四川省土地利用总体规划1997.docx

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四川省土地利用总体规划1997

四川省土地利用总体规划

（1997-2010）

四川省人民政府

一九九九年一月

目录

四川省土地利用总体规划0

一、前言2

二、自然、社会经济概况3

三、土地资源利用状况7

（一）土地利用现状结构与分布7

（二）土地利用特点及存在问题10

四、土地利用规划目标和方针15

（一）土地利用规划目标15

（二）土地利用的基本方针18

五、土地利用结构调整指标和布局19

（一）农用地19

（二）建设用地20

（三）未利用土地：

21

六、区域土地利用21

（一）成都平原区22

（二）盆地丘陵区23

（三）盆周山地区24

（四）川西南山地区25

（五）川西北高山高原区26

七、耕地保护、土地整理、开发和复垦27

（一）耕地保护27

（二）土地整理28

（三）土地开发复垦29

八、重点建设项目用地规划与布局29

（一）交通建设用地30

（二）水利工程建设用地30

（三）电力工程建设用地31

（四）工矿建设用地31

九、规划实施的毒要对策和措施31

（一）明确土地利用总体规划的法律地位，制定与之配套的规章制度或实施办法32

（二）强化土地利用总体规划的行政管理措施33

（三）确立土地用途管制规则34

（四）充分利用各种经济措施，完善土地利用管理37

（五）运用现代技术，提高规划实施的管理水平38

四川省土地利用总体规划

（1997-2010）

一、前言

（一）规划目的及依据

土地是人类赖以生存和发展的宝贵资源和资产。

随着人口增长和社会经济的发展，有限的土地资源与社会需求的矛盾日益突出，珍惜和合理利用土地，切实保护耕地，强化土地利用宏观调控和微观管理机制，对土地资源进行科学管理和优化配置，充分发挥土地资源的最佳综合效益，为国民经济与社会发展提供土地保障，事关全省经济社会的可持续发展。

为全面贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，进一步发挥土地利用总体规划在国民经济发展中对土地资源合理配置和调控的作用，努力实现在保护生态环前提下，保持耕地总量动态平衡战略目标，扭转人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势，提高土地利用效率，做到在社会主义市场济体制下土地资源可持续利用和集约化利用，根据四川省土地资源状况和社会经济发展需要，以及中央11号文件精神和国家有关法律、法规、方针和政策，按照《全国土地利用总体规划纲要》要求，特对1990年编制完成的《四川省土地利用总体规划》进行修订，编制《1997～2010年四川省土地利用总体规划》。

（二）规划任务

根据土地利用新形势和土地管理制度改革的要求，为合理安排跨世纪的土地利用，1997～2010年四川省土地利用总体规划的主要任务是：

以1996年土地利用现状变更调查成果为基础，在保护生态环境前提下，以耕地总量动态平衡战略为目标；以《四川省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》下达的土地利用控制指标为主要依据；坚持供给制约和引导需求，合理安排各业用地，严格控制城市建设用地，切实保护耕地；实现土地资源可持续利用的原则，从全局和长远利益出发，确定四川省土地利用的战略方针和目标，协调各部门、地区间用地矛盾；划分土地利用分区，提出土地用途管制的政策意见和实施规划的政策措施，实现土地利用规划自上而下的宏观控制，为合理有效地开发、利用、保护有限的土地资源，加强全省土地资源利用和土地资产管理，保障全省经济、社会的持续、快速、健康发展提供科学依据。

（三）规划期限

规划以1996年为基期年，2000年为规划阶段目标年为规划目标年，同时展望2030年。

二、自然、社会经济概况

（一）自然概况

四川地处我国西南、长江上游，位于我国中、西部的结合部，东部与重庆直辖市接壤，南与云南、贵州省相连，西邻西藏自治区，北接青海、甘肃、陕西省。

地理座标为东经97°21’～108°31’，北纬26°3’～34°19’。

辖区东西长约1075公里，南北宽约921公里，幅员面积48．41万平方公里（详查数），为中国的第五大省区。

境内以山地为主，丘陵次之，平原和高原较少，面积分别占全省幅员面积的77．1％、12．9％、5．3％和4．7％。

境内地势西高东低，由西北向东南倾斜，相对高差达7300多米，气候条件十分复杂，具有气候垂直带较明显和大气候区域差异明显的总体特征。

根据水热条件和光照条件的差异，全省可分为川西北高原区、川西南山地区和四川盆地区三大气候区，与之相应的形成了西北高原牧区、川西南林区和东部低山丘陵农区三大土地利用格局。

复杂多样的气候条件，形成了丰富多彩的土地利用类型、种类繁多的动植物资源和自然地理景观，有利于农、林、牧和旅游等各业的综合发展。

四川省河流众多，降水充沛，由于地处“黄金水道”的长江上游，水能资源十分丰富，理论蕴藏量居全国第1位，为土地合理开发和高效利用提供了必不可少的物质基础。

境内地质、地貌、气候、生物等成土条件复杂多样，土壤类型繁多，共有25个土类（占全国2／5强），66个亚类（占全国1／3）。

除热带、干旱地区和海滨地带的土壤外，其余主要土壤类型四川基本上均有。

全省土壤宜种性广，适宜种植水稻、玉米、小麦、油菜、花生、麻类、烟叶等多种粮食作物和经济作物；宜发展的树种多达1700多种，宜生长的牧草有400多种，其中优良牧草占有较大的比重。

四川省矿产资源丰富，迄今为止，全省已发现各种金属、非金属矿产132种，占全国总数的71％，其中已探明具有工业储量的矿产90种，产地1473处。

矿产资源中，储量居全国第1位的有11种，居第2位的有10种，居第3位的有7种；保有储量占西南地区70％以上的有11种。

四川省生物资源丰富多彩，贮存容量大，珍稀品种繁多。

境内可利用植物资源1万多种（占全国1／3），脊椎动物达1100余种（占全国1／2强），属国家珍稀保护植物84种，全国重点保护的野生动物多达149种，动物种类和植物种类均位居全国第2位。

1996年末，全省已建各类自然保护区59个，面积309．93万公顷，占土地总面积的6．34％。

四川省旅游资源亦十分丰富，现拥有世界自然和文化遗产4处，国家级重点风景名胜13处和国家历史文化名城8座，全国重点文物保护单位33处，省级重点风景名胜区30处和省级历史文化名城22座。

旅游资源无论是数量或质量均居全国前列。

（二）社会经济概况

行政区划调整后，四川现辖21个地（市、州），181个县（市、区），其中有自治州3个，自治县3个，是一个多民族、多人口和经济较为落后的农业大省。

全省共有53个民族成份，1996年末全省总人口8215．4万人，占全国总人口的6．71％。

其中农业人口为6837．3万人，占全省总人口的83．23％；全省人均土地0．59公顷，人均耕地0．08公顷，人口密度170人／平方公里。

1996年全省国内生产总值2985．15亿元，位居全国第8位，人均国内生产总值3633元，为全国的64．82％。

全省财政收入154．07亿元，社会消费品零售总额1091．45亿元，进口总额10．6亿美元，出口总额15．5亿美元，全社会固定资产投资额803．79亿元。

与全国相比，四川在财力上属于我国的欠发达地区，消费水平低于全国的人均水平，固定资产投资水平也低于全国平均水平。

经济增长速度不仅大大低于东部沿海经济发达省市，与全国平均水平相比也存在较大的差距，经济发展的总体水平和综合实力在全国仅处于中等水平，且地区间发展极不平衡。

四川农耕历史悠久，集约化程度高，是我国重要的粮食、油料生猪生产基地和全国三大林区和五大牧区之一。

1996年，全省主要农产品产量和产值大多位居全国前列，总产量粮食达3483．1万口吨，油料133．2万吨，棉花12．3万吨，肉类434万吨，牛奶23．2万吨，水产品33．3万吨，水果168．5万吨；农业总产值1274．32亿元，位居全国各省（市、区）第5位。

1996年，四川省人均农业总产值1525元，比全国低389元；主要农产品中，除粮食、肉类人均占有量分别比全国高11．74公斤和4．50公斤外，其余农产品人均占有量均低于全国平均水平。

与全国相比，四川农业整体发展水平较低，1996年四川农民人均纯收入754元（90年不变价，按现价计为1459元），仅为全国的75．75％，距小康目标尚有340多元的差距，实现程度仅56．7％，农村基尼系数为0．25，农村恩格尔系数为64．3％。

1996年全省工业总产值2967．67亿元，占全国的2．98％，仅居全国第13位。

工业产品中仅钢、水泥、白酒、原盐、电视机、化肥、发电设备等名列前茅，在全国具有比较优势。

四川交通建设发展较快，截止1996年底全省铁路营业里程达2295公里、公路通车里程74754公里、航道里程6098公里，其中7级以上航线2143公里，公路中等级公路43702公里，占全省公路总里程的58．5％，公路密度达15．29公里/百平方公里，高于全国平均水平，但公路质量却远较全国平均水平为低，全省交通建设总体水平仍然不高，且区域性差异较大，交通不畅的局面尚未全面得到改善。

三、土地资源利用状况

（一）土地利用现状结构与分布

据1996年土地利用变更调查统计资料，四川省土地总面积为4840．56万公顷，其中农用地面积4081．26万公顷，占土地面积的84．31％；建设用地面积163．22万公顷，占土地总面积的3．37％；未利用用地596．08万公顷，占土地总面积的12．32％。

全省各地类面积及构成见表1。

1、农用地

（1）耕地

面积662．41万公顷，占全省土地总面积的13．68％。

其中，灌溉水田211．01万公顷，占31．85％；望天田89．44万公顷，占13．50％；水浇地2．71万公顷，占0．41％；旱地357．14万公顷，占53．92％；菜地2．11万公顷，占0．32％。

耕地主要分布于盆地底部，其次是盆周山地和川西南山区，川西北地区分布较少，各区耕地面积分别占全省的73．3％、14．0％、8．7％和4．0％。

21个地（市、州）中，耕地主要分布于凉山、成都、宜宾、南充、绵阳等地，其余地（市、州）耕地面积分布较少。

全省耕地以坡耕地为主，占83．50％；田土比1：

1．20；耕地利用以种植粮食作物为主，常年播种面积占农作物总播面的75％以上；复种指数高达207％，是全国较高的地区之一。

（2）园地

面积59．09万公顷，占全省土地总面积的1．22％。

其中，果园29．05万公顷，占49．16％；桑园15．78万公顷，占26．71％；茶园7．93万公顷，占13．42％；其他园地6．33万公顷，占10．71％。

园地主要分布于盆地丘陵区，其次为盆周山地区和盆西平原区，川西南山地和川西北地区分布较少，各区园地面积分别占全省的52．7％、17．91％、18．69％、8．16％和2．87％。

分地区看，巴中、成都、乐山、眉山、达川、南充、宜宾等地（市）园地面积分布较多，面积均在4万公顷以上；自贡市、攀枝花市、甘孜州园地面积分布极少，均在1万公顷以下。

（3）林地

面积1904．39万公顷，占全省土地总面积的39．34％。

其中，有林地1187．84万公顷，占62．37％；灌木林地586．49万公顷，占30．80％；疏林地80．22万公顷，占4．21％；未成林造林地42．75万公顷，占2．25％；迹地6．52万公顷，占0．34％；苗圃0．57万公顷，占0．03％。

林地主要分布于川西北地区、盆周山地区和川西南山地区，盆地底部分布较少，各区林地面积分别占全省的46．51％、19．37％、17．53％和16．02％。

全省森林覆盖率为23.77％。

有林地占林地面积62.37％，主要分布于盆周山地区，故盆周山地区为省内森林覆盖率最高的地区。

（4）牧草地

面积1375.10万公顷，占全省土地总面积的28.41％。

其中，天然草地1372.36万公顷，占99.80％；改良草地1.74万公顷，占0.13％；人工草地1.00万公顷，占0.07％。

牧草地主要集中分布于川西北地区的甘孜州和阿坝州，面积合占全省牧草地的86.58％。

（5）水面

面积80.27万公顷，占全省土地总面积的1.66％，其中湖泊2.83万公顷，占3.53％；水库7.62万公顷，占9.49％；坑塘17.05万公顷，占21.24％；河流52.77万公顷，占65.74％。

2．建设用地

（1）居民点及工矿用地

面积123．66万公顷，占全省土地总面积的2.56％。

其中，城镇用地13.82万公顷，（城市6.965万公顷，建制镇6.855万公顷）占11.18％；农村居民点用地103.87万公顷，占84％；独立工矿用地4.08万公顷，占3.3％；其它用地1.89万公顷，占1.53％。

（2）交通用地

面积27.34万公顷，占全省土地总面积的0.56％。

其中，铁路1.03万公顷，占3.77％；公路9.10万公顷，占33.28％；农村道路16.97万公顷，占62.07％；民用机场0.24万公顷，占0.88％；港口码头仅27.9公顷。

全省交通用地面积以南充市最大，占全省14.01％；其次是凉山州、成都市和绵阳市，分别占8.81％、8.23％和7.39％；雅安地区交通用地最少，仅占1.31％。

（3）水利设施用地

面积12．22万公顷，占土地总面积的0.25％其中沟渠11.75万公顷，占96.15％；水工建筑物0.47万公顷，占3.85％。

3．未利用土地

面积596．08万公顷，占全省土地总面积的12.3％。

其中，荒草地73.39万公顷，占12.31％；沼泽地7．69万公顷，占1．29％；沙地22.96万公顷，占30.85％；裸土地5．17万公顷，占0．8％；裸岩石砾地249.63万公顷，占41.87％；田土坎198.25万公顷，占33．26％；滩涂10．46万公顷，占1.75％；冰川及永久性积雪8.38万公顷，占1．4％；其他20．14万公顷，占3.38％。

未利用土地主要分布于甘孜州、凉山州和阿坝州，面积分别占全省的35.76％、11.01％和8.43％，合占全省1／2强。

全省可垦荒草地以凉山州分布较多，面积占荒草地面积20％左右。

（二）土地利用特点及存在问题

1．土地利用地域差异性大，区域经济发展不平衡

四川土地利用地域差异性大，区域经济发展不平衡。

川西北高原以牧业为主，川西南山地区以林业为主，东部低山丘陵区则以农业为主。

全省近90％的人口和85％以上的耕地集中分布于东部低山丘陵区，人口密度很大；而西部高山高原区人口和耕地则分布很少，土地开发利用程度有很大的差异。

盆地丘陵区由于城镇化水平较高，工业较发达，交通方便，国内生产总值占全省的90％以上，而西部高山高原区城市化进程缓慢，交通困难，工业基础落后，经济发展水平较低，国内生产总值占全省的比重在10％以下。

2．土地资源总量大，但人均占有量少

全省土地总面积4840.56万公顷，占全国5.04％，居全国第5位。

其构成中，耕地、林地、牧草地等主要农用土地资源总量在全国占有较大的比重，面积分居全国第6位、第2位和第5位，林地中有林地位居全国第3位。

但由于人口众多，人口密度是全国平均水平的1.32倍，土地源人均占有量较小，大大低于全国和世界平均水平，属于人均土地资源紧缺的地区之一。

1996年全省人均土地0.59公顷，仪为全国平均水平的75％和世界平巾水平的26％；人均耕地0.08公顷，仪为全国平均水平的73％和世界平均水平的35％，其中成都市仅0.051公顷，已超过国际粮农组织人均耕地警戒线；人均牧草地0.17公顷，仅为全国平均水平的77％和世界平均水平的26％；人均林地相对较多，为0.23公顷／人，略高于全国平均水平（0.19公顷／人），但却远低于世界平均水平，仅为世界平均水平的22％。

3．未利用土地多，但后备土地资源少，宜耕后备资源十分贫乏

全省未利用土地面积596.08万公顷，占土地总面积的12.3％。

其中可供开发利用的后备土地资源139.78万公顷，仅占23.45％；宜耕后备资源24万公顷，仅占4.0％，主要集中分布在攀西地区。

全省可垦土地资源的利用已较充分，在增加新的耕地方面的潜力极其有限。

加之立地条件差，开发难度大，在很大程度上制约了耕地资源在广度上的进一步开发利用。

4．土地利用率高，农业用地占主导地位，林牧业用地比重大，且资源区域分布不平衡。

1996年，全省已开发利用土地面积4244.48万公顷，占土地总面积的87.69％（若含田土坎在内，则高达91.78％），土地利用率高出全国平均水平13.49个百分点，属于土地利用程度较高的省份，在西南地区名列首位。

其中农业用地达4081.26万公顷，占已开发利用土地面积的96.15％，占全省土地总面积的84.31％；农业用地与非农业建设用地的比例为25：

1。

全省范围内质量较好和较易开发的农用土地资源绝大部分已被开垦利用，农用土地的开发已较为充分，利用程度较高。

土地资源构成中，以林地面积所占比重最大，占全省土地总面积的39.34％，高于全国平均水平15.44个百分点；其次是牧草地，为28.4％，高于全国平均水平0.41个百分点；耕地和园地比重分别为13.68％和1.22％，基本与全国13.7％和1.1％的平均水平相当。

农业用地中耕地85％以上集中分布于东部盆地区，其中成都平原和丘陵区合占73.3％；西部高山高原区土地面积虽占全省幅员面积一半以上，但耕地仅占全省4％左右。

与此相反，林牧地却主要集中分布于盆周山地和西部高山高原区，分别占全省同类土地面积的46.51％和87.57％，其余地区分布很少；园地则主要集中分布于盆地丘陵区和川西南山地区，分别占全省的52.7％和18.69％，合占70％以上。

表现出农业用地组合结构区域差异大，农用土地资源区域分布不平衡的土地利用特点。

5．土地利用缺乏有效的保护，造成生态环境破坏，土地质量不断下降

由于人口众多，土地资源压力很大，人地矛盾十分尖锐；加之土地利用中保护意识淡薄，以及一些历史阶段土地管理政策的失调，造成土地垦植过度，林木过伐，森林覆盖串大幅度下降，生态环境遭到破坏，土地质量不断降低。

省域内丘陵区垦植指数高达50％以上，山地斜坡地垦殖指数高达25％以上，全省坡耕地占旱地面积80％以上，其中70％以上坡度大于10°，大于25°的陡坡耕地占耕地总面积的9.95％；水土流失面积由50年代末的9.5万km2扩大到22.3万km2，占幅员面积46％以上，其中严重水土流失面积占60％以上；全省年流失的泥沙总量相当于冲走5寸厚的耕地10万公顷，损失有机质约900万吨，耕层土壤变薄，全省坡地土层厚度普遍低于30cm，旱地中有机质含量普遍低于1.5％，土地质量依靠化肥的程度越来越高，1996年全省化肥施用量增至192.8万吨，是1978年62.5万吨的3.08倍。

6．耕地面积不断减少，人地矛盾日趋尖锐

据统计，1987～1996年全省减少耕地面积21.52万公顷，其中非农业建设占用耕地5.67万公顷，农业结构调整占用耕地11.92万公顷，灾害损毁耕地3.93万公顷；同期开发复垦增加耕地7.28万公顷，近十年间全省净减少耕地14.24万公顷。

由于人口不断增加，人均耕地越来越少，1987年人均耕地占有量为0.084公顷（1.26亩），1996年为0.08公顷（1.2亩），大大低于全国、世界人均水平，人地矛盾日趋尖锐。

7．土地整体质量不高，利用效益低下

据调查统计资料，全省耕地中中低产田土占60％以上，6°以上的坡耕地占67.54％，大部分耕地生产水平不高不稳，单位耕地面积种植业产值仅1.1万元/公顷，低于全国平均水平。

园地中低产园地占30％以上；林地中低产林地约占20％，单位面积的蓄积量大多低于4.4立方米／公顷，仅为全国平均水平的57．3％；牧草地基本上是天然草地，人工草地仅占0．1％，大部分天然草地产草量低，单位面积的载畜量仅为5.4头羊单位／公

顷，仅相当于全国平均水平的70.6％；养殖水面中低产水面占45％以上，产量亦不高。

全省土地总体质量不高，利用效益较低，1996年全省单位面积国内生产总值仅6167元／公顷，比全国平均水平低978元。

8．城镇化水平低，但发展进程加快，城市规模等级序例不完整，结构欠衡

1996年四川城镇非农业人口比重约16％，仍低于全国23.10％的水平，但年均增长率近10％，接近全国平均增长速度。

全省有城镇1678个，其中设市城市31个、建制镇1647个，平均每273万人、1.62万平方公里有一座城市，平均每5.07万人、290平方公里有一个建制镇。

在城市规模等级中，特大城市1个，中等城市11个，小城市18个。

尚缺少50～100万人的大城市，小城市建制镇数量多，但规模小，实力弱，质量差，平均每个建制镇城镇人口不到5000人。

其中有322个建制镇约500～1000人，292个建制镇不足500人，平均每个建制镇建城区面积只有20—30公顷，不足全国平均水平的一半。

四、土地利用规划目标和方针

（一）土地利用规划目标

根据全省“九五’’和2010年经济社会发展目标，结合国家《总体规划纲要》下达的各类用地控制指标，在部门用地供需预测和专题研究的基础上，提出全省土地利用规划目标如下：

1．耕地控制目标

1996年，全省耕地662．41万公顷。

规划期内，全省建设占用耕地10.40万公顷，退耕还林33.33万公顷，预计灾毁耕地5.13万公顷，总共减少耕地48.86万公顷，通过土地整理、开发和复垦共增加耕地21.40万公顷，增减相抵，耕地面积减少27.46万公顷。

到2010年，全省耕地保有量为634.945万公顷（表1），达到建设占用耕地与开发复垦耕地相平衡，在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡目标。

为努力实现全省耕地总量动态平衡，必须严格控制各类建设占用耕地，耕地占用指标不得突破上一级规划下达的控制指标，且应优先保障重点建设项目用地。

经批准占用耕地的非农业建设项目，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量与质量相当的耕地。

农业内部结构调整应充分开发利用非耕地资源，除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。

对大于25°的坡耕地应在保障粮食供应的前提下予以分类指导，有计划地退耕还林、还牧和坡改梯，对坡耕地予以综合整治，改善农田生态环境，防止水土流失。

2．退耕还林控制目标

四川省大于25度以上坡耕地有65.93万公顷，占全省耕地总面积的9.95％，在规划期间逐步退耕。

根据《全国土地利用总体规划纲要》统一安排，四川省1997～2010年退耕还林面积为33.33万公顷（表2）。

3．建设用地控制目标

严格按国家《总体规划纲要》下达的耕地控制指标安排全省建设用地，优先保障交通、能源、水利、电力、原材料工业等重点建设项目用地，其他各类建设用地充分利用闲置、存量土地，以内涵挖潜为主，尽可能利用非耕地，严控建设用地规模。

城镇发展要严格按批准的建设规划和国家规定的用地标准使用土地，旧城改造要与新区建设相结合，充分利用空闲地，盘活现有存量土地，提高城市土地利用效率。

同时，要积极稳妥地规划和指导村镇建设，通过合理引导控制，逐步缩小农村居民点用地总规模，逐步形成布局合理、用地集中的农村居民点体系。

1997～2010年全省建设新增用地量为22.07万公顷，其中耕地为10.4万公顷，各类建设用地量分配如下：

交通建设新增用地4.46万公顷，占用耕地2.8万公顷；水利建设新增用地2.09万公顷，占用耕地1.93万公顷；独立工矿建设新增用地0.7万公顷，占用耕地0.42万公顷；居民点建设新增用地14.73万公顷，占用耕地5.2万公顷其它建设新增用地0.09万公顷，占用耕地0.05万公顷。

全省非农建设用地控制指标见表3。