行政组织法探讨论文.docx
《行政组织法探讨论文.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政组织法探讨论文.docx（25页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
行政组织法探讨论文
行政组织法探讨论文
一、行政组织法概说
组织的构成
组织是人类社会最广泛的现象之一。
在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。
离开了组织，就没有人类社会的过去、现在和未来。
所谓组织，简单而言，就是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。
组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。
但就社会组织而言，不同国家有着不同的分类方式。
一些西方国家基本上把社会组织分为三类：
即政府及其他权力制衡机构、企业公司和社会团体。
[1]而在中国，一般把社会组织分为四类：
即党政机关、企业公司、事业单位和社会团体。
近年来，还出现了一种新的社会组织类别-民办非企业单位。
由于各国国情不同，社会组织的构成也不同。
西方国家一般没有我国称之为“事业单位”的概念，而是将类似于我国事业单位的组织归于政府机构或半政府机构；有的西方国家将政党组织也纳入社会团体的范畴，但在我国，一般不将政党组织视为社会团体。
[2]
行政组织的含义
我国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关是惟一的行政组织。
[3]
从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合称。
而在有的西方国家，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政。
政府的公共行政是指政府代表国家行使行政权、管理公共事务；社会的公共行政是指政府以外的民间组织即非政府组织，对一定范围公共事务进行的管理。
相应地，行政组织包括政府组织与非政府组织。
在我国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，逐步转移、交给或还给某些社会团体、社会中介组织[管理或参与管理。
这些社会组织经法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程管理或参与管理某些社会公共事务，被称为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的行政组织”。
因此，现代意义的行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共行政事务的国家行政机关，以及依据法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程和规约，管理社会公共事务特别是与本行业、专业有关行政事务的行政机关以外的其他社会组织。
行政组织法的含义和研究范围
关于行政组织法的含义，有狭义和广义两说。
狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。
在中国，狭义的行政组织法就是指行政机关组织法。
而在有的国家如日本，这个意义上的行政组织法可以区分为国家行政组织法、地方公共团体组织法及其他的公共团体组织法。
[4]
广义的行政组织法，除了行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。
[5]在中国，有学者认为，行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成[6]，即为传统上广义的行政组织法。
但对行政组织法的研究范围，学者主张不一，大致有几种观点：
一是认为包括中央政府组织、地方政府组织、自治组织、公务员；二是认为包括中央政府组织、地方政府组织、自治组织、公务员、公营事业、公共团体与公物；三是认为包括中央政府行政组织、地方政府组织、公务员；四是认为包括中央政府组织、地方政府组织、非政府组织、公务员。
实际上，在现代国家中，一般而言，行政组织主要由两大部分组成，即中央政府行政组织与地方行政组织。
中央政府行政组织属于国家行政组织，它们依据法律、法规而设立，组成机关，自成系统，并办理中央政府职权范围之行政事项。
地方行政组织，包括属于国家行政系统之下的地方国家行政机关与地方自治行政机关两种。
地方自治行政组织与国家行政组织在产生、法律地位、职权方面均有不同。
行政组织在形式上虽以行政机关为主要单位，实则以构成机关之公务员为主要因素。
公务员的任用及其权利义务，均为行政组织的重要问题，因而有以法律、法规规范之必要。
规定这种有关公务员制度的法律规范的总称，即为公务员法，为行政组织的重要部分。
随着社会的发展，各国的公共行政主体发生了一定的变化，“各种除政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围”。
[7]在中国，学者们也逐步将非政府组织纳入研究视野。
因此，非政府组织法律问题也是行政组织法的研究对象。
但是，仅仅进行法律制度研究，局限于“已有的行政组织法规范，呈现出很大的封闭性”。
[8]故笔者认为，行政组织法的研究范围，除了上述基本制度作为主要内容外，还应包括行政组织法基本原理、行政组织法的实施问题等内容。
现代行政组织法的发展趋势
现代各国制定的行政组织法，其历史背景、条件、国情等各有不同，因此很难概括出适用于所有国家行政组织法的一般结论，但总的来说，各国行政组织法或多或少表现出以下特点或趋势：
1.行政组织结构的民主化、专业化
现代行政组织不同于传统的“官僚机构”，它的组织层次与分工体系更符合民主化、专业化原则；组织成员不再以“官僚”自居，而以“公仆”形态出现；专业人员与行政人员协调配合，在组织中各有职位；更重视专业分工和专业组织；等等。
2.行政组织机构的扩大化
随着社会的发展，现代行政组织职能日益扩充，行政组织机构规模扩大、编制增加，造成行政权的扩张，故现代行政组织立法面临“大机构”与“精简化”的平衡问题。
3.行政组织法规的标准化
在各国加强行政组织立法的形势下，组织法规呈标准化的趋向。
行政组织虽有不同种类和级别之分，但同类同级组织具有共同标准。
有的国家已制定了行政组织法典，如日本国家行政组织法，即为日本中央行政组织机构的准则。
4.行政组织的非政府化
现代行政组织法的一个引人注目的发展趋势是：
随着社会的发展和变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关转移或下放给各种社会团体、社会中介组织等民间机构管理或参与管理。
相应地，行政组织法逐步发展成为政府组织法与非政府组织法。
5.行政组织之间的分权化
随着全球经济的一体化，各国的政府制度不断经历着变革，呈现出某些协同的趋势。
特别是在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快，欧盟成员国的地方政府表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。
行政组织之间分权化将逐渐成为一种世界性现象。
二、政府与政府组织
政府或行政机关的涵义
对政府一词，学术界有广义和狭义两种不同的解释。
1.广义上的政府
广义上的政府通常由三个部门组成：
掌握立法权的立法机关，掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。
狭义上的政府，即国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。
[9]
在大多数西方国家，“政府”一词主要是在广义上使用。
在具体使用政府一词时，美国的“政府”尽可能涵盖联邦及各州全部的立法、行政和司法机关；而英国的“政府”范围相对狭窄，主要是指中央和地方的行政机关[10].
2.狭义上的政府
在中国，政府主要在狭义上使用。
一般认为，“政府即国家行政机关”[11]，是指“一个国家的统治阶级运用国家权力组织和管理国家行政事务的机关”。
[12]或是指“依法行使国家行政权，负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。
”[13]
而对行政机关涵义，也有不同的见解：
一种意见认为，行政机关是指除立法和司法机关以外的全部行政机构。
另一种意见则认为，行政机关也包括司法部门的官员。
也有的人理解得更窄，认为行政机关仅仅指“国家最高的行政机构，或者称为中央行政机关。
”[14]
行政机关的法律意义
行政机关主要有以下两层法律意义。
1.行政机关是表现国家意志的机关
行政机关代表国家管理行政事务，表现的是国家意志，其行为应视为国家行为，行政机关的行为之效果应归于国家，而非行政机关本身。
行政机关是执行国家意志、推行政令之工具。
2.行政机关是行使国家行政职权的机关
国家机关因行使职权的不同，分为国家权力机关或立法机关、行政机关、司法机关等。
行政机关为国家机关之一种，其所行使的是国家的行政权，其所表现的仅是国家的行政行为。
[15]
在中国，关于行政机关的意义主要有两种观点：
一是从国家机关的角度来说明行政机关，认为行政机关是国家机关之一种，它是由国家依法设立并代表国家依法行使行政权、掌管行政事务的机关。
行政机关的特征是：
行政机关是一种国家机关，是国家机关的组成部分，这使它不同于非国家机关的企事业单位、社会团体；行政机关就其性质而言，具有执行性质，它是权力机关的执行机关；行政机关行使国家行政权，而非立法机关享有的立法权和司法机关享有的司法权。
[16]这种观点主要是从中国政治制度中的情形来说明行政机关的概念的。
二是从行政机关自身的特征说明行政机关。
认为行政机关是行使行政职权，执行法律，组织和管理国家行政事务的国家机关。
[17]并认为行政机关的构成有以下三种要素：
有独立的组织，而非某一机关的内部单位；有一定的组织人员，即员额编制。
如果只有临时组织的一些人办公，没有明确的编制和固定工作人员，这种组织不能算作行政机关；有一定的预算，即由国家按期拨给的一定经费。
在日本，现行法制上使用的行政机关有两种意义：
一是从行政作用法的观点出发，即从行政机关承担行政事务，是作为权限分配的单位来理解行政机关的概念。
二是从行政机关是事务分配的单位来理解行政机关的概念，认为行政机关是各个行政机构的综合体。
[18]
行政机关的法律地位
行政机关的法律地位，是指行政机关是否具有法律上的独立人格问题。
对此，学术界有几种不同意见：
1.机关人格说、机关人格否定说
机关人格说认为，行政机关对国家具有一定的权利义务，行政机关相互间也有权利义务关系，故行政机关不但为国家之工具，亦得为权利义务之主体。
机关人格否定说认为，行政机关的行为是代表国家的行为。
行政机关组成人员的意志，即为国家的意志，在国家人格之外，不复有独立之机关人格存在。
[19]
2.否定说、肯定说、相对肯定说
否定说认为，行政机关是国家自身构成的一部分，不能成为法人。
行政机关仅能代表国家实施行政行为，不具有独立的人格。
肯定说认为，行政机关根据建立它们的法律或决定取得职权，并在其行使职权活动中根据有关法律享有权利和承担义务。
因此，行政机关可以作为权利义务的主体，具有法律上的人格。
相对肯定说认为，行政机关既有政治地位又具法律地位。
从政治地位看，行政机关是权力机关的执行机关；从法律地位看，行政机关享有一定职权，可依法处理自己职权范围内的行政事务，成为法律上的人格、权利义务的主体。
[20]
其实，行政机关的法律地位始终与其行政职权有关。
不论是国家行政机关，还是地方自治行政机关，其职权都是由法律确定的。
行政职权与公民个人和法人的权利不同：
公民和法人可以为法律不禁止的事，而行政机关只能为法律允许的事。
国家行政机关在法律上，只是国家机构的组成部分，体现国家意志。
从这个意义上说，国家行政机关不能成为行政法上独立的法人，如果国家行政机关也成为法人，则与国家为双重人格。
这种理论为多数人所不接受，也为我国法律所不采用。
但是在实行地方自治的国家，地方自治行政机关作为地方自治机关的组成部分，有的本身就是地方自治机关，执行的是当地居民的意志，在法律上有独立的人格。
转行政机关的分类
行政机关可以根据不同的标准进行分类：
1.国家行政机关与自治行政机关
国家行政机关由国家任命公务员，对全国范围内或某一范围行政区域行使职权，以完成国家行政任务为目的，其行政行为之效果直接归属于国家，国家行政机关一般包括两类：
一是全国性行政机关，即中央政府机关及派驻机构；二是未实行自治的地方行政机关，亦属于国家行政机关系统。
自治行政机关是行使地方自治职权、由地方公民依法选举或以其他方式产生人员担任首长而组成的机关，除办理地方自治事务外，还接受上级行政机关委派任务，因此从广义上而言，似可属于国家行政组织的一部分，但这种机关的法律地位、行政首长身份、与当地居民关系、与上级政府关系均有不同，故在学理上常常作出区分。
2.中央政府行政机关与地方行政机关
活动范围及于全国行政区域的行政机关为中央政府行政机关，拥有对全国行政事务的管理权。
地方行政机关的活动范围仅限于本行政区域，只负责处理本行政区域的行政事务。
3.独任制行政机关、合议制行政机关与混合制行政机关
独任制行政机关是指机关组织为首长制，职权的行使依首长个人意志决定即发生法律效力这种体制下的行政机关。
合议制行政机关是指机关组织为委员会制，职权的行使依多数人意志决定才发生法律效力这种体制下的行政机关。
混合制行政机关是指机关组织折衷于首长制和委员会制，职权行使在某些情况下依多数人意志决定这种体制下的行政机关。
4.常设行政机关与临时行政机关
常设行政机关是指所管理的事务具有经常性和永久性因而常年存在的行政机关；临时行政机关是指为处理某一临时或特定行政事务而成立的行政机关
5.一般行政机关与特殊行政机关
一般行政机关处理全面性、综合性的事务；特殊行政机关处理局部性、专门性的事务。
此外，行政法学界还将行政机关分为决策机关、执行机关和监督机关，统率机关、咨询机关、监察机关、辅助机关及执行机关，内部行政机关与外部行政机关，职权行政机关与授权行政机关等等。
行政机关的结构和体制
1.行政机关的结构
有的学者指出：
行政机关的结构是指构成行政机关各要素的排列组合方式。
包括行政机关层次结构与部门结构。
各级政府上下之间、每级政府各组成部门上下之间构成领导或指导的主从关系，即行政机关的纵向结构。
决定行政机关纵向结构形式的有两个重要因素：
一是管理层次；一是管理幅度。
所谓管理层次是指纵向结构的等级层次，有多少等级层次，就有多少管理层次。
所谓管理幅度，是指一级行政机关或者是一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。
一般地说，管理层次多，管理幅度就小；反之，管理层次少，管理幅度就大。
同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间，构成为协调的平行关系，即行政机关的横向结构。
[21]
2.行政机关的体制
行政机关的体制，是指根据政治、经济发展的需要，通过法定程序，将行政机关结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。
一般说，有如下几种形式：
首长制和委员会制：
前者是法律规定由行政首长承担最高行政决策权力和责任的体制；后者是法律规定由委员会集体承担最高行政决策权力和责任的体制。
层级制和职能制：
前者指国家行政机关纵向划分成若干层次，下对上逐层负责的体制；后者指将某一层级行政机关平行地划分为若干部门，各部门之间工作相互关联，相互配合，都以实现该行政机关的总目标为工作对象，各部门所辖业务性质不同，但其管辖范围却相同的体制。
集权制和分权制：
前者指行政权力集中于中央行政机关，地方无自由裁量权的体制；后者指将行政权力分散给地方行政机关，使其能在自己的职责范围内，独立处理事务的体制。
[22]
三、中国政府组织与政府组织法
中国政府组织基本范畴
1.行政机关与行政组织
行政机关与行政组织的概念有时并不一致，在前面有关行政组织的涵义中已有说明。
但行政机关必有其组织，故行政机关亦可以说就是主要的行政组织。
通常狭义的行政组织，或者说行政组织之主要因素即为行政机关。
只是行政机关侧重于行政机关自身本体，而行政组织则侧重于行政机关的构成。
至于广义的行政组织则指行政机关的体系，包括纵的系统与横的集合，与行政机关的意义有所区别。
最广义的行政组织还包括非政府组织。
2.行政机关与行政机构
按行政法的观点，行政机关是指各行政机关内各单位的整体而言；行政机构则是指构成各行政机关的个体而言。
行政法上的行政机关系指依法设立的，具有独立编制、预算，能够对外行文，并独立行使行政职权的机关整体，与行政机构含义不同。
3.行政机关与行政主体
行政机关与行政主体是两个联系密切的概念，因为成为行政主体的主要是行政机关，但两者有很大不同。
行政主体是一个法学概念，指的是享有行政权力、能以自己名义实施行政活动并且因此承担责任的组织；行政机关则既是法律用语，又是法学用语。
行政机关与行政主体的主要区别在于：
行政机关是主要的行政主体，但行政机关并非在任何场合都是行政主体。
在行政机关以民事主体资格参与民事活动时，它就不是行政主体，而是“机关法人”。
因此，严格地说，行政机关只是行政法上的行政主体。
行政主体不限于行政机关，还包括得到行政机关授权的非国家行政机关的社会团体、企事业单位和其他组织，虽然它们不是行政机关，但按法律、法规的授权，同样在行政法上具有行政主体资格。
并非所有行政机关的组成部分-行政机构都能成为行政主体，有的行政机构不享有行政职权或者不能以自己的名义实施行政活动，故不具有行政主体资格。
4.政府组织与行政组织
政府组织与行政组织也有区别。
行政组织过去一般是行政机关和行政机构的合称，即行政组织就是政府组织；而现在有了变化，行政组织除了指行政机关和行政机构等政府组织外，还包括非政府组织。
政府组织的成立、法律地位和范围
1.政府组织的成立
政府组织，即行政机关和行政机构，是最主要的行政主体。
政府组织作为行政主体，自成立之日起就取得行政主体资格，即享有管理社会公共事务的职权，能以自己名义实施行政管理，并独立承担相应的法律后果。
因此政府组织成立的条件即其主体资格取得的条件。
政府组织又称为“职权性行政主体”。
政府组织成为行政主体的条件是：
政府组织已获有权机关的批准或通过。
如根据我国宪法的规定和惯例，国务院由每一届全国人民代表大会第一次会议产生；每一届国务院组成部门，由本届全国人民代表大会第一次会议审议批准产生；国务院直属机构等由本届国务院第一次全体会议审议通过。
有自己的名称、组织机构和办公所处。
政府组织管理公共事务的职权和职责已由宪法或组织法及有关法律或决定明确规定。
已获得独立行政经费或预算。
政府机关成立已在有关媒体上公告。
此外，政府组织的行政主体资格取得后，如果出现法定事由，如政府组织分立、合并或撤销，会使该政府机关公共管理主体资格发生转移或丧失。
2.政府组织的法律地位
从一般意义而言，中国的政府组织，具有行政主体、相对人和民事主体三种法律地位和身份。
作为行政主体：
从其依法管理公共事务而言，政府组织作为行政主体，享有法律、法规规定的行政职权和行政职责。
作为特定情况下的相对人：
从其接受业务主管机关管理和监督而言，政府组织作为非主管行政机关，在特定情况下可以作为相对人，具有机关法人的地位。
[23]
作为民事主体：
从其从事各种民事活动而言，有独立经费的政府组织根据《民法通则》第50条的规定，具有机关法人的地位，即从成立之日起，即取得法人资格。
3.作为行政主体的政府组织的范围
政府组织是法定的行政主体。
我国目前有关政府组织的职权、机构设置等的法律依据，主要有宪法的有关规定、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，以及有关机构改革的决定、通知等规范性文件等。
根据这些规定，我国作为行政主体的政府组织主要有：
国务院：
即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。
国务院根据宪法产生并依照宪法和国务院组织法行使职权。
国务院组成部门：
是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的行政机关。
包括国务院各部、委、审计署和中国人民银行，本届国务院共有28个组成部门。
国务院直属机构：
是主管国务院某项专门业务、具有独立的行政管理职能的行政机构。
如海关总署、国家工商行政管理总局等机构。
国务院组成部门管理的国家行政机构：
一般称为“国务院组成部门管理的国家局”，是由国务院组成部门管理的、主管特定业务的、行使行政管理职能的行政机构，如国家粮食局等机构。
地方各级人民政府：
分为省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民政府。
地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。
地方各级人民政府根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》产生并行使职权。
县级以上地方各级人民政府工作部门：
包括组成部门和直属机构。
根据工作需要和精干原则，按地方组织法设立并依法行使职权。
地方人民政府的派出机关：
即省级人民政府设立的行政公署、县级人民政府设立的区公所以及市辖区、不设区的市人民政府设立的街道办事处。
政府组织法的基本内容和渊源形式
1.政府组织法的基本内容
政府组织法的基本内容，也即行政机关组织法的基本事项，决定于各政府组织管理的对象和管理的方法，具体主要包括以下四项主要内容：
隶属关系：
即行政组织之间的上下级关系，由此产生的指挥监督关系，以及虽无隶属关系而由法律规定的领导或指挥、指导关系。
职权：
即政府组织为履行职能而应有的权限，其规定方式有三：
一是由产生政府组织的母法列举规定其职权，政府组织法中作概括规定，如《宪法》、《国务院组织法》。
二是由本政府组织法对该行政组织权或内部单位职权作列举性规定，这是通常做法。
如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府职权的列举性规定。
三是由本政府组织法对该行政组织职权作概括规定，对内设机构职权作列举规定。
如国务院行政机构各自的《职能配置、内设机构和人员编制规定》。
内部机构设置：
政府组织为行使职权和履行职责，需要设立各种机构分管各类事务。
内设机构的多少，主要取决于所需管理的事务范围与为便于管理事务而作的分类。
其中与其他内设机构联系较多的机构如财务、人事等机构有时称之为横向机构；而与其他机构联系较少、只全面负责某一专门事务的机构则称之为纵向机构。
内部设置的机构还有法定机构与非法定机构的区别。
人员编制：
即组成政府组织的人数、职位配置问题，也是政府组织法必须规定的内容之一。
至于政府组织的基本内容，因法而异，但总体上说，内容大致包括：
政府组织的性质与任务；政府组织的职位组成；政府组织的职权与职责；政府组织的活动原则与方式；政府组织建立、变更、撤销的程序。
有学者认为，除了上述内容外，政府组织法的内容还应包括会议制度、工作程序、机构和编制等。
[24]还有学者认为，从我国已有政府机关组织法看，应规定以下内容：
法律依据；机构性质；隶属关系；机构设置；职责权限；任职期限；工作原则；副职设置；法律责任；设置、变更或撤销的程序等等。
[25]
2.政府组织法的渊源形式
政府组织法的渊源，即政府组织有关法律、法规、规章的表现形式。
政府组织法主要属于行政法的范围，另外还包括宪法等相关条款。
依政府组织法的法律规范效力等级的不同，可以将政府组织法的表现形式作如下的分类。
宪法的有关规定：
宪法作为国家根本法，具有最高法律效力。
宪法有关国家机构的条款，是政府组织存在和合法性的基础和核心，属于政府组织法的第一层次的规范，也是制定政府组织专门法律的基本依据。
如我国宪法第三章第三节关于国务院的规定，第五节关于地方人民政府的规定，这些都是制定我国政府组织其他法律的基本依据。
政府组织法及相关法中的有关规范：
法律包括全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律以
升级会员 