森林资源管理现状对策分析及展望.docx

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森林资源管理现状对策分析及展望

森林资源管理现状、对策分析及展望

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摘要

森林资源是林业生存、发展的物质基础，保护与发展森林资源的林业一切工作的出发点与落脚点，温家宝总理在全国林业工作会议上明确指出：

“我国林业工作的重点应放在保护与节约森林资源上,保护森林就是保护环境，保护就是为了永续利用与发展。

”《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》对加强森林资源保护、改革森林资源管理体制、创新森林资源管理机制、完善森林资源管理政策，提出了十分明确的要求。

因此，进一步加大“严管林”工作力度，全面做好新时期森林资源管理工作，对深入贯彻落实《决定》精神，保障林业持续快速发展意义十分重大。

关键词：

森林资源管理可持续发展资源保护

一、我国森林资源可持续发展的现状与对策分析

（一）我国森林资源现状概况

进入新世纪以来，我国林业贯彻“生态建设、生态安全、生态文明”的战略思想，坚持“严格保护、积极发展、科学经营、持续利用”的指导方针，实施以生态建设为主的林业发展战略，森林资源保护与发展取得了显著成绩。

根据第七次全国森林资源清查（2004—2008年）结果：

全国森林面积19545.22万公顷，森林覆盖率20.36%。

活立木总蓄积149.13亿立方米，森林蓄积137.21亿立方米。

除港、澳、台地区外，全国林地面积30378.19万公顷，森林面积19333.00万公顷，活立木总蓄积145.54亿立方米，森林蓄积133.63亿立方米。

天然林面积11969.25万公顷，天然林蓄积114.02亿立方米；人工林保存面积6168.84万公顷，人工林蓄积19.61亿立方米，人工林面积居世界首位。

第六次清查与第七次清查间隔五年内，中国森林资源呈现六个重要变化：

（1）是森林面积蓄积持续增长，全国森林覆盖率稳步提高。

森林面积净增2054.30万公顷，全国森林覆盖率由18.21%提高到20.36%，上升了2.15个百分点。

活立木总蓄积净增11.28亿立方米，森林蓄积净增11.23亿立方米。

（2）天然林面积蓄积明显增加，天然林保护工程区增幅明显。

天然林面积净增393.05万公顷，天然林蓄积净增6.76亿立方米。

天然林保护工程区的天然林面积净增量比第六次清查多26.37%，天然林蓄积净增量是第六次清查的2.23倍。

（3）人工林面积蓄积快速增长，后备森林资源呈增加趋势。

人工林面积净增843.11万公顷，人工林蓄积净增4.47亿立方米。

未成林造林地面积1046.18万公顷，其中乔木树种面积637.01万公顷，比第六次清查增加30.17%。

（4）林木蓄积生长量增幅较大，森林采伐逐步向人工林转移。

林木蓄积年净生长量5.72亿立方米，年采伐消耗量3.79亿立方米，林木蓄积生长量继续大于消耗量，长消盈余进一步扩大。

天然林采伐量下降，人工林采伐量上升，人工林采伐量占全国森林采伐量的39.44%，上升12.27个百分点。

（5）森林质量有所提高，森林生态功能不断增强。

乔木林每公顷蓄积量增加1.15立方米，每公顷年均生长量增加0.30立方米，混交林比例上升9.17个百分点。

有林地中公益林所占比例上升15.64个百分点，达到52.41%。

随着森林总量的增加、森林结构的改善与质量的提高，森林生态功能进一步得到增强。

中国林科院依据第七次全国森林资源清查结果与森林生态定位监测结果评估，全国森林植被总碳储量78.11亿吨。

我国森林生态系统每年涵养水源量4947.66亿立方米，年固土量70.35亿吨，年保肥量3.64亿吨，年吸收大气污染物量0.32亿吨，年滞尘量50.01亿吨。

仅固碳释氧、涵养水源、保育土壤、净化大气环境、积累营养物质及生物多样性保护等6项生态服务功能年价值达10.01万亿元。

（6）个体经营面积比例明显上升，集体林权制度改革成效显现。

有林地中个体经营的面积比例上升11.39个百分点，达到32.08%。

个体经营的人工林、未成林造林地分别占全国的59.21%与68.51%。

作为经营主体的农户已经成为我国林业建设的骨干力量。

第七次全国森林资源清查结果表明，我国森林资源进入了快速发展时期。

重点林业工程建设稳步推进，森林资源总量持续增长，森林的多功能多效益逐步显现，木材等林产品、生态产品与生态文化产品的供给能力进一步增强，为发展现代林业、建设生态文明、推进科学发展奠定了坚实基础。

（二）森林资源管理存在的问题

从本次清查结果看，我国森林资源保护与发展依然面临着以下突出问题：

（1）森林资源总量不足

我国森林覆盖率只有全球平均水平的2/3，排在世界第139位。

人均森林面积0.145公顷，不足世界人均占有量的1/4；人均森林蓄积10.151立方米，只有世界人均占有量的1/7。

全国乔木林生态功能指数0.54，生态功能好的仅占11.31%，生态脆弱状况没有根本扭转。

生态问题依然是制约我国可持续发展最突出的问题之一，生态产品依然是当今社会最短缺的产品之一，生态差距依然是我国与发达国家之间最主要的差距之一。

（2）森林资源质量不高

乔木林每公顷蓄积量85.88立方米，只有世界平均水平的78%，平均胸径仅13.3厘米，人工乔木林每公顷蓄积量仅49.01立方米，龄组结构不尽合理，中幼龄林比例依然较大。

森林可采资源少，木材供需矛盾加剧，森林资源的增长远不能满足经济社会发展对木材需求的增长。

（3）林地保护管理压力增加

清查间隔五年内林地转为非林地的面积虽比第六次清查有所减少，但依然有831.73万公顷，其中有林地转为非林地面积377.00万公顷，征占用林地有所增加，局部地区乱垦滥占林地问题严重。

四是营造林难度越来越大。

我国现有宜林地质量好的仅占13%，质量差的占52%；全国宜林地60%分布在内蒙古与西北地区。

今后全国森林覆盖率每提高1个百分点，需要付出更大的代价。

（三）改善森林资源管理——宏观对策

今后，要以科学发展观为指导，以兴林富民为宗旨，紧紧围绕建设生态文明，加快造林绿化步伐，全面推进森林经营，加强森林资源保护管理，着力增加森林总量，提高森林质量，增强森林功能。

（1）加快造林绿化步伐，确保2020年实现森林面积增加4000万公顷的目

标。

坚持把加快发展作为林业工作的第一要务，攻坚克难，扎实推进造林绿化进程。

加快构筑北方防沙治沙与沿海防风消浪两大绿色生态屏障，推进主要江河流域生态保护网络建设。

加强重点区域生态修复，推进石漠化综合治理与矿区植被恢复。

大力推进“身边增绿”，充分挖掘森林资源增长潜力。

（2）全面推进森林经营，着力提升森林质量与效益。

建立健全造林、抚育、保

护、管理投入补贴制度，全面加强森林经营工作。

建立森林经营技术体系，推动森林分类经营向纵深发展，以科技支撑森林经营。

改革与完善采伐管理，科学编制并严格执行森林经营方案，建立森林可持续经营新机制。

（3）立足国内增强木材供给能力，维护国家木材安全。

科学制定林业发展规划，

优化发展布局，强化森林资源培育，有效提高木材供给能力。

在南方集体林区，大力推进速生丰产林、工业原料林以及珍贵大径材基地建设，形成我国商品林发展与木材生产的重点区域。

在东北内蒙古林区，尽快将木材产量调减到合理定产水平，加大森林抚育经营与保护管理的力度，建成大径材与珍贵用材战略储备基地。

在平原地区，大力发展生态经济型防护林与四旁植树，建成以人工林为主体的补充木材供给的新兴产业基地。

（四）改善森林资源管理——理论联系实际

（1）加强森林可持续经营技术研究

应对森林经营对象（林种、树种）的不同，开展森林可持续经营技术的系统研究，如造林、抚育、改造、更新等。

开展能源林、经济林与特种工业原料林三大商品林种主要树种的集约化定向培育技术研究：

针对国家重点地区速生丰产用材林基地建设工程的技术需求，围绕用材林培育，进行有效的监管。

到目前为止，重点林区的森林管理体制一直没有理顺。

现行的管理体制难以对重点国有林区森林资源进行有效的监督管理，是造成森林资源过量消耗的重要原因之一。

要深刻理解森林可持续经营的实质，建立与完善森林可持续经营的标准体系。

（2）加强林地管理，依法征占林地

林地是林业生产的物质基础，要像保护农耕地一样保护林地。

结合林权改革，进一步加强林权界定、发证工作，依法保护林权权益人的权利；按照《森林法》与《占用征用林地审核审批管理规范》等有关规定，严格执行征占用林地审批制度，杜绝各种违法、违规侵占林地与乱砍林木的现象发生；同时，实现占补平衡、占一还一，确保林地资源总量平衡。

（3）加强森林资源调查规划队伍建设

森林调查规划队伍是森林资源调查、监测、制定森林经营方案的重要力量，森林资源调查队伍建设关系到森林资源管理工作的成效。

为了更好的适应新形势森林资源管理的实际需要，森林资源调查队伍还需知识更新与新技术、新方法使用技术培训。

因此，应加强森林资源调查队伍的继续教育，建成一支高标准的森林资源调查队伍。

（4）深化林权改革，调动林农生产积极性

当前，林权改革的对象是集体林，据统计现有集体林在林业总面积中比例较重。

可见，林权改革的成功与否直接关系到森林资源的可持续发展、国家生态安全与社会主义新农村建设。

因此，林权改革必须积极稳妥，为此要做好林权改革工作，积极宣传林权改革的必要性及其现实意义，成立由林业部门、地方政府与林农参加的林权确认小组，开展林权地界确认、面积测算、发证等工作；在林权确认过程中，应充分尊重林权权益人的权利，让他们参与林权改革的全过程，只有这样林权改革才能贯彻执行，才能调动林权所有者从事林业的积极性。

林权改革的目标之一是实现林权的自由流转，森林资源管理应该为这～目标的实现提供技术准备，如森林资源资产评估等。

二、我国森林资源管理工作“十二五"展望

（一）认清形势，把握大局，深刻认识新时期加强森林资源管理工作的重大意义

“十一五”以来，国内外形势发生了深刻变化，林业作为特殊的公益事业与重要的基础产业，地位日益提升，任务更加艰巨。

伴随着全球性生态危机与气候变化问题的日益严峻，林业巨大的生态、经济与社会功能，特别是森林碳汇功能不可替代的作用，越来越关乎人类的生存与发展,越来越受到国际社会的认同与关注。

从《京都议定书》到《巴厘岛路线图》，从哥本哈根会议到坎昆会议；从2009年联合国气候变化峰会把林业列为专门议题,到2010年联合国气候变化框架公约第l6次缔约方大会,森林问题成为重大国际会议与多边、双边外交的重要议题，保护与发展森林资源已经成为维护生态安全的首要任务。

在深入贯彻落实科学发展观、全面推进生态文明建设的新形势下，党中央、国务院充分肯定了林业的“四个地位”、“四大使命”与“五大功能”，确定了2020年“双增”目标,国家“十二五”规划又将森林覆盖率与森林蓄积量纳入约束性指标，把林业摆上了前所未有的战略高度。

集体林权制度改革全面推进，破解了长期以来严重制约林业发展的体制、机制性障碍，为林业与农村发展注入了强大活力，成为继土地家庭承包之后我国农村经营制度的又一重大变革与经济体制改革的又一突出亮点。

围绕“三个系统一个多样性”,生态建设与保护全面加强，建设“林业十大生态屏障”与发展“林业十大主导产业”的框架基本形成。

随着我国综合国力大幅提升，国家有能力更加注重生态建设：

社会经济的快速发展,对林产品与生态产品多样化需求不断增加。

在国家投入与社会需求的双重拉动下。

资金、技术与劳动力等生产要素迅速向林业汇聚。

可以预见，“十二五”林业的战略机遇期与黄金发展期仍将持续，现代林业发展的道路更加广阔。

发展现代林业的核心任务是构建完备的林业生态体系、发达的林业产业体系与繁荣的生态文化体系,而森林资源是“大体系”的物质基础。

离开了森林资源，“大体系”必将成为“无源之水、无本之木”。

同样，没有森林资源的数量增长与质量提高，就没有森林多功能、多效益的与谐发挥，就没有“三大体系”的可持续发展。

在资源与环境制约严重、转变经济发展方式成为必然趋势的压力下，森林资源管理承担的责任与使命也越来越艰巨。

（二）“十二五”森林资源管理责任重大，任务艰巨

“十二五”森林资源管理机遇与挑战同存，我们必须增强机遇意识、忧患意识与责任意识，科学把握新时期森林资源管理的定位，主动适应形势变化与客观规律，有效化解各种矛盾，奋发有为地推进现代林业建设。

森林是可再生的资源库、能源库与储碳库，林业是循环经济体与低碳经济的重要组成部分，具有十分广阔的发展前景，成为国家转变经济发展方式的重要抓手。

越来越多的地方逐步摒弃了拼资源、拼能源、拼资金，高耗能、高排放、高污染，粗放经营的传统产业，开始大力发展森林旅游、木本粮油、林下经济、竹木精深加工等绿色、无污染、可持续的林业产\业,逐步成为农民增收的重要渠道与县域经济的重要支柱,把生态优势转化为经济优势，既要绿水青山，又要金山银山。

深化改革、转变方式，进一步强化森林资源管理，对于保障森林生态功能的发挥、维护国土的生态安全，对于保障林产品供应、维护木材安全。

对于繁荣生态文化、建设生态文明具有现实而深远的意义。

总之，森林资源管理必须脚踏实地、服务大局、与时俱进，始终把加强森林资源管理作为发展现代林业、统筹人与自然与谐、推进生态文明建设的基本任务：

始终把改革创新，完善机制作为森林资源管理监督工作的出发点与落脚点，不断增强保护发展森林资源的活力；始终坚持处理好保护与利用的关系认真贯彻“严格保护、积极发展、科学经营、持续利用”的方针，统筹兼顾生态建设与经济社会发展的客观需求；始终坚持依法行政，寓监管于服务之中，维护森林经营者的合法权益。

（三）围绕中心，狠抓落实，全力开创“十二五”森林资源管理工作新局面

林业“十二五”规划明确了到2015年，林地保有量增加到3,09亿hm。

，森林面积达到2．07亿hm，森林蓄积量达到143亿m，森林覆盖率达到21．66％，森林植被总碳储量达到84亿t，林业总产值达到3．5万亿元。

要实现上述目标。

关键在于把战略决策变为我们攻坚克难、狠抓落实的实际行动。

紧紧围绕科学发展这个主题，牢牢扭住加快转变林业发展方式这条主线，以兴林富民为宗旨．以确保如期实现“双增”目标为核心，以落实国家、省、县三级林地保护利用规划为基础，把经营管理好现有森林资源放在首位。

更加注重林地保有量．着力提高森林质量、功能与效益，更加注重改革阻碍林业可持续发展的体制机制、激发林区活力与改善林区民生，关键要正确处理三个关系，着力抓好四项工作。

正确处理三个关系

一、处理好保护与利用的关系

森林资源承载力是指在可持续利用的前提下，一定区域内的森林资源所能够维系与支撑的最大人口与经济规模，反映出森林资源对人类社会与经济发展的贡献与制约。

保护与利用是充分发挥森林多种功能与效益的主要途径，要科学分析不同区域的森林资源承载力，正确处理眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益、具体利益与根本利益的关系．在严格保护的前提下，做到在保护中利用，在利用中发展，确保森林资源既满足经济社会可持续发展的需要。

又实现森林资源自身的可持续发展。

决不能为了追求一时的发展速度“竭泽而渔”，造成森林生态系统破坏、生存环境恶化的局面。

现代林业建设的实践已充分证明，单纯的保护与过度的利用都是不可取的，而遵循自然规律与经济规律，正确处理好保护与利用的关系，不仅会带来绿水青山，更会赢得金山银山。

二、处理好继承与创新的关系

林地林权管理、采伐限额管理、森林资源监测、森林资源监督，是我国在60年来森林资源管理实践中建立健全、发展完善的基本制度，是经济社会发展对森林资源管理的历史性选择，是对世界林业发达国家先进经验的有益借鉴．符合我国现阶段的国情林情，必须全面继承、长期坚持。

同时，我们也应该看到，随着经济增长方式的转变，现代林业建设不断推进，原有的资源管理理念、管理体制与机制，也必须与时俱进，不断改革与完善。

但是改革决不是简单地一概取消原有的管理制度与管理方式．而是按照科学发展观的要求，解除陈旧的思想禁锢与束缚，实现由“以林为本”向“以人为本”的转变．从根本上解决“栽好树”、“管好树”、“用好树”的问题，调动与解放广大森林经营者的巨大潜能，不断解放林业生产力，促进林业又好又快地发展。

三、处理好监管与服务的关系

森林资源是非排他性又有竞争性的公共资源，一些地方在发展林业的过程中，单纯依靠市场机制。

没有发挥政府的宏观引导与监管作用．导致林地非法流失、林木低价转让、木材经营加工无序发展。

同时，一些地方单纯依靠行政命令推动林业工作，没有树立为经营者服务的理念，严重影响了社会各界参与林业建设的积极性．制约了林业的发展。

随着集体林权制度改革的不断深入。

森林经营主体多元化、资源配置深度市场化、行业服务中介化、管理手段现代化的趋势已经形成。

政府的监管必须从注重行政指令向法律、行政与经济等手段并重转移：

从注重单纯监管向服务、监管并重转移，寓监管于服务之中，在监管中做好服务，在服务中加强监管。

在今后的发展中，如何处理好经济、社会与生态三者之间的关系，是中国的课题，也是世界的课题，更是至关人类生存的重大课题。

森林资源是生态的根本、产业的基础、文明的载体，更是当今经济社会最短缺的产品，我们要像爱护自己的眼睛一样，保护好森林资源、管理好森林资源。

重点抓好四项工作

一、坚持深化改革，构建森林资源管理新体制现代林业的发展是全面、协调、可持续的科学发展。

凡是阻碍科学发展的我们都要采取有效措施改革、完善、摒弃或调整。

转变林业发展方式，是林业结构调整与体制机制转型的复杂过程，要通过深层次改革，在体制机制上寻求重大突破．形成内生的经济增长动力，才能够取得实质性突破。

要站在国家战略与现代林业发展大局的高度，系统研究在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势下，森林资源管理的体制结构、战略布局及其与之相适应的管理体系、政策体系与经营机制。

一是对于占全国林地总面积60％的集体林，实施以家庭承包经营为主的基本经营制度，在坚持集体林地所有权不变的前提下．将林地的承包经营权与林木的所有权落实到本集体经济组织的农户。

面对经营主体多元化的新情况，森林资源管理要研究新的政策措施与管理方式，进一步深化采伐管理改革，指导林农编制与实施好森林经营方案。

建立健全森林资源流转与评估制度，规范林权流转行为，维护林农合法权益。

完善社会化服务体系，扶持林业专业合作经济组织，实现规模化、市场化经营，引导森林资源逐步走上资本化、价值化途径，实现兴林富民。

二是对于国营林场，按照社会主义市场经济与现代林业发展要求，划分商品型、公益型国有林场分类经营，采取不同的森林资源管理方式。

彻底改变“不事不企、不工不农、不城不乡”的状况。

三是对于东北内蒙古重点国有林区。

抓住实施天然林保护二期工程与大小兴安岭生态保护与经济转型规划的战略机遇期，重点做好“两剥离、一确立”工作，即，剥离林业部门办社会职能，剥离由市场配置资源的木材加工第二产业，切实减轻负担，同时。

真正确立森林资源的经营管护主体，彻底改变“人吃林子”的现象，充分发挥国有森林资源在维护国家生态安全中的主体作用，形成有利于森林资源保护利用的坚实基础。

同时，要下决心在改革重点国有林区森林资源管理体制方面取得实质性进展。

二、坚持与时俱进．创新森林资源管理新方式

创新是社会发展与事业进步的不竭动力．森林资源管理只有在不断创新中才能保持生机与活力。

一是要及时修订与完善现有管理体系中不适应时代要求的管理方式、政策规定、技术规范。

真正形成系统、协调、有机衔接的森林资源监管体系。

二是要以编制与落实林地保护利用规划为契机，统筹好国家、省、县三级规划体系，要确保林地落界成图．实现以图管地。

在“十二五”期间，创建全国森林资源“一张图、一套数、一盘棋”的森林资源“一体化”监测体系。

推进森林资源监测现代化、标准化、精准化进程．建成时效性强、针对性强的监测服务体系。

要开展对两个约束性指标的评价，做到及时更新、年度出数，加强对森林多种功能与效益，特别是全国森林碳汇的监测与评估。

要以监测的成果指导管理工作、评价管理效果。

三是完善林权登记发证制度，尽快完成对《林木与林地权属登记管理办法》的修订，研究国有林区森林资源资产产权变动管理办法，对外资企业使用林地做出政策规范．研究提出解决历史遗留问题的政策措施。

三、坚持依法行政。

强化森林资源监管法制力度

强化依法行政理念．严格执行森林资源保护管理的法律法规与规章制度。

一是要落实林地用途管制，严格执行“十二五”期间占用征收林地定额与森林采伐限额。

依法做好行政许可审核审批。

争取通过法律完善，实现林地占用前置审批。

对于申请占用征收林地的建设项目，各林业调查设计单位要把好设计关，林业主管部门要把好审核审批关，森林资源监督部门要把好执行检查关，既要保证国家与省级重大建设项目用地．又要能不占则不占、能少占则少占，必须要占的，尽量不要占有林地；要抵制超越资源承载力,为了局部或者某些企业的利益，侵占森林资源的项目。

对未批先占、先斩后奏的做法，要严厉查处。

二是各级林业主管部门要始终保持对毁林开垦、乱砍滥伐、非法占用林地行为强有力的打击态势，坚决做到依法严查、随起随刹。

三是各派驻森林资源监督机构要加强对驻在地政府森林资源消长、林地保护管理的监督，认真完成违法案件的核查督办；切实做好对县级人民政府森林资源保护管理目的责任制落实情况的监督检查，确保责任落到实处。

四、加强队伍能力建设，提高森林资源管理工作的执行力

森林资源管理包括森林资源行政管理、执法监督、调查监测森林资源管理机构与队伍是我国林业工作的骨干力量。

各级林业主管部门要高度重视队伍建设，用好这支力量，使其在现代林业建设中发挥更大的作用。

一是要围绕“强化职能、创新机制、规范行为、严肃纪律”的总体要求，建立健全科学的用人机制与激励机制，内强素质、外塑形象，打造一支政治思想坚定、专业技能精湛、工作作风过硬、执法监管严格的森林资源管理队伍。

二是要坚持勤政务实，寓管理于服务之中。

森林资源管理工作涉及面广，政策性、法律性与技术性强。

特别是集体林权制度改革后,各级森林资源管理部门要强化依法行政与执政为民意识,从广大林农的需求出发,及时调整工作机制，着力做好政务公开、减少管理环节、简化采伐审批手续、规范林权登记发证等工作。

三是要加强森林资源管理机构的基础建设,加大投入力度，尽快扭转其装备落后、经费不足的状况；积极协调地方政府将木材检查站、林业工作站的行政事业经费纳入地方财政预算，从根本上杜绝“靠罚没款生存”的状况，维护林业行政执法的严肃性与公正性。

参考文献

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