职务犯罪①案件审查逮捕权上提研究.docx

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职务犯罪①案件审查逮捕权上提研究

职务犯罪①案件审查逮捕权上提研究

黄春晓王志林?

摘要：

为了优化检察权配置、强化职务犯罪案件监督和提升职务犯罪案件逮捕质量，解决职务犯罪案件侦查活动中存在的同体监督以及一些违法违规办案现象，最高人民检察院试行了将省级以下人民检察院立案侦查案件的审查逮捕权上提一级的改革。

该项改革措施具有重大的现实意义，并且已取得较好的成效，但是改革同时带来了诸如办案时间不足、办案难度和压力增大、逮捕证据标准不统一以及相关制度不配套等问题。

为保障该项改革的顺利实施，有必要从内部工作规程及外部监督制约机制等方面进行解析、规划和调整。

关键词：

职务犯罪审查逮捕权上提

1997年《刑事诉讼法》修改以来，关于逮捕决定权（或者说批捕权）的归属及监督制约问题在学界和实务界引起了广泛的讨论。

经过一段时间的试点，2009年9月2日最高人民检察院正式下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（以下简称《规定》），暂时为职务犯罪案件审查逮捕权的归属的争论划上了一个句号，但是该《规定》的执行状况以及执行过程中所面临的新的问题仍然为学界和实务界所争鸣。

一、审查逮捕权上提概述

1.上提的时代背景

近十多年来，我国司法改革已经如潮般展开。

1999年3月15日，第九届全国人大二次会议通过宪法修正案，“依法治国”被历史性的载入宪法。

尤其是2004年3月14日，第十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“保障人权”提高到了宪法高度。

在刑事诉讼活动中，保障犯罪嫌疑人、被告人的基本人权也有了宪法依据。

逮捕作为限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的一项强制措施，其适用条件、执行、监督制约以及救济等必然成为刑事诉讼法领域人权保障的重点探讨内容。

作为司法改革的重要组成部分，我国检察改革从1998年的检务公开制度改革拉开序幕。

此后十多年的时间里，最高人民检察院先后推出了人民监督员制度、主诉检察官制度、检察机关“以事立案”制度、暂缓起诉制度、普通程序简易审制度、量刑辩论制度等等。

2005年9月12日，最高人民检察院印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》的通知，其中“完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使”属于检察改革的重要内容。

最高人民检察院下发的《规定》，对职务犯罪案件审查逮捕权进行改革正是我国检察改革的又一项重大举措，也是继实行人民监督员制度，讯问职务犯罪嫌疑人同步录音录像制度，对职务犯罪案件的立案、逮捕报上一级检察院备案，撤案、不起诉报上一级检察院审批制度等之后，专门针对职务犯罪案件办理的监督制约所进行（的）改革。

2.审查逮捕权上提的依据

《规定》将省级以下人民检察院立案侦查的职务犯罪案件审查逮捕权上提一级符合《宪法》、《刑事诉讼法》以及《人民检察院刑事诉规则》的规定。

《宪法》第三十七条规定，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。

可见，《宪法》明确将批准逮捕权授予了检察机关。

《刑事诉讼法》第五十九条也做出了相应规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。

《人民检察院刑事诉规则》第四章第五节以及第五章对此予以细化和明确。

从级别管辖的关系上看，上一级法院可以提审下一级法院的案件，类推，上一级检察院也可以审查逮捕下一级检察院的案件。

并且，组织法规定：

上下级检察院之间的关系是领导与被领导的关系，因此提级审查也没有跨越司法独立的界河。

因此，将省级以下人民检察院立案侦查的职务犯罪案件审查逮捕权上提一级有宪法和法律依据，属于在现行法律框架下的司法改革。

从国际法的角度看，我国已经签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》第九条第三款规定，“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见法官或者其他经济法律授权行使司法权的官员，并有权在合理时间内受审判和被释放。

”该《公约》虽然采用了司法权力（judicialpower）一词，但人权事务委员会并未将检察官排除在外。

在我国，虽然学界对检察权的属性存在一定争议，但是检察机关行使了司法权力这一点是无可争议的。

另外，虽然宪法未涉及司法权这一概念，但是从《刑法》相关条款中，（已）明确将检察人员涵盖在司法工作人员之内。

因此，《规定》所作的改革有国际法依据。

3.审查逮捕权上提的现实必要性

检察机关对职务犯罪案件的办理，最初采取的是“一竿子插到底”的工作方式，即立案、侦查、逮捕、起诉都由相同检察人员办理。

为了克服这种缺乏监督的办案方式，1988年11月召开的全国检察长工作会议决定，检察机关自侦案件的办理分别由侦查、批捕、起诉三个部门办理。

此后经过多次改革，基本形成了包括程序、实体以及证据等内容的对职务犯罪案件办理的监督机制，即有犯罪嫌疑人、人民监督员和人民法院等的外部监督制约，也有备案制度和纠正制度的上级监督制约以及检察机关内部职能分开的内部监督制约。

现有的对职务犯罪案件办理的监督制约机制在一定程度上保证了职务犯罪案件的办理质量，但是仍然存在以下不足和局限性。

第一，内部监督不足。

检察机关的内部监督机制存在较为明显的“同体监督”特征。

虽然侦查和批捕分属不同部门，一般也由不同的副检察长主管，在实践中，立案侦查决定和审查批捕应当报检察长或检委会决定，也能对职务犯罪案件侦查权起到制约作用，但是他们毕竟在一个检察院内，在同一个检察长的领导之下，相对其他机关的制约，其效果总要差一些。

②从备案制度来看，2002年最高人民检察院侦监厅将《阅卷笔录》、《逮捕案件审查报告》和《逮捕案件审批表》合而为一，整合为《审查逮捕案件意见书》，备案材料的简化，使得上一级检察机关很难从中发现问题，也导致备案审查制度形式化。

第二，外部监督有限。

从犯罪嫌疑人、被告人及其律师等的监督来看，虽然《刑事诉讼法》、《律师法》都赋予了其（对）不当及超期强制措施的变更或撤销的请求权，但是这些权利存在单一性和一定的滞后性，另外由于在侦查阶段，犯罪嫌疑人及其律师对案件缺乏知情权，这种信息的不对称性也使得这种监督虚无化。

从人民监督员的监督来看，《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（试行）仅规定，犯罪嫌疑人“如不服逮捕决定可以要求重新审查”，并未规定不符逮捕决定即启动人民监督员监督程序。

此外，人民监督员的监督效力也缺乏刚性。

当检察长不同意人民监督员表决意见时，应当提请检察委员会讨论，检察委员会不同意人民监督员表决意见时，应当依法作出，也就是说不必采纳人民监督员的意见。

从人民法院的监督来看，庭审中，人民法院只对证据及侦查的合法性进行审查，而未将逮捕的必要性及合理性纳入庭审审查之中，使得逮捕是否必要及合理处于人民法院审查之外。

第三，存在“以捕代侦”的现象。

逮捕作为刑事诉讼的一项强制措施，其设置的初衷是为了保障刑事诉讼顺利进行。

由于职务犯罪案件尤其是行、受贿案件的特殊性以及检察机关侦查手段的有限性，目前我国职务犯罪案件的侦办依然沿用以供到证的侦查模式，从而导致逮捕异化为获取口供的一种手段，侵犯了犯罪嫌疑人的权利。

这些不足和局限性正是为人们所诟病的，也正是对职务犯罪案件审查决定逮捕权提级的直接原因和现实必要性。

二、对《规定》的解读及执行现状

1.对《规定》的解读

从内容上来看，《规定》总共20条，其对省级以下人民检察院立案侦查的职务犯罪案件审查逮捕权上提作出了原则性的规定，主要有以下内容：

下级检察院报请审查逮捕程序、上一级检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应当逮捕的纠正程序、下级检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序以及通过检察专网报送案卷材料等。

各省、自治区、直辖市人民检察院及军事、铁路等专门检察院根据《规定》，结合本地本部门的实际规定了实施细则。

从程序上来看，笔者依据《广东省人民检察院关于省级以下人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕的实施细则（试行）》。

从现实意义来看，改革具有现实可操作性。

针对职务犯罪案件审查逮捕权的归属，我国学界主要有以下四种观点，即维持现状说、法院行使说（司法令状主义、司法审查）、③上一级检察院行使说、事后审查备案说。

笔者认为，维持现状说存在同体监督之嫌，监督效果不理想，且为学界和实务界所诟病，不可取。

法院行使说（司法令状主义、司法审查）的改革设想工程浩大，需要从根本上变更我国司法体制，且需要修改《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及改变人民法院建制，成本过高，且改革效果不可预测，风险极大，暂不可行。

从2002年开始试行的备案制度的实施效果来看，备案内容和材料过于简化，很难实现较好的监督效果，因此事后审查备案说未能较好的解决对职务犯罪案件逮捕及侦查活动的监督。

相比较上述三种观点，由上一级检察院行使职务犯罪案件审查逮捕权，即《规定》所作的职务犯罪案件审查逮捕权上提一级是在坚持和完善原有的一系列监督制约机制的基础上，通过在现行法律框架内对侦查权与逮捕权的适度分离，进一步加强对办理职务犯罪案件的监督制约，确保职务犯罪侦查权的依法正确行使，④改革具有重大的现实意义，一方面，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级可以解决同体监督的困境，取得较好的监督效果以保障犯罪嫌疑人、被告人权利；另一方面，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级是在现行宪法法律框架下进行改革，改革难度不大，具有现实可操作性。

2.《规定》的执行现状及存在的问题

最高人民检察院副检察长朱孝清撰文指出，此项改革已经取得以下四大成效：

第一，对检察权的监督制约作用初步显现。

改革实施后，全国职务犯罪案件不捕率为6.9%，与2008年不捕率3.9%相比，上升了3%，个别地区的不捕率上升幅度达到8%。

第二，促进依法查办职务犯罪案件。

由上级检察院对下级检察院报请逮捕的案件进行审查把关，能够更加客观、公正地依法作出是否逮捕的决定，有效地解决部分地区对自侦案件“以捕代侦”等问题。

第三，促进执法规范化和侦查模式的转变。

为适应改革的需要，侦查部门进一步转变侦查模式，改进办案方法，注重提高初查效率和质量。

在实际办案中，强化了证据意识、程序意识，提高了执法规范化水平，改革前普遍存在的侦查部门占用侦查监督部门办案时间等不规范现象基本得到了扭转，执法更加规范。

第四，犯罪嫌疑人的合法权益得到切实保障。

职务犯罪案件审查逮捕程序改革的实施，更好地平衡了打击犯罪与保障人权之间的关系，犯罪嫌疑人的合法权益进一步得到保障。

⑤

改革实施后，与2008年同期相比，绝大多数地方的职务犯罪案件立案数保持平稳发展态势，不少地方立案数还有较大幅度上升。

实践证明，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级改革，并未造成自侦案件数量的下滑⑥。

例如，改革试行后至2010年8月的十二个月里，深圳市某区人民检察院已经立案侦查32件42人，环比立案侦查案件数和人数分别增长130.7%和100%。

可见改革并未造成职务犯罪案件侦查数量的下降。

另外，改革试行后较好的排出了基层检察院办理职务犯罪案件时遇到的外界干扰和阻力，增强了案件侦办的保密性，例如，在四个月的试点时间里四川省广安市人民检察院审查逮捕的11件12人中，先后遇到了40多人次的说情，均被各基层检察院告知“由广安市人民检察院审查逮捕”而劝退。

福建省在改革试行的一个月中，全省检察系统共审查4件职务犯罪案件，所涉及的4个基层检察院以同样理由阻退了30多人次的说情。

从总体来看，改革实施以来取得了较为理想的效果，但是同样存在很多问题，各级地方检察机关面临诸多困难，总结起来主要有：

第一，侦查部门办案时间压缩，办案时间紧迫。

改革前，在实践中，往往存在侦查部门向侦监部门“借用”办案时间的现象。

改革后，要求侦查部门必须在法定时间内向本院侦监部门报送相关材料，客观上缩短了侦查部门办案时间。

另外，根据《规定》的要求，侦查部门除了收集犯罪嫌疑人有罪的证据外，还要收集证明逮捕必要性的证据，增加了侦查部门的工作量。

第二，侦查部门侦查技术和手段有限，办案难度增大。

目前，检察机关办理职务犯罪案件（尤其是行受贿案件）一直沿用由供到证的传统模式，这种模式已经远远不能满足对职务犯罪案件的侦查，从而使得侦查部门过分依赖犯罪嫌疑人的供述，进而导致“以捕代侦”的现象时有发生。

改革后，侦查部门若不能在拘留时限内取得相应证据，那么犯罪嫌疑人将被释放，后续侦查工作将极难开展。

第三，本院侦监部门审查时间缩短，工作压力增大。

改革前，在犯罪嫌疑人被拘留的情况下，本院侦监部门有法定七天审查逮捕期限。

改革后，本院侦监部门不能占用上级院侦监部门七天的审查逮捕期限，又不能占用侦查部门的办案期限，同时审查的内容并未减少，相应增加了制作报送上级院侦监部门的文书和报送程序，且大部分地方需要异地报捕。

第四，上级院侦监部门工作量增加。

改革前，上级院仅需对本院立案侦查的职务犯罪案件进行审查监督，讯问犯罪嫌疑人、监督侦查活动等较为便利，改革后，上级院需要跨级进行监督，相应的增加了工作量。

第五，不少地方配套设施不全，尚未建立起符合办案要求的网络系统，增加了上级院侦监部门讯问犯罪嫌疑人、监督侦查活动以及与侦查部门的沟通引导取证的难度。

第六，上下级院对逮捕的证据标准认识存在一定差异。

在本院侦监部门认为符合逮捕条件，而上级院侦监部门认为不符合逮捕条件作出不捕决定后，可能导致侦查时机错失。

另外，职务犯罪案件的侦查活动具有较大的发展性，如果忽视这一点，而仅从当时的证据出发进行审查，不利于深挖扩线和窝案串案的侦办。

第七，人民监督员制度的启动、律师的介入以及备案审查制度的协调配套问题。

现行的人民监督员制度存在两种监督模式，即平级监督和下管一级的监督，在改革之前，这两种模式都可平稳的运行，但是改革之后，将带来一定的混乱与冲突，因此需要对现行人民监督员制度进行适度调整。

长期以来，审查逮捕就处于相对封闭的状态，律师很难介入。

为了保障犯罪嫌疑人人权，保障审查逮捕质量，应当以改革为契机，改变原来封闭的审查逮捕模式。

三、改革完善建议

上述实践中的困难和问题，有的是职务犯罪案件审查逮捕权上提一级带来的，有的是司法实践中固有的，由于改革而暴露出来的，针对这些困难和问题，笔者认为，为了使职务犯罪案件审查逮捕权上提一级的改革措施能取得预期的效果，应当从以下几个方面进行完善。

1．内部工作方式的完善

探索职务犯罪案件附条件逮捕制度。

附条件的逮捕，是对于证据有欠缺但已基本构成犯罪，经过进一步侦查能够取到定罪所必需的证据、确有逮捕必要的重大案件的犯罪嫌疑人，附加一定的条件暂时予以先行批准逮捕，如果在规定的时间内所附加的条件得到了满足，就作出正式批准逮捕的决定，反之，附条件批准逮捕的决定将被撤销。

当前司法实践中，附条件逮捕仅适用于普通刑事案件。

由于职务犯罪案件具有极大的发展性，实践中，通过后续侦查往往能够查办窝案、串案，同时职务犯罪案件证据体系庞杂、办案时间短、取证难度大且侦查技术和手段有限，难以在有限的时间内收集全面的证据，因此，在职务犯罪案件中探索附条件逮捕制度十分必要。

有学者对附条件逮捕制度的合法性提出了质疑，认为附条件逮捕是检察机关任意降低了《刑事诉讼法》规定的逮捕条件，严重侵害了犯罪嫌疑人的权利。

笔者认为，附条件逮捕制度，第一，符合《刑事诉讼法》的规定。

《刑事诉讼法》第60条的规定，逮捕必须同时满足以下三个要件：

有证据证明有犯罪事实；可能判处徒刑以上刑罚；采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危害性，而有逮捕必要的。

六机关规定⑦，对于“有证据证明犯罪事实”的理解认为应当同时具备：

有证据证明发生了犯罪事实，该犯罪事实可以是单一犯罪行为的事实，也可以是数个犯罪行为中任何一个犯罪行为的事实；有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据已有查证属实的。

上述规定并没有要求所有证据都必须取得，同时附条件逮捕也要求证据必须查证属实，只是在证据的量上允许有所欠缺，因此，如果以附条件逮捕降低了逮捕条件为理由否定附条件逮捕制度是对逮捕条件的误读。

第二，符合刑事诉讼规律。

逮捕属于刑事诉讼活动中的一个中间环节，其条件高于公安机关的立案条件，逮捕之后仍然有后续的侦查取证工作，如果要求逮捕条件等同于定罪条件的证据确实、充分，显然是违背诉讼规律的。

职务犯罪案件适用附条件逮捕的范围及条件：

第一，可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑的案件。

第二，可能判处三年以上、十年以下有期徒刑，且与窝案、串案密切相关或者具有恶劣社会影响其他案件。

第三，已取得的证据表明犯罪嫌疑人已基本构成犯罪，且证据查证属实。

第四，所欠缺的证据可以通过后续侦查收集。

职务犯罪案件适用附条件逮捕的程序：

第一，侦查部门在移送审查逮捕材料时，应当书面说明适用附条件逮捕及原因。

第二，本院侦监部门审查同意后，应当提交检察长或检委会决定。

第三，检察长或检委会决定同意后，本院侦监部门在移送上级院侦监部门时应当特别说明适用附条件逮捕。

第四，上级院侦监部门审查同意后或者在审查逮捕时发现符合附条件逮捕的，应当提交检察长或检委会决定。

第五，检察长或检委会决定同意，上级院侦监部门应当制作补充侦查提纲，连同《逮捕决定书》交由下级院侦查部门，并派员督办。

补充侦查提纲中，应当包含补充侦查的方向、应取得证据、时限等。

第六，分、州、市院决定附条件逮捕的，应当报省院备案。

第七，在补充侦查提纲所列明的时间内不能取得相关证据的，或者侦查没有进展与突破的，作出附条件逮捕决定的侦监部门应当决定撤销逮捕，将撤销逮捕决定书交由侦查部门执行，并将该决定向本院检委会汇报。

此外，上级院侦监部门严格依照规定和程序进行审查，决定适用附条件逮捕的，如果在后续侦查中，无法收集到证明犯罪嫌疑人有罪的证据或者被告人被判决无罪的，应当依照《国家赔偿法》的有关规定给予赔偿。

构建全面侦捕联动机制。

改革前，侦查部门与本院侦监部门之间的分歧可以通过侦捕联动或检委会讨论等方式较好的解决。

逮捕提级后，本院侦监部门审查的时间压缩，上级院侦监部门与下级院侦查部门及侦监部门的沟通途径有限，其审查逮捕及监督难度增大。

为了提高信息传递速度、有效打击犯罪、节约办案时间，应当构建侦查部门与本院侦监部门、上级院侦监部门与侦查部门之间全面的侦捕联动机制。

具体来讲，应当采取以下措施：

第一，建立立案及拘留呈报机制。

侦查部门立案侦查及拘留犯罪嫌疑人后应当将案件基本情况及时呈报上级院侦监部门，以便于上级院侦监部门及时掌握相关案件情况。

第二，加强本级院侦捕联动。

本院侦监部门应当及时介入侦查部门的侦查活动，引导取证，以便完成审查工作，实现提前介入、同步审查。

第三，完善重大疑难复杂案件的适时介入及协调机制。

对于重大疑难复杂案件，上级院侦监部门应当及时介入，并通过上级院侦查指挥中心协调，及时解决疑难问题。

必要时可以邀请公诉部门派员参加。

第四，建立主办检察官制度。

上级院侦监部门可以指定专人负责捕前取证引导、协调及捕后监督工作。

应当注意的是，改革是为了加强对职务犯罪案件侦查活动的监督，保证逮捕的质量和案件的质量，侦捕联动可以节约本院及上级院侦监部门的办案时间，但是侦监部门应当依法独立进行审查逮捕，而不应由于侦捕联动而沦为侦查部门的附庸或者说与侦查部门形成“默契”，从而使改革流于形式，异化或偏离改革的目的。

制定统一逮捕证据参考标准。

从上海市宝山区人民检察院课题组调研的成果来看，上海市基层院与分院之间逮捕质量存在较大差距，反映出上下级检察院侦监部门对于逮捕条件把握标准的宽严差异。

改革前，侦监部门为了配合侦查部门打击犯罪往往“构罪即捕”，即使与侦查部门有不同意见，也可以通过侦捕联动、协调会或者检委会讨论为侦查部门“亮绿灯”，导致侦监部门对逮捕条件及证据把握不严，审查逮捕质量存在瑕疵。

逮捕提级后，上级侦监部门应当严格依照《刑事诉讼法》关于逮捕条件的规定审查批捕，依照《人民检察院审查逮捕案件质量（试行）》衡量逮捕质量。

笔者建议，最高人民检察院或者各省、自治区、直辖市人民检察院，依照《刑事诉讼法》，总结办案实践经验，由侦查部门、侦监部门及公诉部门参与，制定统一的区别于立案、起诉及审判的职务犯罪案件逮捕证据参考标准。

以引导侦查部门取证和报捕，规范侦监部门审查逮捕，确保审查逮捕质量和案件侦查质量。

2．与相关外部监督制约机制的协调

完善律师介入制度。

律师介入制度的现状：

第一，长期以来，审查逮捕程序出于封闭状态运行，律师的意见难以向侦监部门表达。

改革之后，上级院侦监部门审查逮捕的工作量大、期限短，这将使得原本封闭的审查逮捕程序向律师开放变得更加困难。

第二，在侦查阶段，律师难以会见犯罪嫌疑人，也无阅卷权，这就使得律师基本无法掌握的案件信息，也很难向侦监部门提出犯罪嫌疑人无罪、罪轻或者不应当逮捕的意见。

第三，新《律师法》只规定了犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，律师有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况，以及在审查起诉及审判阶段提出有利于犯罪嫌疑人、被告人的证据和法律意见。

而在审查逮捕阶段没有相应的法律规定。

律师介入制度的完善：

律师介入审查逮捕程序符合诉讼的基本规律，有利于侦监部门提高审查逮捕案件的质量，与检察机关客观公正义务的基本精神相一致。

笔者认为，应当从以下几个方面完善律师介入制度：

第一，除因保密及进一步办案需要外，应当准许律师会见犯罪嫌疑人，并告知涉嫌罪名。

第二，本院侦监部门在向上级院报送审查逮捕材料的同时，向律师发出《听取意见通知书》。

《听取意见通知书》中载明听取意见的方式、时间、地点。

第三，律师在接到《听取意见通知书》后，应当在规定时间内提供书面意见或要求当面提供意见。

律师要求当面提供意见的，上级院侦监部门应当安排会见事宜。

第四，对于律师提出的无罪、罪轻、证据合法性质疑及不应当逮捕的意见，上级院侦监部门应当认真审查核实，必要时可以要求侦查部门予以说明。

对于是否采纳律师的意见应当在审查逮捕报告中予以说明，并告知律师。

在今后的改革中，可以考虑设置逮捕听证程序，进一步打破审查逮捕阶段的封闭状态，构造侦查阶段尤其是审查逮捕阶段的侦（控）辩互动模式。

优化人民监督员程序。

职务犯罪案件审查逮捕权上提一级之后，犯罪嫌疑人不服逮捕决定，如何启动人民监督员程序主要有两种解决方案：

一种方案主张，按照现行模式进行监督，实行下管一级监督模式的，由作出逮捕决定的上级院人民监督员进行监督；实行同级监督模式的，由本院人民监督员进行监督。

第二种方案主张，统一由作出逮捕决定人民检察院选任的人民监督员进行监督。

笔者认为，第一种方案容易产生监督层级交错与混乱，例如，实行下管一级监督模式的，省级人民检察院既要对不服分、州、市院作出逮捕决定的案件进行监督，又要对不服本院作出逮捕决定的案件进行监督。

第二种方案较为合理，但应当与人民监督员监督的拟撤销案件和拟不起诉的情形相统一。

具体操作如下：

第一，将部分基层人民检察院的人民监督员转化为上级院的人民监督员。

保留的人民监督员继续监督本院查办职务犯罪案件及应邀参加查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况除了对本院提出意见外，应当向上级院人民监督员办公室反映情况。

第二，作出逮捕决定后，向犯罪嫌疑人宣布逮捕时，应当口头并书面告知其有权启动人民监督员程序。

第三，犯罪嫌疑人不服逮捕决定，要求启动人民监督员程序的，侦监部门应当另行指定承办人进行审查，并于三日内提出审查意见。

维持逮捕决定的，侦监部门应当在当日将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。

另外，应当增强人民监督员监督效力的刚性⑧。

3．其他改革建议

杜绝规避《规定》，避免改革流于形式。

按照规定要求，由分、州、地级市人民检察院立案侦查的职务犯罪案件，应当上报省级人民检察院审查逮捕。

实践中，可能会出现分、州、地级市人民检察院立案之后交由基层人民检察院进行侦查，或者本应由分、州、地级市人民检察院立案侦查的职务犯罪案件交由基层人民检察院立案侦查，然后由该基层人民检察院报分、州、地级市人民检察院审查逮捕，待批准逮捕之后再由该基层