5929.5
2007年
283.50
708.75
5698.35
595.35
1275.75
8278.2
2008年
272.81
682.020
5483.48
572.9
1227.640
7966.05
二、煤炭行业税收征管难点分析
1、生产经营情况复杂，税务机关不易控制
煤炭生产属地下作业，生产时间、投入生产的工人数量、每班产量等情况难以监控；煤炭生产企业因地质条件、矿井深度不一，材料耗用量与其产量之间存在诸多不可比因素，同时由于藏煤厚度、发热量的差异，煤炭价格差异较大，加上经济及技术影响，各煤炭生产企业经营状况不尽相同，生产成本高低不一，多数煤矿产量全靠人工推算，误差较大，税务机关在核定定额时，只能参照企业以前年度产量和纳税数额，由于没有准确的产量作为依据，缺乏说服力，矿主很难接受，加大了管理的难度。
2、财务核算不健全，征税依据获取难
煤炭生产行业除少数国有、集体企业外，大多是个体经营，财务管理制度不健全，账务核算不真实，很难准确掌握其收入和费用，致使税务机关难以准确掌握计税依据。
即使一些煤矿有财务专职会计人员，有原始凭证资料（如煤炭工人工资表、每班或每日的出煤统计册等资料），但藏匿或者销毁现象比较突出，生产情况难以掌握，征税依据确认难度大。
由于财务制度的不健全，对煤矿税收征管多采取核定征收，加上征管力量和征管手段的局限，对煤矿的管理普遍是粗放式的被动管理，精细化管理难以实现。
3、小煤矿企业纳税意识不强，偷逃税现象严重
煤炭企业尤其是小煤矿企业普遍缺乏纳税意识，不能主动、全面申报，总是想方设法逃避纳税。
在经营中，由于煤炭需求紧张，属于卖方市场，多数采取现金交易，不按规定向购买方提供发票，很难查实其应税收入。
4、部门间缺乏有效的协作机制，税源监控难度较大
对煤炭企业有管理权的除税务机关外，还有政府相关职能部门，如经委、安监局、国土资源局、环保局等，这些部门在管理中，由于缺乏沟通，信息不畅，往往各施其政，加之受征管人员素质影响及执法权限的制约，税务机关难以准确掌握企业的产量、销量、销售收入，税源监控难度较大。
三、煤炭税收征管模式比较分析
（一）“五统一”平台的利弊
由于我县煤炭企业86.66％以上为私营和个体，煤炭销售灵活多样，分布广泛，财务核算不健全，加上煤质不同，开采环境、机械化程度及运输条件的差异，税务机关很难准确核定各煤矿的实际产量和销量。
因此，掌握私营煤矿的煤炭销售数量必须充分利用煤炭“五统一”预征平台，煤炭“五统一”经过长期运行和不断完善，分布均衡，设置合理，基本能涵盖全县煤炭产量的98％以上，利用检查点的地位优势，能较有效的提高征管效率。
在实际征管过程中要求：
凡过“五统一”交费的煤炭运输车辆，必须按照税务机关的规定，将煤炭所属企业名称、运输单位、煤炭吨位、煤炭品名等一并记录，登记汇总，并定期传递税务机关备查。
这对分清各个私营煤矿在一定时期内的销量和税收预缴情况都能提供比较详细的基础数据。
应该看到，“五统一”管理虽然是特定时期的产物，但从取得的管理效能来看，这种管理模式对煤炭税费的征管是起到积极作用的。
煤炭“五统一”管理虽能在煤炭运输源头上控制大部分煤炭销量，但由于受行业暴利的利益驱使，许多企业都在想方设法避开煤炭“五统一”。
主要体现：
一是腐蚀贿赂煤炭验票站工作人员，让其放关；二是强行闯关冲关，运输车辆“冲关”、“闯关”、“漏关”现象频频发生。
三是通过“五统一”后掺杂其他煤矸石等增加货物重量；四是“五统一”代征点电子监控措施难以做到全面控管。
目前，在“五统一”预征平台上已能做到“电子监控、车辆过磅和微机开票”的一体化征收，然而，在实际征收过程中还存在大量“手工票”的使用情况。
五是税费捆绑征收，增加煤炭经营户的偷逃愿望，由于各部门均委托站点代征代扣各种税费，经营户偷逃愿望和取得的效益增大，随着煤炭价格的不断上涨，偷逃一车煤炭税费将极大减少经营户的成本，各种偷逃手段层出不穷，引诱工作人员违规的情况越来越难控制；六是各站点的运行也需大量管理成本，且地方税在“五统一”代征中只占一定比例。
目前我县“五统一”代征的各项税费粉煤每吨合计83.79元（不含每吨100元的电煤保证金），其中地方税为44.59元，占代征总额的53.22%。
表五：
煤炭“五统一”征收标准计算
（单位：
元／吨）
粉煤
委托部门
基础计价
330
增值税
国税局
资源税
2.5
地税局
城建税
0.43
教育费附加
1.29
所得税
37.47
交通营业税
2.62
印花税
0.28
地方教育费附加
税收合计
44.59
价格调节基金
物价局
排污费
环保局
水土保持费
水利局
公路维护费
交通局
收费合计
税费比例
税93%，费7%
注：
价格调节基金是为了加强对外运煤炭的管理，由“五统一”平台预征后企业凭省内销售的增值税发票、销售合同等资料办理退费手续，因此，在统计税费比例时，不包括每吨的价格调节基金。
（二）其他监控手段的分析比较
通过近年来加强煤炭税收征管，我们发现对于煤炭行业的税收征管关键是“监控产量、核实销量、掌握价格”即产、销、价，针对这几个煤炭管理的要素，我局在控制煤矿产量上进行了一些探索，对各种监控手段进行分析比较如表六
表六：
各种煤炭监控手段比对表
监控手段
有利方面
不利方面
效果评价
五统一
1、主要交通要道实现监控，较有效在煤炭销售环节监控销量；
2、多年来执行，纳税人遵从。
3、按车进行的预征，有利于税务机关及时入库。
1、非税务机关直接征管长期代扣代缴，降低税务执法的刚性，不利税收政策的执行；
2、内部监控方面有缺陷，管理出现松懈，人员问题屡禁不止，建设成本已经投入；
3、从管理学角度看：
这是将可集中管理的分散到流通环节来进行管理，是将难度大的管理用难度更大的管理方式来代替。
着重对流通环节监控，可控制到实际产量的85%左右
煤炭远程监控系统
1、运用现代科技手段，减少人为因素的影响；
2、实现坑口监控，能较有效对煤炭产量进行控制；
1、监控系统和称重系统本身会有误差，且易被作假；
2、煤矸石、水分的扣除与实际情况有出入；
3、容易被人故意损坏，且损坏后果严重；
4、是否作为税控装置管理有争议；
着重在煤炭生产环节的控制，可控制到实际产量的80%以上。
国税开具增值税部分
除生活用煤外，纳税人均需开具增值税发票，便于实现源泉控管；从实际看，对销售到安顺电厂的基本都开具了增值税发票。
1、对外销售的煤炭不易监控，纳税人可在外地取得增值税发票或销售时不提供增值税发票，减少产量，对本地可能造成损失。
2、由于货物运输发票也具有抵扣功能，且付出税率与抵扣税率相差0.4（代开），3.7（自开），因此，存在伪造假合同虚开货物运输发票冲抵煤炭销售价格的情况。
着重在销售环节的监控，能实现实际产量70%以上的监控。
其他部门其他资料
多部门协作，有利于搞清煤炭实际产量。
各单位管理重心不一，提供资料直接作为计税依据有难度。
作为参考数据
纳税评估相关模型
是按上级有关要求开展，需建立在基础资料完备、相关部门配合，专业人才具体实施的基础上。
各矿井开采的自然条件不一，煤质的好坏不均，机械化程度不同，生产过程耗用水电量、人工费用等因素与产量相关性不显着，纳税评估使用模式需每个煤矿具体测算，纳税评估精度收到影响。
相关指标和因素与产量关联不显着，评估精度不理想。
上述监控手段由于侧重点不一样，着重环节不一，因此效果和监控到的对象也不一致，相互之间有交叉，单靠哪一种都不能完全监控煤炭产量。
因此，只有同时使用多种监控方式，才能最大限度地监控和管理到实际的煤炭产量。
四、对完善煤炭税收征管的建议
<一>对煤炭销售企业的征管
从管理学和经济学角度看，实现源泉管理和集中管理无疑是最经济的，关键是管理手段必须有效和适用。
用科技手段有效地解决管理工作中仅靠人力难以解决的大量细致而具体的问题，使管理由粗放走向精细，提高管理的针对性。
结合我县税收征管实际，通过考察调研，借鉴外地经验，我们认为：
依托现代科学技术手段，应用煤炭产量监控系统，加强部门协作，开展综合评估是加强煤炭行业税源管理的最佳选择。
1．具有充分有力的法律依据。
根据《税收征管法》第二十三条规定，国家根据税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置，纳税人应当按照规定安装、使用税控装置，不得损毁或者擅自改动税控装置。
《国家税务总局关于加强煤炭行业税收管理的通知》（国税发[2005]153号）明确要求，有条件的地方，可以在煤炭生产企业矿井出煤口、煤仓售煤处、煤炭传送带等处安装实时电子监控系统。
存在的关键问题是“煤炭远程监控系统没有经过国家有关部委的认定无法律效力”。
2．具有比较成熟的应用环境。
根据煤炭产量监控系统的原理，在煤矿井口处安装重量传感器均能够达到设备技术要求，不会对煤矿安全产生影响，加之传输网络已覆盖各个矿井，能够保证信息传输的畅通。
3．具有顺应形势的必然需要。
煤炭是不可再生资源，按照科学发展观的要求，加强煤炭行业管理，是提高资源效益、保护生态环境、实现可持续发展的根本需要，税收作为重要的经济杠杆，是新形势下最有力的调节手段，只有推广应用税控系统，实行科学化管理，充分发挥税收职能，才能达到规范煤炭经营行为、促进经济社会和谐发展的目的。
4、全面实现地税、国税、国土、经委、环保等煤炭行业管理部门的信息共享，使系统能真正地发挥其在管理与决策中的作用，降低了征纳成本，大幅增加了税费收入。
这种作法既提高了税收征管信息化的水平，也为高科技手段在行业精细化管理中的实践应用提供了较好的范例。
5、通过煤炭产量监控系统的运行，对煤炭企业核准了产量再结合煤炭生产的实际，制定相应的扣除（煤矸石、水份当地民用煤）办法，合理确定计税依据，核定其应纳税额，有效杜绝过去管理的随意性和缺乏科学依据的现象，使煤矿行业税收征管得以规范，不廉行为受到遏制，使煤矿的税收管理实现科学化、信息化，营造了公平环境，税企双方认同度高，纳税人的申报准确率大幅度提高，增强了煤矿业主对税法的遵从度，体现和谐税收，为管理部门加强煤炭行业管理提供科学依据。
<二>对煤炭中间经营<专营>企业管理
目前，从我县整个煤炭经营市场的现状反映，由于煤炭经营市场没有统一规划和管理，在煤炭销售中间环节存在以下问题：
一是非法经营现象严重，无证照经营大量存在，特别是在我县经营的部分省级及其他地区的煤炭专营企业和部分中间商，由于经营方式都是收购煤炭通过铁路外运销售，这些中间商大多无固定经营场所，未按规定办理相关登记手续，导致其经营纳税情况无法掌握，造成部分税收流失，对这部分中间商实施税收征管目前最有效的途径就是通过铁路部门获取外运煤的有关数据信息，在运输环节实施控管，但在实际工作中地税部门在取得当地铁路部门配合支持难度较大，无法获取相关信息。
因此，必须自上而下解决部门协调存在的问题，建立行之有效的综合治税及协税护税机制。
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