普惠金融发展研究以青海省为例.docx

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普惠金融发展研究以青海省为例

普惠金融发展研究——以青海省为例

■中国人民银行西宁中心支行课题组

【摘要】党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融。

鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。

”这是党中央在正式文件中首次使用“普惠金融”概念。

发展青海普惠金融，建立全方位覆盖农牧区的普惠金融体系，对于完善金融组织体系、提高金融服务覆盖面和渗透率、促进社会公平正义具有重要意义。

【期刊名称】青海金融

【年（卷）,期】2016（000）005

【总页数】4

【关键词】普惠金融金融服务弱势群体

普惠金融由联合国2005年首次提出，目标在于能及时有效的为农户、贫困人群及小微企业等弱势群体提供价格合理、便捷安全的金融服务。

2013年11月12日，党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融。

鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。

”这是党中央在正式文件中首次使用“普惠金融”概念。

发展普惠金融，努力建成全方位覆盖农牧区的普惠金融体系，对于完善金融组织体系、提高金融服务覆盖面和渗透率、促进社会公平正义具有重要意义。

一、青海省普惠金融发展现状

（一）青海普惠金融取得长足发展

在省委省政府领导下，辖区各级人民银行综合运用再贷款、再贴现和存款准备金率等多种手段，引导和支持金融机构加大对涉农涉牧、小微企业和弱势群体的支持力度，普惠金融理念得到较好体现。

截至2015年6月末，全省各项贷款余额4448.45亿元，同比增长15.25%，有力保障了贫困人群及小微企业等弱势群体发展所需资金。

全省各类助学贷款余额5.37亿元，同比增长11.64%，累计发放助学贷款8.01亿元，累计帮助16.04万余名学子解决了上学之忧；创业担保贷款余额5.41亿元，同比增长58.18%；大学生村官创业贷款余额458万元，是2014年末的3.2倍；此外，金融支持保障房建设力度加大，保障性住房开发贷款余额189.92亿元，同比增长41.11%，占全省房产开发贷款的67.21%。

（二）多层次普惠金融组织体系不断健全

近年来，青海省先后引进交通银行、浦发银行、太平洋保险公司等6家商业银行、2家证券公司、7家保险公司。

截至2015年6月末，全省省级银行业金融机构13家、法人机构37家，机构网点1114个；法人证券公司1家、分公司1家、营业部18家、法人期货公司1家；省级保险分公司15家；融资担保机构、小额贷款公司、资产管理公司、财务公司等新兴金融机构100余家，青海省逐步形成了银行、证券、保险及其他金融机构并存，全国性、区域性、地方小机构多元发展的普惠金融组织体系。

同时，积极引导银行业金融机构向农牧区、金融服务空白乡镇延伸机构和下沉服务网点，在全省农牧区设有金融服务网点600余个，形成了以农业银行、邮政储蓄银行和农村信用社三家涉农金融机构为主力，国有商业银行、城市商业银行、村镇银行、助农取款服务点为补充的金融服务体系，金融供给主体逐步增多，网点覆盖面进一步扩大。

（三）小微企业和“三农三牧”融资新模式不断涌现

为改善小微企业融资环境，积极开展“小微企业信用培植工程”，运用小微企业信用培植、央行支小再贷款和再贴现工具，使一些暂时不符合银行贷款条件的企业，经过多方努力满足银行贷款条件，获得资金支持，增强小微企业融资能力。

截至2015年6月末，小微企业贷款余额708.62亿元，同比增长19.49%。

在支持“三农三牧”方面，重点支持贫困农户脱贫致富、一般农户增加收入和新型农业经营主体发展壮大，建立了“金惠工程导入+村级信用体系建设+信用贷款+人民银行支农再贷款定向支持”的“四位一体”支农融资新模式，创新发展了“代格模式”、“约该模式”、“牧户+农村专业合作社+财政资金担保+信用工程”等藏区特色扶贫开发金融服务模式，有效破解了中小微企业和贫困农牧户贷款难、担保难、贷款贵的问题。

（四）金融支持精准扶贫联动工作机制初步建立

为形成内外协同工作合力，人民银行西宁中心支行在全省推动建立了“五个一”服务机制和“三级联动机制”。

在贫困村，由贫困村所在地的人民银行或县级扶贫部门，确定一名联络员；主办银行确定一名驻村的服务员；当地村（牧）委会主要领导担任协管员；为每户贫困户建立一份金融服务档案；为有条件的贫困户每户颁发一个贫困户信用证。

通过“五个一”机制建设，及时了解和掌握贫困户发展情况和金融服务需求情况，为贫困户提供动态精准金融服务。

在全省人民银行系统建立了“省会中支行领导重点联系市州，市州中支行领导重点联系县，县支行领导重点联系乡镇”的三级联动机制，全省17家人民银行分支机构对42个贫困县、市、行委的精准扶贫金融服务工作予以包干，确保每个县的精准扶贫金融服务工作都有人民银行推动落实。

（五）以“金惠工程”为切入点，打造青海普惠金融模式

人民银行西宁中心支行联合中国金融教育发展基金会在青海42个贫困县内选择4个贫困县开展项目试点，重点对贫困地区农牧民、特定群体、农村基层领导干部、贫困县农村金融机构从业人员开展金融教育与培训。

建立了“金惠工程导入+信用体系建设+多元化金融服务+政策扶持”四位一体的普惠金融模式。

目前黄南藏族自治州等4个县首批试点启动仪式和培训工作已全部完成，后期将用3年时间在全省贫困县逐步推广实施。

（六）金融生态环境持续优化

一是通过增加信贷投入、利率优惠、提高授信额度等多种途径，有效提高了农牧区贷款的可获得性，实现农牧区金融与经济发展的良性互动。

截至2015年6月末，全省信用农户建档面达到65.46%，全省信用户贷款余额20.08亿元，较年初增加34.05%，上半年对34145户信用户让利3451.4万元。

二是金融业法制环境持续改善。

青海省相继制定了《青海省惠农金融服务管理办法》等多项规章制度，保障惠农金融服务良性发展。

三是金融消费者权益保护工作稳步推进，在全省范围内开通了“人民银行12363金融消费权益保护咨询投诉电话”，并公布了全省涉农金融机构选定的1172个惠农金融服务点和市、州及县一级所有银行营业网点。

（七）基础金融服务向农牧区进一步延伸

针对青海幅员辽阔、交通不便、偏远农牧区金融服务不足的实际，对不具备设立银行业金融机构网点基本条件的偏远农牧区，以“银行卡助农取款”为切入点，以“银行卡+POS机”为平台，在金融服务缺失乡镇为农牧民倾力打造“家门口的银行”，2015年在乡级惠农金融服务覆盖率达到100%的地区，将惠农金融服务进一步向村一级延伸。

截至2015年6月末，全省共设立“代理商户+银行卡+POS机”模式惠农金融服务点2715个。

累计实现业务94万笔，金额4.4亿元，交易金额和笔数分别名列全国第四和第六，覆盖了全省153个银行网点空白乡镇，遍及2415个自然村。

同时，借助现代科技手段，积极发展电话银行、手机银行、网上银行等电子金融产品，扩大服务覆盖面。

二、青海普惠金融发展存在的困难和问题

（一）普惠金融发展缺少整体规划

一是青海省普惠金融目前还没有一个整体的战略规划，缺乏整体规划，对于普惠金融在青海战略中的定位，还没有纳入政府部门职能当中，目前的普惠金融发展还是单线条的，仅仅依靠人民银行、银监局等部门在推动。

二是缺少有力的组织领导机构，对于青海省普惠金融缺乏政府部门的大力推动，缺少一个牵头单位和组织单位，通过这种机制来推动整个体系的完善。

三是缺乏一个科学合理的评估指标体系。

目前，没有一个公认的、获得各方认同的青海省普惠金融发展评估体系。

（二）农牧区金融服务普惠程度还不够

一是出于成本、风险等因素考虑，金融机构在偏远地区提供的金融服务总体不足，农村金融供给仍主要由农村信用社、农业银行等少数网点提供，表现为网点设置偏少、金融产品和服务同质性高，农民贷款的议价能力弱，利率偏高等。

二是金融资源配置失衡。

全省金融资源主要集中在西宁地区，截至2015年6月末，西宁市存款余额、贷款余额占全省的67.94%和81.40%。

而偏远地区的天峻、乌兰、都兰三县，银行业服务网点覆盖率仅为26.9%，证券业机构、融资性担保机构和小额贷款公司等非金融机构则为空白。

三是农牧区支付环境还需优化。

受结算费率、认知度、传统思想等影响，农牧区现金支付结算仍较为普遍，网上银行、电话银行、POS刷卡等非现金支付工具在边远村镇的使用普及率依然较低，银行卡等电子支付产品的优势没有充分发挥出来。

（三）政府部门在推动普惠金融中的配合协调机制有待进一步完善

部分地区财政支农资金落实不到位，不能形成财政、担保、保险全面参与的风险分担机制，信贷风险集聚在发放贷款的银行。

现阶段我国分配和管理针对弱势群体扶持资金的部门有发改委、财政局、农业局、扶贫办、林业局等多个部门。

这些部门自上而下设有管理和分配农业资金的机构，形成了纵横交错的资金分配管理机构。

支农资金分属多个部门管理，资金分配各自为政，投入分散，形成不了合力。

（四）基础金融服务可得性依然不足

基础金融服务包括开立账户、存取款、汇款转账等，这是大众享有金融服务的起点，也是金融普惠的基本要求。

青海地广人稀，金融服务半径大、管理成本高，根据相关调查，青海藏区平均1个金融营业网点服务面积为1949平方公里，平均1个从业人员为452人、165平方公里区域提供金融服务，服务点多、面广、金额小，同时又必须兼顾这些弱势群体的价格承受能力，只能以较低资金价格提供金融服务和产品，导致金融机构提供的金融服务所产生的收入往往难以覆盖其运营操作成本和资金成本。

为了助农取款，金融机构在金融服务空白乡镇户安装了POS机和转账电话，但部分乡镇基础设施薄弱，没有通讯网络，电力供应也不稳定，加之居民基本以游牧为生，没有合适的代理商户，语言不通，业务培训与管理困难，难以在偏远地区开展普惠金融服务。

（五）以市场配置为基础的竞争机制尚未形成，使得普惠金融服务门槛和价格偏高

由于国有商业银行和城市商业银行实行城市化的经营战略，加之草根金融缺乏，致使农村商业银行在农村金融市场处于事实上的垄断地位，外部无竞争，在贷款定价和客户选择上具有完全的主动权，强化了“贷款难，贷款贵”。

另一方面以市场供求为基础的利率定价机制尚未形成，贷款定价未充分考虑资金成本、合理利润以及信贷风险程度等因素实行差别化定价，而是实行“一刀切”的垄断价格。

贷款对象均为抵押或保证完全可覆盖风险的优质客户，而有一定风险隐患的客户被拒之门外。

（六）部分领域缺乏有效的担保抵押物

青海大部分经济市场化程度普遍不高，融资体系建设相对滞后，农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权等产权要素市场发展不足，农户收入水平低，自身缺乏有效贷款抵质押物，银行难以处置抵押的土地经营权（林权），而牛羊、房屋等风险较大，银行也不愿进行抵押贷款。

调查显示：

50%左右的家庭农场、种养殖大户认为贷款困难的原因是缺少合格抵押物。

同时，未达到信用户标准的部分农户，由于缺乏有效的担保抵押物品，获取信贷资金的难度也较大。

（七）对贫困农户的金融扶持难以做到全覆盖

按照精准扶贫工作要求，从今年起扶贫项目资金只扶持建档立卡识别的贫困村及贫困户，而全省贫困群众多，建档立卡指标少，未建档立卡的贫困村及贫困户意见大；同时，建档立卡贫困户中符合信用户评定要求的贫困农户少，少有创业就业潜质、具备一定的技术素质和还款能力的贫困户，银行不愿对贫困户发放无抵押、无担保的小额贷款，影响了扶贫小额信贷的开展。

（八）农业保险难以满足普惠金融的需要

农业保险在普惠金融体系建设中处于基础性环节，但青海省农业保险发展相对滞后，品种少且覆盖面窄，当前农业政策性保险品种主要集中在大田作物和藏系羊、牦牛养殖方面，而能给农民带来较高收益的生产项目如特色种植、养殖业等，则不在政策性保险保障范围内，不能满足贫困地区农牧业对农业保险的需求。

2014年，青海省农业保险实现保费收入1.41亿元，仅占全年各类保险保费收入的3.06%。

同时，地方财政支持的大灾风险分散机制尚未建立，风险不易分散，仅靠保险公司自身的风险安排不足以应对，使得金融机构在对弱势产业和弱势人群提供普惠金融过程中顾虑较多，导致了农业生产经营风险不能得到及时补偿，一定程度上制约了普惠金融的发展。

三、青海普惠金融政策取向分析

经过改革开放30多年发展，我国已进入经济社会发展的关键时期和全面深化改革、加快转变发展方式的攻坚阶段。

当今世界正进行深刻调整，国际国内环境日益复杂多变，对我国经济社会发展提出新的更高要求。

当前经济下行压力增大，原有的高投入、高能耗、高污染的粗放发展方式难以为继，如何突破和消除制约我国经济发展的瓶颈，实现经济可持续发展，是摆在我们面前的重大课题。

在这种情况下，发展普惠金融，是一种重要选择。

从中央层面来看，2008年国务院出台《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》，其中关于金融政策的规定体现了普惠金融的内涵，十分契合青海发展普惠金融的内容；十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融”，普惠金融上升到国家战略层面，为青海发展普惠金融提供了明确指引。

从地方层面来看，青海省委、省政府非常重视“三农”工作，重视农民增收，重视社会弱势群体帮扶，这都与普惠金融的理念一脉相承。

2010年青海省出台《关于促进金融业发展的意见》，注重金融对产业、中小企业、“三农”以及民生领域的支撑保障作用，体现了金融的普惠性特征；2014年青海省出台《青海省深入推动金融改革发展的若干政策措施》，要求牢牢把握金融服务实体经济的本质要求，把加强薄弱领域的金融服务作为金融系统服务民生的切入点，为青海发展普惠金融提供了有力保证；2015年青海省出台了《关于推动全省加快发展普惠金融、绿色金融、移动金融的指导意见》，以生态文明和绿色发展理念为统领，以移动金融为重要途径，以农牧区金融服务全面覆盖为核心，经过三年左右的时间，努力探索一条欠发达地区“绿色金融+普惠金融+移动金融”的协同发展之路。

“十三五”期间，在青海省委省政府的正确领导下，金融监管部门和金融机构将大力推动发展普惠金融，进一步促进社会的均衡和公平，经过五年时间努力，在青海全省构建广覆盖、高效率、可持续的普惠金融服务体系。

四、相关政策建议

普惠金融首先解决金融服务的可获得性，作为新时期全新的金融改革发展战略，应充分结合青海实际并借鉴省内外普惠金融发展经验，加快构建青海省普惠金融政策体系、组织体系、市场体系、服务体系，全力引导普惠金融向纵深发展。

（一）建立完善普惠金融工作机制

发展普惠金融需要地方政府、一行三局、金融机构和社会各界共同关注和参与，建立“政府领导、人行与金融办牵头、部门配合、全民参与”的工作体系，成立全省普惠金融工作领导小组，组长由联系金融的省级领导担任，副组长由省金融办、人行西宁中心支行主要负责人担任，成员由省财政厅、省发改委、省银监局、省证监局、省保监局等单位分管领导组成，领导小组办公室设在人行西宁中心支行，主要负责普惠金融工作规划、文件起草、联席会议以及协调服务等工作。

同时，将普惠金融纳入地方政府目标责任考核，建立普惠金融目标体系、指标评价体系及统计监测制度，形成有效的普惠金融评估监督机制，以整体推动普惠金融发展。

（二）完善普惠金融政策扶持机制

一是探索设立普惠金融服务基金，通过资金支持、风险补偿和技术扶持等方式，完善普惠金融体系的基础设施，引导更多的金融机构到县域、乡镇和其它偏远地区提供普惠金融服务，以缓解普惠金融发展过程中的资金短缺问题，从根本上促进普惠金融发展。

二是强化财税政策的支持作用。

继续加大对金融机构涉农、中小微企业贷款增量的奖励比例和补贴力度，建立以地方财政出资为主的农牧区贷款担保机构或贷款风险补偿基金，支持农牧区基础设施建设、优势畜牧业生产和加工、循环经济等符合国家和地方产业发展方向的项目。

三是充分运用中央银行支农、支小再贷款、差别存款准备金等货币政策工具，加大对偏远地区普惠金融发展的政策倾斜和资金支持力度。

四是进一步弱化对普惠金融服务机构的存贷比考核，实施差异化的金融监管措施，创造有利于贫困地区普惠金融发展的宽松的货币信贷和金融监管环境。

（三）完善普惠金融组织体系

进一步完善现代金融体系，建立起多层次、广覆盖、多样化、可持续的普惠金融服务体系。

一是引导金融机构在风险可控的前提下，将网点布局、信贷资源、服务设施等向偏远地区延伸，对金融基础条件差、无法建立营业网点和惠农金融服务点的乡镇和行政村，鼓励金融机构以流动营业网点、流动服务车等形式，定期服务农牧区居民。

二是创新金融服务和产品，结合网络技术和平台的推广，研发更多个性化、便捷化的金融产品和服务，为低收入群体和小微企业等提供适宜的金融产品，满足他们短、小、快的融资需求。

如借鉴孟加拉乡村银行等国际上的经验做法，针对农牧区发展不同类型的小额信贷。

三是积极发展和培育小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社及民间银行等新型普惠金融机构，建立支持普惠金融发展的担保体系、保险体系、中介服务体系等，着力构建政策性金融、商业性金融和合作性金融并存的普惠金融体系，发挥多元化金融组织在践行普惠金融中的互补优势。

（四）提高薄弱领域信贷获得率

改进涉农、涉牧、小微企业和弱势群体四大领域的融资服务，探索“大众创业、万众创新”融资新模式，使全省小微企业、农牧户贷款、创业就业贷款增速高于全省各项贷款平均增速，贫困地区各项贷款增速高于全省各项贷款平均增速。

同时，积极通过银行间债券市场、青海省股权交易中心等渠道，加快发展直接融资，把腾挪出来的信贷规模，向薄弱环节和重点领域倾斜，优先投向大众创业、中小微企业、“三农”等领域。

积极支持符合条件的银行业金融机构参与信贷资产证券化，发行金融债、专项债。

支持小微企业、涉农涉牧企业发行集合票据和集合债券，并通过抵押、质押、典当、租赁、股权融资、风险投资等多种渠道进行融资，实现融资结构多元化。

（五）优化普惠金融生态体系

依托人民银行的征信系统，扩大评信工作覆盖面。

建立农户和中小企业信用档案，搭建信息沟通平台。

加强诚信宣传教育，提高小微企业和城乡居民的信用意识；积极推动村级信用体系建设，有效满足农牧民的小额信贷需求。

组织开展“小微企业信用培植工程”，金融机构对符合信贷条件的小微企业申贷提高审批和发放效率，合理确定贷款利率，对暂不符合信贷条件的企业，继续开展“小微企业信用培植工程”，联动小微企业信用体系建设、小微企业贷款和支小再贷款，使更多的小微企业满足银行贷款条件，不断提高金融服务效率和信贷覆盖面。

加大金融知识教育普及和消费者权益保护力度，加大力度打击非法集资、非法经营证券业务等违法违规金融活动，营造诚实守信的良好社会风尚。

（六）健全完善农村金融基础设施

一是金融机构要在社区、农牧区增设自助银行和自助机具等服务终端，扩大ATM机的覆盖范围，实现现金自动缴存功能，通过POS机、电话银行、手机银行、网上银行等创新服务，改善农牧区支付服务环境。

二是在实现金融服务乡镇全覆盖的基础上，将惠农金融服务进一步向行政村延伸，力争在全省有条件、有需求的农牧区实现惠农金融服务点村级全覆盖，促进城乡基础金融服务均等化。

三是在功能上拓宽现金汇款、代缴各种费用等服务，逐步将现金汇款、代理转账、代理缴费等服务拓展至全省所有惠农金融服务点，将其打造成集取款、汇款、转账、缴费、零钞兑换、金融知识义务宣传、便民金融服务等多种功能为一体的综合惠农金融服务点。

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课题组组长：

韩涌泉

课题组成员：

龚剑锋刘淑萍

责任编辑：

汪金祥

校对：

WJX