一个自然垄断产业价格行为研究.docx

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一个自然垄断产业价格行为研究

一个自然垄断产业的价格行为分析——我国首次铁路客运价格听证会的前前后后

[大][中][小]

　　我国铁路客运价格一直实行全国统一水平的国家定价，1998年7月《价格法》实施后改称政府定价。

经国务院批准，1998年4月起，允许部分铁路旅客票价向下浮动；2000年11月起，允许部分铁路旅客票价以公布的《铁路旅客票价表》为基准上下浮动。

我国铁路客运提价一石激起了千层浪，引起了社会的广泛争议，铁道部和消费者各执一词，争论不休。

因为铁路客运价格涉及广大人民群众的切身利益，所以铁路客运的价格决策必须考虑让利益相关的人参与进来，让价格决策接受全社会的监督，进一步提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化。

为此，2002年1月12日，国家计委主持召开的第一次全国性公开听证会——铁路客运价格听证会。

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　　听证会上，铁道部方面推出了对部分旅客列车票价实行的政府指导价方案：

　　1．春运期间，经过运输能力紧张线路、图定客车能力不能满足客流需要方向的旅客列车，在其中的客流高峰期允许票价上浮，全列空调客车票价可在20%、其他客车票价可在30%的幅度内浮动。

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　　2．暑运和“五一”、“十一”等主要节日期间，经过运输能力紧张线路、图定客车能力不能满足客流需要方向的旅客列车，在其中的客流高峰期允许票价上浮，硬座票价可在15%、其他席别票价可在30%的幅度内浮动。

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　　3．城际间日开行多对同等级客车时，票价可以分时段上下浮动，其幅度不超过15%。

　　4．周末客流较平时增加20%的客车，始发客车票价上浮幅度最高不超过15%。

　　5．经过运输能力特别紧张线路、图定客车能力在一段时间内不能满足客流需要的旅客列车，票价可阶段性上浮，其中硬座票价上浮幅度最高不超过15%，其他席别票价上浮幅度最高不超过30%。

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　　6．竞争激烈或者客流在一段时间内明显下降的旅客列车，根据市场竞争和客流变化情况，票价可阶段性下浮，下浮后票价水平不低于成本。

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　　7．团体批量购票、途中补购昼间卧铺票以及铁路运输企业认为需要下浮的其他情况，票价可实行下浮，下浮后票价水平不低于成本。

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　　对符合上述条件的旅客列车，铁路运输企业可根据市场状况，以铁道部公布的《铁路旅客票价表》为基准价，自主决定票价浮动，报铁道部备案，抄当地省级物价主管部门；其中跨铁路局运行的旅客列车票价浮动，由铁道部协调确定，报国家计委备案。

铁路运输企业实行票价浮动，应提前7天在铁路营业场所向社会公布。

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　　案例内容：

　　1．引言

　　铁路是的一个自然垄断行业，带有一定的公益性，尤其是铁路客运。

因此，为了全民的利益，它们的价格一般都是由相关政府部门制定，企业自己没有自主权。

但是，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，类似铁道这样的自然垄断部门僵化的价格机制越来越不能适应市场的变化。

在实际的经营当中，这种僵化的定价机制弊端逐渐凸现出来。

铁路客运价格现在面临的主要问题是：

客运价格形成机制不适应市场经济体制和运输市场上的竞争局面；我国地区间的经济发展水平和旅客承受能力有较大差别，不同线路、不同季节的客流量以及铁路运输企业的客运成本明显呈现出非均衡分布的特征，而铁路客运缺乏灵活调整票价水平的基本权力，客运票价不能及时反映运输市场供求关系，更缺乏对客流的调控能力。

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　　但是这几年一到春运，铁路客运就提价20%、30%不等，牵动了众多消费者的利益，激起广泛的社会争论。

正是因为铁路客运价格涉及广大人民群众的切身利益，所以人们要求参与和监督铁路客运的价格决策，要求提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化。

为此，2002年1月12日国家计委主持召开的第一次全国性公开听证会——铁路价格听证会。

这是我国铁路客运定价历史上的第一次听证会。

听证会共聘请正式听证代表33人，包括消费者代表12人，经营者代表7人及全国人大代表、全国政协委员代表各2人，专家学者代表5人，相关政府部门和社会团体代表5人。

代表分别由中国消费者协会和其他相关部门、单位、团体推荐，由国家计委按照公开透明、代表性，兼顾各方面和不同经济发展地区利益的原则选取。

正式代表实到33人，符合《政府价格决策听证暂行办法》的规定。

此外，国家计委委托中国消费者协会和中国价格协会，向社会公开征选的30名旁听代表，全部出席旁听了会议。

根据《政府价格决策听证暂行办法》规定，国家计委将铁道部申请调价方案提交具有合法资格的社会中介机构利安达信隆会计师事务所<评审机构在听证会中具有独立性，不受制于价格主管部门、业务主管部门和听证申请人），由该事务所对其材料中涉及财务、成本等方面内容的合法性、真实性进行评审。

可见，像铁路部门这样的自然垄断行业，其定价行为与一般的私有制垄断企业的定价行为有着巨大的差异，因此本案例试图对这一现象作一个讨论。

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　　2．我国铁路客运价格的过去和现在

　　从我国铁路客运价格调整的历史来看，具有先全面统一调整再局部<包括时间上和空间上）调整的特点。

　　全面调整自新中国成立以来经历过四次：

第一次是1952年3月，关内外直通旅客列车开行，全路统一客运运价，客票基价降低为人公里旧币135元<此前关内基价为每人公里136．50元，东北地区基价为每人公里336元）。

软席按硬席票价加75%，加快票按硬席基本票价率加20%，卧铺票价按上中下铺分别按硬席票价加40%、50%、60%。

计费里程采用里程区段的中间里程计算，小孩票价按大人票价减半，旅客票价内另加2%的保险费。

当时形成的票价体系基本上一直沿用至今。

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　　第二次是1955年6月1日，铁路旅客票价提高30%，硬席基价从人公里旧币135元提高到175．5元，折合新币0．01755元。

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　　第三次全面调整客票价格是1989年8月5日。

由于长期没有调整旅客票价，票价明显过低。

经国务院批准，客运价格做了较大幅度的调整，硬座基价率由每人公里0．01755元调整为0．03861元，提高了120%，其中100里以内票价提高了60．80%，以保持同公路客运的合理比价。

旅客票价平均增幅为112．79%。

为照顾边远地区，还将3000公里以上的递远递减率由减价40%扩大为减价50%。

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　　第四次，即最近一次全面调整客运价格是在1995年10月1日。

为了缓解铁路客运价格偏低、企业严重亏损的问题，经国务院批准，旅客票价基价率从人公里0．03861元调整到0．05861元，同时适当调整了不同席别的比价关系，理顺了递远递减率。

这次铁路调整价贯彻了国民待遇原则，取消了外籍旅客二号票价和港澳台旅客特价，国内外旅客实行一种票价。

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　　由于我国各地区经济发展的差异、不同线路、不同季节的客流量不同等原因，显然，全面调整不可能解决所有问题。

于是从九十年代初起，在国家计委等国家综合部门的支持下，铁路客票价格进行了一系列局部改革。

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　　一是区域性的票价改革。

区域性票价改革主要是根据某些地区具体的客运状况和客运车辆及其服务而定的。

比如1994年11月，国家计委批复广深准高速铁路软座票价自1995年1月1日起上浮50%。

1996年2月，国家计委批准，自1996年4月1日起，允许广深铁路普通客运在当时票价的基础上再上下浮动50%，在规定浮动幅度内，由企业自主定价；准高速铁路客运实行企业自主定价。

1996年10月，国家计委批准上海——南京快速列车在新型空调列车票价的基础上上浮30%。

1996年12月，国家计委委托辽宁、吉林、黑龙江三省物价部门根据当地实际情况，适当调整铁路市郊定期客票价格。

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　　二是旅游列车和全列新型空调列车的票价改革。

1987年11月，国家物价局批准冬季旅游列车实行特价，根据优质优价的原则，按正常票价加收50%。

1992年9月，允许旅游列车软、硬卧特快票价上浮70%，软、硬座票价上浮55%<不另收季节性空调费）。

1992年9月1日起，按照优质优价原则，经国家物价局批准，凡符合全列新型空调客车条件的铁路旅客列车的票价可以比普通旅客列车的票价提高50%。

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　　三是春运浮动票价改革。

1993年春运期间，对乘火车进出广东省和广东省境内的乘客实行浮动加价，软座、软卧和硬卧每票加价30元，硬座快车每票加价20元，硬座慢车每票加价15元。

1994年继续对进出广东省和广东省内的铁路旅客实行浮动票价，只是具体实施方法有些改进。

1995年春运期间，春运浮动票价的实施范围扩大到北京、郑州、济南、上海、柳州、成都铁路局和广铁集团，凡属该范围售出的车票除小孩、学生和革命伤残军人外均实行浮动票价。

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　　1999年春运期间恢复春运浮动票价，执行范围和标准：

春节前从上海、南昌、广州、柳州、成都5个铁路局始发的部分旅客列车和春节后到达以上5个铁路局的部分旅客列车，票价上浮幅度硬座票价不超过10%，硬卧、软席票价不超过20%，具体浮动车次和浮动水平由有关铁路局根据市场情况自行确定。

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　　2000年春运浮动票价的范围是，春节前自北京、上海铁路局和广铁<集团）公司始发，春节后自成都、郑州、上海、南昌铁路局和广铁<集团）公司始发的部分直通旅客列车，其它铁路局客流特别集中方向的部分旅客列车。

上浮幅度为，优质优价列车票价上浮20%，其它旅客列车票价上浮30%。

现役军人、革命伤残军人、学生、儿童票价不上浮。

2000年春运浮动票价的范围和幅度与2000年基本相同，铁路局管内车票价是否浮动由各铁路局自行掌握。

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　　3．我国铁路客运业的现状及供求关系

　　铁路是国民经济的大动脉，是重要的国民经济基础设施，在综合运输体系中起重要的作用。

铁路具有运量大、能耗低、污染小、安全性强、用地省等优点，是比较理想的一种运输方式，是中长途旅客运输的主要力量。

从各种运输方式所占份额来看，2000年铁路旅客发送量虽然只占全社会的7．1%，但客运周转量却占到36．8%；从旅客平均行程分析，2000年铁路为431公里，公路仅为49公里。

公路在短途方面有优势，铁路在中长途旅客运输方面占有优势。

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　　我国客运市场需求方面，根据有关部门分析，有趋于旺盛的倾向。

全社会旅客运量从1981年的34．4亿人次增加到2000年的147．8亿人次，二十年间增长了4．3倍。

但我国居民平均消费性支出中交通通信所占比重目前还是比较低的，仅为5．6%，美国交通费支出为18．8%，日本为14%，根据发达国家的经验，我国客运需求基本还有较大的发展空间，主要表现为：

一是对服务质量的要求越来越高。

像旅行安全、旅行速度、舒适度、便捷性、服务质量越来越成为人们出行所要考虑的焦点。

二是客流季节性波动大。

春节、“五一”、“十一”是一年中客流的高峰期，平时客流量较少。

三是消费性客运需求呈上升趋势。

铁路客运已经从满足生产需要向适应消费要求转变。

四是从客流结构来看，旅游流、外出务工流和学生流将成为客运量增长的重要因素。

随着居民收入水平逐渐提高，假日经济政策刺激，旅游消费日趋成为人们的一种时尚，旅游客流将成为客运量增长的重要因素。

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　　改革开放以来，交通运输业得到了迅速发展，公路交通明显改善，民航运输基本适应需求，各种运输方式发展迅速，基本缓解了运输“瓶颈”状况，但发展不够均衡，供需矛盾并未根本解决。

铁路由于各种原因，发展速度相对缓慢，基本建设投资不到公路的一半，虽然能力紧张状况有所缓解，但由于发展速度跟不上经济发展要求，铁路运能与运量的矛盾仍然存在，在客流高峰时期，铁路供求矛盾更为突出。

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　　4．关于铁路提价的争论

　　<1）铁路提价的依据

　　铁道部方面从四个角度陈述了提价的合理性。

他们如是说：

　　票价浮动依据之一：

建立灵活的铁路价格机制是适应社会主义市场经济的必然趋势。

　　价格体制改革是我国经济体制改革的重要内容。

改革开放以来，绝大多数商品和服务都实行了市场化定价或政府指导价，价格水平基本反映市场供求关系。

但是，长期以来铁路运价一直实行国家定价制，运价机制僵化，制约了铁路的经营和发展。

而且，铁路客运价格相对其他交通方式价格较低，人们旅行费用占其收入的比重很小，旅客越来越集中到铁路使得铁路客运超负荷运转。

随着我国市场经济体制改革的深化和人民生活水平的不断提高，推进铁路运价管理体制和运价形成机制的改革具有一定的必然性。

像公路、民航、水运等运输方式先后已经放松运价管制，实现定价市场化了。

运输市场逐步发育成熟，铁路面临日益激烈的市场竞争。

铁路运价面临的问题，受到党中央、国务院的重视。

1996年2月26日，国务院在国阅[1996]43号文中确定：

“为了适应目前市场多元化及全国铁路网建设、运营条件各不相同的具体情况，请国家计委会同国家经贸委、铁道部等有关部门，尽快研究提出较为灵活的铁路运价管理新体制，赋予铁道部在局部范围内运价上下浮动的权力。

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　　票价浮动依据之二：

票价上浮是保障旅客安全、改善旅行条件的重要举措。

　　九十年代初，广东省公路率先放开客运价格。

由于汽车运输价格上浮，铁路客运价格不动，导致大批旅客涌向铁路。

春运期间，广东铁路旅客列车严重超员，而公路汽车却坐不满旅客。

1994年春运60天中，南方各主要车站旅客爆满，特别是成都、重庆、贵阳、郑州、武昌、广州等上百个站，各站日积压旅客近万人到数万人，列车上更是普遍严重超员，一节硬座车定员108人，但大多数超员100%以上，最高的超员300%，挤了447人；由于列车大量超员，转向架粗大的弹簧被压死的情况发生了900多次，严重威胁旅客安全。

客观来说，铁路客运需要利用价格工具来促使乘客分流。

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　　1994年8月，党和国家领导同志听取了铁道部关于春运工作的汇报。

1994年11月25日，国务院召开春运工作会议，决定采取五项措施，其中第四项就是：

“为了缓解铁路运输的压力，要发挥经济杠杆作用，春运期间对铁路实行浮动票价，具体由铁道部协商有关部门组织实施。

”根据国务院指示，1995年春运铁路客票价格浮动范围，扩大到上海、北京、成都、郑州、济南、柳州、广州7个铁路局乘车旅客。

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　　由于发挥了价格机制的作用，加上其他措施，当年春运铁路客流总量得到有效控制：

在60天的春运期间，全国铁路共发送旅客1．7亿人次，比1994年减少1539万人次；其中发送直通旅客3400万人次，减少116万人次。

旅客滞留现象有所缓解。

春运期间铁路部分旅客列车票价上浮，是改善旅行环境、保证旅客安全的有力措施。

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　　票价浮动依据之三：

票价浮动是运用价格杠杆调节市场供求的重要手段。

　　国务院批准铁路部分旅客列车实施春运票价上浮，是“为了缓解铁路运输压力，发挥经济杠杆作用”。

近年来，铁路春运通过运用价格杠杆，调节客运高峰时期的旅客需求，起到了“削峰平谷”的作用。

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　　由于我国人口多，春节集中返乡、节假日集中外出的客流密集，常常在短短的几天内形成客流高峰，尽管铁路采取很多措施，铁路运输能力总是有限的，还是满足春运、“五一”、“十一”等特殊期间的需求。

2001年，铁路图定日均客运能力为255万，直通旅客图定日均能力为77．6万，与春运实际客流量相比，全路日均运能缺口62．1万，直通日均运能缺口23．6万。

为此，铁路必须加开大量临时客车。

但是，加开临时旅客列车要有机车、客车和人员，而设备、人员的储备是有限的；同时，加开临时旅客列车还必须占用线路，而中国铁路客车货车在同一条铁路线上运行，增开旅客列车必须少开货物列车，即便如此，线路通过能力也是有限的。

遇到这种集中性的客流高峰，当铁路无法再增加供给的时候，也许只有借助价格工具来迫使旅客分流了。

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　　实践证明，运用价格机制调节旅客需求，是可以收到效果的。

1989年9月，铁路客运票价平均上调112．79%，当年客运量比1988年下降7．2%，1990年又比1989年下降15．9%。

1995年10月1日，铁路客运基本票价平均调价幅度为55．4%。

调价后3个月，客运量同比下降12%。

客运票价上调对春运来说也是颇有成效的。

2001年春运票价尚未上浮的1月上旬10天中，全路日均发送旅客265万人次，比上年同期增长10．4%；春运开始后的节前15天，全路共发送旅客4698万人次，同比增幅仅为1．9%，这说明一部分旅客提前出行了。

节后25天，全路客流同比减少2．6%，而春运结束后10天内，全路客流同比上升了6．8%，说明部分旅客推迟到春运后出行了。

除夕、正月初一、初二票价不上浮，日发送旅客分别达到268．9万人、208．7万人次和202．1万人次，为近七年之最，出现了高峰逐步平缓，低谷开始上升的趋势。

铁路实行春运客票浮动价后，也促进了旅客向其他运输方式的分流。

2001年春运与上年同期相比，铁路旅客发送量下降了1%，而航空增长1%，公路增长5．1%。

这说明铁路春运客票上浮后，改善了各种运输方式比价不合理的状况，使得全社会的运输资源得到了合理利用。

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　　票价浮动依据之四：

票价上浮幅度考虑了广大旅客的消费习惯和支付能力。

　　我国城市居民家庭人均可支配收入，1978年为343．4元，1999年上升到5854元；农村居民家庭人均纯收入，1978年为133．6元，1999年上升到2210．3元；而铁路客票硬座人公里基本票价，1978年是0．01755元，199年是0．05861元。

铁路客运票价上调幅度，低于全国城乡居民收入水平增长幅度。

同期运输行业相比，铁路客票的价格相对较低。

春运期间各种运输都竞相提价，相比之下，铁路还是最便宜的。

2001年12月8日广东省春运公路客运价格听证会上，多名消费者代表发言认为，由于公路票价上浮幅度高，铁路票价上浮幅度相对低，导致大量旅客不走公路而拥向铁路。

尽管这样，铁路方面确定铁路票价上浮幅度时，既考虑价格弹性系数，考虑公铁比价关系，还要照顾多数外地务工人员的消费习惯、支付能力和心理承受能力，顾及社会稳定因素。

最后方案选择20%至30%的上浮幅度，参照了已经实行并被社会接受的做法。

他们认为这样比较稳妥，客观上能够发挥一定的客流调节作用，也能够得到广大旅客理解。

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　　<2）消费者对铁路客运提价的疑义

　　2001年初曾以“状告铁道部春运涨价”而名闻一时的乔占祥律师向听证会提出了四个问题：

一是本次听证会是《听证办法》颁布实施以来国家计委召开的第一个听证会，也是铁道部三次实施春运涨价以后的第一次听证会，应该对涨价得失进行一次彻底的清算。

据粗略估算，每年由于涨价因素，铁路方面会多收数亿元，这样一笔巨额收入用在了何处?

而且涨价对国家价格总水平、对旅游等其他经济部门以及对居民消费造成了什么影响?

是有益还是有弊?

二是调价应该考虑旅客承受力。

近日广东客运票价调整听证会上消费者代表的一项调查表明，一个民工春运期间用于往返交通的费用是他的两个月的工资收入。

可见，调价不能以人们“买得起车票，坐得起车”为由随意进行，最好是像用“恩格尔系数”的大小评判人们生活水平高低一样，考核一下旅行支出占人们收入的比重；第三，涨价应该有科学的理论根据和模式，是否可以借鉴“英国公用事业实行最高限价”的做法，使价格在最高限价以下浮动，且幅度与通货膨胀率及劳动生产率相关；第四，铁道部提供的调价方案多达153页，还不包括审计报告，如此浩繁的信息，参加听证会的代表是否像是在看天书?

能否弄得明白?

应注意其提供信息的全面性和针对性。

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　　乔占祥的这四个问题道出了消费者的心声。

中国消费者重视春节与家人团聚的传统习惯，而且像春节、“五一”、“十一”是一种法定假日，消费者没有选择何时休假的主动权等因素，中国的公路网也欠发达，民航票价十分高昂，铁路、水路、公路、航空之间的替代关系十分有限。

仅仅利用火车票涨价很难起到对旅客的分流作用。

尤其春节是中华民族一年中最重要的团圆节，此时票价上浮，无疑是等于向数亿计旅客狠“宰”一刀，而中饱铁路的私囊。

此外，据许多消费者反映，春运期间票价上涨的同时，服务质量反而下降，从而损害了消费者公平交易的权利，也未给消费者以应有的补偿。

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　　5．听证会结论

　　听证代表对申请方案和有关说明材料的意见主要是：

　　<1）为从根本上缓解运能与运量的矛盾，铁道部和政府有关部门应采取切实措施，增加运力供给，满足消费者需求，也为旅游业和其他相关行业的发展创造条件。

而不要把价格上浮作为缓解供求矛盾的主要措施。

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　　<2）对具体执行方案，部分消费者代表不赞成春运期间对硬座票价实行上浮。

也有代表建议春运票价上浮要充分考虑乘坐长途、特长途<新疆到各地）列车的消费者利益；要考虑中低收入旅客，特别是外出务工农民的承受能力；要体现人文关怀，价格上浮幅度不宜过大。

还有代表对周末客流高峰实行票价上浮等提出了不同看法。

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　　<3）一些代表提出应对铁路客运基价进行适当调整，认为基价调整合理后，才能充分地发挥政府指导价作用，也有利于不同消费层次旅客的公平负担。

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　　<4）铁路运输企业应加强管理，努力降低成本，并改进服务。

尽管近年来铁路部门在这方面做了大量工作，但铁路客运服务等方面仍存在一些不尽如人意的地方，部分消费者代表对春运期间服务质量下降意见很大，希望铁道部采取切实措施加以改进。

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　　<5）经营者代表根据自身企业经营情况和历年客流变化规律，以较翔实的数据，阐述了春运、暑运和“五一”、“十一”期间对部分旅客列车票价实行上浮的必要性和可行性，介绍了春运期间铁路职工爱岗、敬业、奉献的典型事例。

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　　<6）专家学者代表从深层次上分析了消费者和经营者之间意见存在分歧的原因，认为这是城市化、工业化过程中城乡差别所造成的。

唯一的解决办法是要加快改革，推动城镇化进程，从根本上缩小城乡居民收入差距。

并建议国家计委从更宏观的角度总体上解决铁路运输部分区域、时段的供求矛盾问题。

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　　<7）从此次提交听证会讨论的一些数据、材料内容看，基础工作仍有待加强。

　　<8）与会代表一致肯定了价格听证制度对政府部门转变职能、依法行政、政务公开，保护消费者的知情权和参与权，以及提高政府定价科学性的积极意义。

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　　6．铁路客运提价听证会的意义

　　在计划经济时代，商品和服务价格基本由政府确定。

改革开放后，我国逐步放开了商品和服务价格。

但是，一些垄断行业的价格，仅靠管理部门的一纸“红头文件”便开始执行，消费者、经营者没有多少参与决策的权利。

铁路价格听证会第一次在全国性的价格决策中，引入了消费者、经营者和有关方面的意见，让利益相关的人参与价格决策，让价格决策接受全社会的监督，有利于进一步提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化。

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　　尽管这次价格听证会没有改变铁路最后的提价方案，但这是我国已经举办过的600多次不同类型的听证会中涉及范围最广、最为全国所瞩目的一次。

它把利益相关人引入政府的价格决策程序，让群众“知情参与”，体现了政府价格决策的民主化和规范化。

通过这次听证会的召开，不仅涉及到票价调整问题，而且“牵一发而动全身”，涉及了铁路产业发展许多深层次的重大问题，引