论文标题 行政审批制度改革探讨.docx

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论文标题行政审批制度改革探讨

论文标题行政审批制度改革探讨

探析我国行政审批制度改革

摘要：

2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施，代写毕业论文它标志着我国的行政审批制度改革有了1个大的跨越，我国的行政审批制度改革取得了很大的成绩。

但同时，我国行政审批制度改革中还存在着很多问题，针对这些问题，笔者提出了1些解决措施。

关键词：

行政审批改革措施

Abstract:

OnJuly12004,"People'sRepublicofChinaAdministrationPermissionLaw"theofficialimplementation,itsymbolizedourcountryadministrativeexaminationandapprovalsystemreformhadabigsurmounting,ourcountryadministrativeexaminationandapprovalsystemreformhasobtainedtheverybigresult.Butsimultaneously,inourcountryadministrationexaminationandapprovalsystemreformalsohasverymanyproblems,inviewofinviewofthesequestions,theauthorproposedsomesolutionmeasures

Keyword:

Administrativeexaminationandapprovalreformmeasure

十五届五中全会以后，国务院有关部门和全国20多个省（市、区）就开始了行政审批制度改革，对全国的行政审批事项开展了清理活动。

“入世”以后，全国上下更是掀起了1股行政审批制度改革的热潮。

2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施，它总结和肯定了几年来行政审批制度的经验和成果，这对深化行政审批制度改革，促进行政审批工作的法制化、规范化起到积极作用。

对照这部法，很多部门又重新审查了审批事项，完善了审批程序。

如今行政审批制度改革己经走到1个关口，如何继续深化改革，巩固成果，防止反弹，成为了改革的难点与焦点。

到2004年7月为止，行政审批改革取得了重要的阶段性的成果。

总的说来，审批改革的成果概括起来有：

其1是审批项目数量减少了；其2是方便群众办事，审批改革后百姓办事感觉顺畅了；其3是减少经济管理事务方面的审批，增强了企业的自主性；其4是取消了1些收费审批项目，减轻了相对人的负担；其五是清理1批包含审批事项的法律法规。

与加入世贸组织相适应，中国政府按照入世的承诺，对国内的法律、法规、规章进行了全面的清理，这和审批改革的总体要求也是1致的。

但是，我们看到成绩的同时，也应该清醒的看到这次我国行政审批制度改革中还存在很多问题，因此有必要对其进行完善。

1、我国行政审批制度改革中存在的问题

1、改革不深入，配套措施没跟上

行政审批制度改革的相关措施不配套，使改革难以深化，只停留在表面的数

量精简。

主要有这样1些表现：

（1）相应的1些配套制度改革未跟上，使改革陷入困境。

例如：

a、以信息公开、听证等为内容的行政审批程序制度未确立，无法运用行政程序来防止专断的行政审批行为的产生；b、未建立公共财政体制，收费制度未进行相应改革，对收费项目的合法性审查、收费资金去向无法严加管理；c、行政机关机构改革不配套。

虽然政府机构经历了几次改革，但仍存在着职能交叉、人员臃肿、权责脱节等问题，未能真正建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制。

d、大多数地方仍未建立审批责任制，这是审批制度改革存在的1个最突出的问题。

1直以来的行政审批制度注重的是事前监督而常常忽视了行政审批权的自然延伸即审批后的继续检查，这违反了权责对等的原则，任何1个机构或人员，在享有权利的同时应该承担相应的义务或责任，行政机关有权审批某项事务就应对该项审批可能导致的不利后果负责。

（2）中央政府的行政审批制度改革步伐滞后于地方政府的改革，这给改革进程的推进带来很大难度。

我国地方早在1997年就开始审批改革了，而国务院国务院65个职能部门在2001年10月后才开始审批改革。

当前，国务院部委和省1级各部门具有审批项目设定权。

但是，这些部门在利益目前难于取舍，只改革那些于己没利的项目，这样造成下级各部门的改革流于形式，很多只是为应付上面的检查。

2、改革的简单化与形式化

（1）审批改革标准简单化。

衡量审批事项存在应该以合法性和合理性为标准，要对审批事项进行科学的评估。

但不少地方政府把由国家部委法律法规规章和上级政府文件作为设定审批的依据，凡有法律法规规章和上级文件依据的都视为合理合法，正确的做法应该是从行政审批在促进经济社会发展中的作用和行政审批的成本收益比等方面进行评价。

因此，尽管地方政府花了很大力气削减了比例不小的审批事项，但是很多都是应付上面的文件，而不是从实际出发的，所以仍然有大量不适应市场经济发展需要的行政审批被保留下来。

（2）审批改革目标形式化。

审批改革目标是通过对行政审批制度的改革，重构政府在经济、社会生活中的职能，改革计划经济下形成的政府权力运行模式，

充分发挥市场机制的作用，使政府与社会、市场形成良性的互动关系。

这是1个

艰巨、复杂的任务，本应该制定详细的计划，以实现改革目标，然而在生活实践中出现了形式化的倾向，即简单地以取消1定数量的审批事项为目标。

其具体做法是：

改革前由政府下达指标，各部门在原有审批数量的基础上减少1定比例，然后由行政审批制度改革领导小组办公室对部门自行裁减的比例进行审核。

取消的事项多数属于目前行政管理中很少使用的审批项目；行政主管部门监管麻烦又无利可图的审批项目等。

3、审批改革的预期目标完成的不够理想

目前我国审批改革取得了1定的成绩，但是有1个事实是：

企业和社会对行政审批制度改革的评价不高，认为改革仍未完全达到预期目标。

主要表现在：

1是政府经济、社会生活干预过多的状况没有根本改变。

企业反映，改革后行政部门的办事效率有所提高，但企业办事要经过的关口并没有减少，市场进入仍不自由。

2是重审批、轻监管的问题没有得到很好解决。

由于目前政府审批的事项太多，根本无力对审批事项进行后续监管。

加之我国监管制度设计不合理，政府受知识、信息、能力的限制，对审批事项不可能全面把握，政府实际上是1个履行盖章、办证的机关。

3是取消的审批事项出现“反弹”。

由于在取消某些行政审批事项后没有相应的后续监督措施，1些政府又恢复了审批，甚至加强审批，增加审批事项，或者1边取消1边又设立的情况。

2、完善行政审批制度的措施

1、转变政府职能

我过目前正在实行社会主义市场经济，在这个背景下，政府的主要职能应该是加强宏观调控、制定市场游戏规则，实施市场监管，弥补市场失灵，保护公平竞争，创造良好的市场环境等。

但就目前而言，由于受到传统计划经济体制的影响和束缚，政府还没完全从微观的、直接的经济管理活动中摆脱出来，其具体的表现有：

政府对企业的干预过多，政企不分，角色“越位”等等。

许多政府部门的管理内容和管理方式没有发生根本改变，仍然热衷于具体的行政审批事务，而没有把精力集中到抓好经济调节、社会管理、公共服务等方面上来。

要真正实现政府职能的转变，必须对政府自身进行1场革命，取消或者调整与市场经济体制不相适应的行政审批，正确处理好审批与市场、社会和个人的关系。

在政府与市场的关系上，应当实行以市场调节优先的原则，市场应当在资源配置的过程中发挥基础性作用；在政府和社会的关系上，要实行社会自律、自治优先的原则，依靠行业协会、中介机构等去解决；在政府与个人的关系上，严格奉行政府干预的公共性原则；公共权利的行使也不能任意而为，必须置于公众的监督之下。

个人的活动只有妨碍公共利益才设定禁止。

2、监督控制行政审批的设定权限

（1）明确行政审批设定权能。

这是把该管的事管好、把不该管的事还权于民的具体表现。

在现实生活中应该做到：

首先是坚持行政审批法定原则，把行政审批的设定作为1种立法行为，纳入立法范畴予以确定。

其次是设定行政审批的机关层级，要按照立法法的规定，与有权制定法律、法规和规章的机关层级保持1致。

我国《行政许可法》第14条、第15条、第16条已明确行政审批设定权能。

行政审批的设定与法律规范的层级应有联系，法律、行政法规、地方性法规和规章的设定权限，应逐次递减。

比如，应明确法律可根据需要设定有关国家、社会根本利益以及公民基本权利等任何1种形式的行政审批，其他的法律规范则要相应缩小设定权限；规章可以根据法定的行政审批事项，规定的行政审批的标准、条件、程序和其它内容，但不得与法律相抵触。

最后是禁止规章以下其他规范文件设定行政审批制度，任何机关不得为自己设定行政审批事项。

根据我国《行政许可法》第17条规定:

“除本法第十4条、第十五条规定的外，其他规范性文件1律不得设定行政许可。

”

（2）控制行政审批项目总量。

在这方面，应该做到如下两点：

第1，坚持合法与合理相结合原则。

1方面行政审批应当依照权限由法律、行政法规、地方性法规和规章设定，其他规范性文件不得设定行政审批；另1方面只要不影响国家利益，即使法律、行政法规、部门规章有规定，地方政府也可以设置行政审批。

第2，在行政审批资源有限的情况下实行总量控制的原则。

行政审批行为，是行政审批权的外在表现形式，作为行政权重要组成部分，行政审批权也具有自我扩张的属性，它必须受到控制。

从主体角度讲，权力机关的控制是最有力的控制：

从形式上看，通过立法来规范行政审批权的运用是关键。

在坚持行政审批条件公平的原则前提下，遵循行政审批标准的效率原则。

“在众多的申请人申请有限的行政审批情况下，可采取申请在先的标准、条件优越标准、考试和拍卖许可证等。

”同时，从可持续发展的角度出发，利用行政审批的量化管理进行宏观调控是1种重要手段，对超过控制总量而实施的行政审批无效。

3、加强行政审批制度的配套措施建设

随着审批制度改革的不断深入，政府部门越来越清楚地发现审批制度的很多病疾不仅仅是由于行政审批制度本身引起的，而是多种因素共同造成的。

政府除了通过行政审批改革大力清除审批事项外，还要加强配套措施的建设，消除审批改革的瓶颈状态，进1步推进审批改革。

要以审批改革为契机，进行1场真正意义上的管理体制改革。

培育社会中介组织;改革公共财政体制，清理行政事业性收费和规范行政事业收费;创新管理方式，建立包括网上审批等先进的管理方式；构建适合我国国情的行政文化模式。

只有加强行政审批配套措施的建设才能进1步深化审批改革。

4、建立科学公正的审批程序

（1）完善审批基本程序制度。

在行政权扩大行使、自由裁量空间日益广阔、而单1的传统监督手段难以实现控权目的时，应该把着眼点从行政行为结果的监督检查，转向行政行为过程中运用行政程序控制行政行为，防止专横、任性的行政审批产生。

具体说来，就是要建立审批的公开制度，审批的回避制度，行政审批的听证制度，审批告知制度等等。

（2）确立便捷透明操作程序。

行政审批操作程序，应包括有关审批的申请、审查、核发、拒绝、修改、更换、中止、废止、撤销、转让、收费等1系列步骤、过程及规则。

它分布于整个行政审批的广域过程中，“规制行政审批权力的运作，引导行政审批权利的实现”。

本着有利于保障申请人的合法权益、有效地防治腐败、提高行政效率的原则，着力从以下几个方面规范行政审批操作程序。

其1，行政审批程序的繁简不应1概而论，应当与有关事项的重要程序、处理工作的难易、所需人力及时间的多少等情况相适应。

其2，无论行政审批程序繁简如何，当事人获得有关信息及申请、面谈和取得许可或批准证书都应当极为方便。

其3，在最短的时问之内作出是否授予许可或批准的决定通知申请人。

其4，获行政许可或批准的条件、申请所需材料、案件受理部、费用标准、结案时限等信息，应当在机关办公地点、机关手册、机关互联网中公开，并能够让相对人免费索取或下载。

２００５年１０月完成论文摘要行政审批是我国广泛采用的～种行政管理方式，它的实施体现了国家的管理职能，在我国经济的发展过程中有着重大的影响。

随着我国社会主义市场经济体制的建立，对外开放的程度的增加，现行行政审批制度的弊端不断暴露出来，需要我们通过改革来完善它。

行政审批制度改革是当前我国政府改革的一个重要问题。

行政审批制度改革不仅仅是政府自身改革的问题，它是一个涉及到经济体制改革、行政体制改革和行政法制建设的多方面的问题。

本论文运用经济学、行政管理和行政法的相关理论对行政审批制度改革展开综合性研究。

全面梳理了行政审批制度改革现状、改革中出现的问题，在此基础上，针对我国行政审批制度的弊端和改革中出现的问题，提出完善我国行政审批制度的几点建议。

正文包括四个部分：

第一部分：

介绍行政审批制度概念及我国审批改革背景、进程等基本情况，有助于人们了解我国的行政审批改革状况，并为后面的论述打下基础。

第二部分：

客观分析了我国行政审批制度改革的成果、审批改革存在的问题并论述存在问题的原因。

第三部分：

调查、分析了上海市的两个部门的行政审批制度改革情况，它们是中国行政审批制度改革的缩影和真实写照，个案真实地反映出具体部门在审批改革存在的实际问题和取得经验。

第四部分：

在上述理论和调查的基础上探讨如何完善我国的审批的制度并提出几点建议：

以政府职能转变促进行政审批制度改革进行；严格限定审批权限和内容；制定规，点的科学的审批程序；加强行政审批制度的配套措施建设。

（关键词）行政审批制度现状与问题建议

学位论文独创性声明本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。

据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。

对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均巳在文中作了明确说明并表示谢意。

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，击ｊ１．２学位论文授权使用声明本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版．有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅．有权将学位论文的内容编入有关数据库避行检索．有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。

保密的学位论文在解密后适用本规定。

学位论文作者签名：

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岫６§．愚·｜＞导论一、选题的意义行政审批是我国广泛采用的一种行政管理方式，它的实篪体现了国家的管理职能。

行政审批在我国经济的发展过程中有着重大的影响，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，对外开放程度的增加，现行行政审批制度的弊端不断暴露出来：

审批范围过广、审批事项过多、审批环节过多、审批时限过长、重审批轻监管等，严重阻碍了市场机制对资源配置基础作用的发挥，限制了竞争，滋长了腐败，不仅增加了企业成本，也增加了政府管理成本，影响了政府的形象。

为满足市场经济的要求和适应世界贸易规则。

我国开始了审批改革。

经过国务院三次审批改革和地方的几次清理，我国的行政审批已经从数量上大大减少。

同时，全国也开展了一系列配套的审批改革措施：

如简化审批流程、建立集中办理审批的政务大厅等。

这些改革在一定程度上提高了审批效率，方便了群众，受到社会的赞誉。

由于行政审批制度改革涉及政府职能转变和机构改革以及利益格局的调整，改革的难度很大。

改革还缺乏改革理论的指导，因此改革中遇到问题使人们无所适从。

行政审批制度涉及政府管制经济学、行政学和行政法学，理论性和实践性都很强，高校和科研院所的理论工作者缺乏对实际的了解，难以进行有针对性的理论研究，改革的实行者（中央和地方政府）由于自身角色的局限也很难进行深入的研究。

理论的缺乏就难以对改革进行理论指导和预测，无从对改革进行深化和完善。

因此，在当前，我国行政审批制度改革尤其需要理论上的指导，以加深人们对行政审批制度的认识。

鉴于此，本论文的选题目的是做理论上的研究，探讨解决审批实践中遇到诸多问题，将审批实践活动上升为理性认识，并用理论来指导审批实践活动。

二、国内外关于审批制度的研究现状随着审批制度改革的开展，近些年来，１５个大中城市和国务院各部门开展了行政审批改革的课题研究。

学者从不同的角度研究审批制度，内容涉及审批改革现状与成绩、审批职权、审批事项的设立范围、审批程序、审批监督等，但对第２页审批制度创新、审批设立的成本效益评估等研究较少。

关于审批改革方面的著作主要有：

傅思明的《行政审批制度改革与法制化》（中共中央党校出版社，２００３），欧桂英、黄长杰等编著的《行政审批制度改革若干问题解说》（中央党校出版社，２００３），国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室著《行政审批制度改革》（中国方正出版社，２００４）等。

此外与审批相关的研究还集中在政府管制和行政许可法方面。

主要的研究成果有：

余睥的《政府与企业：

从宏观管理到微观管制》（福建人民出版社，１９９７），陈富良的《政府对商业企业的规制研究》（经济管理出版社，１９９９），张听竹主编的《中国规制与竞争：

理论和政策》（社会科学文献出版社，２０００），李郁芳教授的《体制转轨时期的政府微观管制行为》（经济科学出版社，２００３），夏大慰、史东辉等著的《政府规制：

理论、经验与中国的改革》（经济科学出版社，２００３）等。

另外还有杨解君的《行政许可研究》（人民出版社，２００１），肖金明的《行政许可要论》（山东大学出版社，２００３），张兴祥的《中国行政许可法的理论与实务》（北大出版社，２００３）等。

国外研究中，与“审批”一词相对应的概念是“规制”或“管制”。

国外学者对这方面研究较深入、成果也较丰富，现在已经形成了成熟的理论。

政府规制理论是在特定的历史背景下形成的。

为了挽救１９２９年到１９３３年的经济危机，罗斯福政府在宏观上增加有效的需求来刺激萧条的经济，在微观上则颁布大量的管制规则。

从“新政”到２０世纪６０年代末，罗斯福统治时期美国资本主义也被称为“管制资本主义”。

但随着经济发展，大量管制限制了企业活力，产生了腐败，暴露了制度管理的缺陷。

２０世纪７０年代旄蒂格勒（Ｓｔｉｇｌｅｒ，１９７１）提出的“规制俘虏理论”引发了人们对规制作用的思考。

以卡恩（Ｋａｈａ，１９７０）的经典教科书《规制经济学》和斯蒂格勒（Ｓｔｉｇｌｅｒ，１９７１）的经典论文《经济规制论》为代表，逐渐发展为－ｆ３新兴的研究学科——规制经济学，并迅速发展为现代西方经济学体系中的一个非常活跃的研究领域。

美国学者丹尼尔．Ｆ．史普博所著的《管制与市场》，日本学者植草益的《微观规制经济学》等著作是规制研究的代表作。

国外学者对规制与市场间的关系、规制的手段、规制的成本评估等问题都有深入的研究。

第３页三、研究方法本文主要采用：

１、文献分析法（政策法规、统计公报、政府网站公开信息、研究文献等），收集了有关审批改革的资料，并运用比较法深入分析，在此基础上形成论文主要观点。

２、个案分析法：

通过有意识地选择有代表性的单位作为个案研究，探讨具体存在的问题和解决的办法。

个案能加强对理论的说明，但个案分析法也有一定的局限性，表现在用该方法归纳出来的结论往往缺乏普遍性。

四、本文结构本文广泛吸收学术界的最新研究结果，全面梳理了审批改革的现状，剖析了审批改革存在的主要问题，在此基础上提出了改革建议。

本文由导论和正文组成。

导论简要介绍选题的意义、国内外的研究现状、研究方法以及基本框架。

正文从四个方面论述我国审批制度改革。

第一部分介绍我国审批制度的概念及其作用，本章为全文作了概念的界定和理论上的辅垫；第二部分介绍改革背景、进程、改革的成果及存在的问题，揭示行政审批制度改革的现状与存在的问题。

第三部分介绍上海市的两个审批改革案例，分析了审批改革存在的具体问题及原因以及可借鉴的经验。

在上述理论和实践调查的基础上，第四部分提出了完善我国的审批制度的几点建议：

１、政府必须正确定位自己的角色，处理好政府与市场、社会和个人的关系。

２、严格限定审批权限和内容。

３、制定规范科学的审批程序。

４、加强行政审批配套措施的建设，包括构建公共财政体系、听证制度、创新传统行政文化等．使之符合新型行政审批制度的需要。

第４页第一章我国行政审批制度改革的基本情况１．１行政审批制度的概述１．１．１行政审批概念阐述“审批”从字面上看是审查批准的意思，实践上指行政机关根据相对人的申请，经审查依法决定是否授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种依申请的行政行为。

与行政审批相类似的概念有行政审批、行政许可、管制和规制。

“行政审批是指法定有权的行政机关因行政相对方的申请，依据法律或政策，经审查以要式行为准予其从事特定的活动；认定其资格，资质；确定其特定的主体资格，特定的身份或同意其从事某一特定活动的行为。

对此类行政审批（行政许可）的规范，可以适用行政许可法，分为普通许可、特许、认可、核准、登记加以规范。

”。

郭道晖教授认为：

“如果说立法上设定许可是从法律上限制公民和社会主体行使某项权利的必具资格与条件的权利，那么，行政执法上的审批则是一种职费，亦即行政机关的法定义务。

”２王克稳教授认为，一般来说，行政许可在理论上及国家的正式立法上使用较多，而行政审批在其他规范性文件，特别是地方政府颁布的一些决定、命令中更为常见；许可更多是从相对人的角度去认识这一类行政行为，而对行政主体来说，相对人之所咀获得了从事申请事项的活动的权利，是因为其审套并批准的结果。

因而，行政审批更多地反映了行政主体对这一类行政行为的认识……许可反映的是这一类行为的结果，而审批则是对这一类行为的过程描述。

”’诸多的解释反映了审批概念在中国是模糊的。

审批概念的模糊不清有其历史的原因，行政许可概念是随着行政法的发展而酱及起来的。

一般来说在法律领域多用许可，在行政管理领域多用审批一词。

在我国行政管理中多用行政审批一词，国外多用“规制”或“行政许可”一词。

“规制一词在《新帕尔格霄夫经济学大词典》译为管制，其反义词放松规制Ｄｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｉｌ，译为放松规制或放松规章限制。

”４。

“规制”源自英文的ｒｅｇｕｌａｒｉｏｎ或ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｃｏｎｓｔｒａｉｎｔ，是日本经济学家创造的译名，在中国被译作“管制”。

“管制”是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置的机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。

”５规制的最初动因是纠ｒＦ市场失灵。

规制的手段多种多样，既包括行政手段（如审批或许可）又有经济手段（价格限制、税收等）。

因此说审批这种制度不仅在中国存在，在西方发达国家也普遍存在。

在很多关于审批的文章中都把西方规制改革等同于审批改第５页革，虽然不是很准确，但由于审批和规制在某些地方确实有重合的部分，在某种语境下指向是一致的。

为了研究方便，在这篇论文中我们使用包含了审批内容的政府规制一词。

行政审批制度包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容的一个有机整体。

一个国家的行政审批制度，本质上是由法律、法规、规章设定的一般性禁止制度。

国家行政机关正是通过对申请人申请审查批准，以实现国家对从事“一般性禁止”事项的管理和控制。

行政审批的具体表现形式多种多样：

如许可证（进出口货物许可证、准运证、特区通行证）、执照（营业执照）、特许（特许经营、特许连锁）、核准（如核准外商投资企业注销登记）、批准（如批准新建互联网）、认可（认可某检验机构）、证书（如房地产开发经营企业资质证书、合格验收证）、登记（商标专用权质押登记）、注册（如医疗器械产品注册）、确认（如农民集体所有土地确认使用权）、备案（如电子出版制作单位备案）、证明（如检疫证明）等等，神类繁多的审批反映了国家对经济生活的干预程度。

在各省、各部门的行政审批制度改革的实践中，为了操作上的方便，行政审批项目主要分为审批、审核、核准和备案四种类型。

国务院行政审批改革领导办公室《关于清理行政审批项目的通知》中把审批项目也按这四种类型作了划分。