度房屋征收补偿决定案件.docx

度房屋征收补偿决定案件.docx

《度房屋征收补偿决定案件.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《度房屋征收补偿决定案件.docx（11页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

度房屋征收补偿决定案件

2015-2016年房屋征收补偿决定案件

审判白皮书

近年来，随着国家和社会不断发展，城市化进程不断加快，同时为了重塑中心城区面貌、优化产业结构，本市的旧城区改造工作也在逐渐加快推进。

由于旧城区改造工作涉及面广、工作量大、矛盾较为集中，大量的房屋征收类行政案件也由此产生。

为进一步加强我院审理房屋征收补偿决定案件的透明度，促进房屋征收部门依法行使职权，切实保障房屋被征收人的合法权益，现将2015年至2016年我院房屋征收补偿决定案件的审理情况通报如下。

一、房屋征收补偿决定案件审理基本情况

2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，原先市高级人民法院明确由基层人民法院审理的以区政府为被告的房屋征收补偿决定案件，根据新法的规定，改由中级人民法院一审；加之本市大部分旧城区改造基地都集中于我院下辖的黄浦区、静安区（包括原闸北区）、杨浦区、虹口区以及普陀区等老城区，我院房屋征收补偿决定案件的审判任务相当繁重。

从案件审理的总体情况来看，上述案件主要呈现出以下特点：

（一）收案概况：

整体增长态势明显，各区分布不均

2015年5月至12月，我院共受理房屋征收补偿决定一审案件74件，2016年全年，我院共受理房屋征收补偿决定一审案件296件，两年共受理此类案件370件。

相比之下，2014年1月至2015年4月，我院共受理二审房屋征收案件92件，远低于新《行政诉讼法》实施后受理的一审案件数量。

可以看出，新法实施后我院受理的房屋征收补偿决定案件呈现出一种激增的态势。

上述一审收案中，我院下辖各区的案件来源情况为：

静安区（包括原闸北区）196件，虹口区61件，杨浦区50件，黄浦区34件，普陀区27件，嘉定区1件，宝山区1件。

从中可以看出，我院受理的房屋征收补偿决定案件几乎全部来自中心城区，来自郊区（宝山区、嘉定区、青浦区、崇明区）的同类案件极少，几乎可以忽略不计。

位居第一的静安区收案196件，占所有房屋征收补偿决定案件的53.0%。

以征收地块而论，仅静安区安康苑一处征收地块就收案124件，占所有房屋征收补偿决定案件的33.5%，是近两年我院辖区范围内房屋征收补偿决定案件最多的一处地块。

根据市政府及各区十三五规划纲要等文件，接下来的几年中旧城区改造工作仍将是城市工作的重点内容，因此我院受理房屋征收补偿决定案件的数量仍将继续保持增长态势，并在一定时期内处于较高水平，此类案件的审判任务仍将十分繁重。

（二）案件特点：

争议焦点较为集中，审理难度较大

由于同一征收地块的被征收居民情况往往较为相似，故同一征收地块或同一辖区内的被征收居民容易形成集中诉讼，在较短时间内集中或连续起诉有关房屋征收补偿决定。

由于此类案件矛盾较为激烈，当事人情绪易激动，加之部分案件当事人会召集众多人员旁听庭审，在庭审前后进行造势，使得案件的审理难度进一步加大。

此外，房屋征收补偿决定案件对被诉补偿决定所提的异议类型也相对较为集中。

例如，部分所提异议实际上是针对同一征收地块的房屋征收决定的；部分异议则是针对征收地块的安置补偿标准或操作程序的。

以静安区安康苑地块为例，该征收基地居民对房屋征收补偿决定所提异议，大多集中于房屋类型或建筑面积的认定、房屋评估机构选定是否合法、被征收房屋市场评估价格过低、未提供就近地段房源安置被征收人、居住困难保障人口的认定等问题上，存在一定的共性，往往会因为相同或相似的问题引发诉讼。

（三）审理结果：

原告撤诉率近两成，判决驳回比重较大

截止到2017年3月31日，2015年和2016年受理的370件房屋征收补偿决定一审案件已审结284件。

从审判结果来看，案件审理过程中双方协商一致达成和解或经法院调解撤诉的案件共50件，占比17.6%；维持被诉房屋征收补偿决定、判决驳回原告诉讼请求的案件共211件，占比74.3%；因超过法定起诉期限、不符合起诉条件等原因在程序上裁定驳回的案件共21件，占比7.4%，此外并案1件，部分更改1件。

二、房屋征收补偿决定案件中需引起重视的问题

（一）不同区对被征收房屋面积认定和补偿标准不一

根据原上海市住房保障和房屋管理局《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》（沪房管征[2014]243号）第一条第

（一）项的规定：

“征收公有居住房屋，按租用公房凭证记载的独用居住部位的面积（使用面积）作为换算建筑面积的基数。

厨房（灶间）、备餐室、厕浴室、壁橱、箱子间、走道、晒台、阳台、天井、楼梯间等部位的面积不得作为换算建筑面积的基数，但单独调配作为居住部位使用的除外。

”在实际征收过程中，被征收居民经常会对公房租赁凭证中记载的独用的灶间、卫生间、天井等部位是否计入被征收房屋居住面积的问题提出异议。

对于这些部位以及产权属承租户的搭建、房地产权证附记栏中记载的阁楼等合法建筑的补偿方式和补偿标准，各区之间也存在差异，易由此引发相应的诉讼。

此外，对于未经登记的房屋，上述通知第一条第（三）项规定：

“未经登记的房屋，有房屋建造批准文件但未记载建筑面积的，以房屋行政管理部门认定的房屋调查机构实地丈量建筑面积为准，超出房屋建造批准范围的搭建部位不予认定建筑面积。

”实践中，部分被征收居民会以征收部门未进行实际测量或未按法定要求进行测量为由提起行政诉讼。

这些实际操作中存在的问题，大多源于不同区或征收地块的居民在房屋面积的认定问题上和征收部门之间存在不同的认识，这成为了许多案件中双方矛盾和冲突的主要集中点，是许多被征收居民对房屋征收补偿决定最主要的异议所在。

（二）被征收居民对房屋价格评估环节的程序和结果异议较大

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：

“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市规定。

”根据上述规定，协商选定是确定房屋评估机构的首选方式，只有被征收居民在规定的时间内未进行协商或者虽经协商但没有达成一致意见时，才可以通过投票、抽签等其他方式确定。

实际征收过程中，许多被征收居民会对房屋评估机构的产生环节提出异议，主张不存在协商产生房屋评估机构的环节或产生房屋评估机构的程序违法，一旦房屋征收部门拿不出足够有力的证据证明房屋评估机构的产生过程，或所提供的证据材料无法获得被征收居民的认可时，就会导致被征收居民对房屋评估机构的选定程序产生不信任，进而对房屋评估结果的公正性产生怀疑，这无疑不利于房屋征收工作的顺利推进。

评估结果方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准是“不低于被征收房屋类似房地产的市场价格”，具体而言，被征收房屋价格评估应当结合被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价格的因素进行综合考量，并以被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格作为评估基准。

我院部分辖区属于中心城区，房地产市场价格较高，相对而言，各征收地块的被征收房屋评估价格与周围房地产市场交易价格之间存在一定差距，这也是目前房屋征收补偿决定案件中被征收居民异议最集中、质疑最多、争议最大的地方。

虽然房屋评估价格的计算和衡量都已经考虑到被征收房屋的历史、区位、建筑情况等因素；但由于被征收房屋的评估价格是各区政府作出房屋征收补偿决定的主要依据之一，它直接决定了被征收居民能够获得补偿利益的多少，因此各区政府在被征收房屋评估价格的确定上应当尤为慎重。

（三）部分被征收居民在安置房源的问题上有较大争议

安置房源是房屋征收补偿决定案件中被征收居民异议较为集中的一个问题。

例如就近安置问题，按照有关征收的法律规定，房屋征收部门应当向被征收居民提供改建地段或者就近地段的房屋，但由于房屋征收部门和被征收居民对就近安置的“就近”含义理解不同，导致双方容易在此问题上产生分歧。

实际操作中，由于征收基地规模、征收地块区位等现实因素的限制，导致大部分地块不具备将所有被征收居民全部就近安置的条件，房屋征收部门所提供的就近地段房源的数量与被征收居民的诉求之间存在一定差距。

在就近地段房源供给存在缺口的情况下，许多征收基地实行了“先签约，先选房”等选购房源的政策，因此部分被征收居民可能就会面临无就近地段房源可选的问题。

当房屋征收部门以其他地段房源进行安置时，这部分被征收居民往往会以老人看病难、子女上学难、通勤时间长等理由不满现有的安置结果，进而提起行政诉讼。

另外，虽然征收过程中各征收地块都会就货币安置和房屋安置两种安置方式做好准备，但实践中往往选择房屋安置方式的居民比较多，这就可能会导致征收前期准备的安置房源不足，征收过程中需要增补部分房源。

个别征收地块由于在补充房源的公示环节上做得不到位，可能会导致被征收居民无法及时、准确地获取增补房源的信息，等到房屋征收补偿决定作出后才以安置房源不在最开始的房源公示范围内等理由质疑增补房源的合法性，增加了房屋征收补偿过程中的成本。

特别是，当选择房屋安置方式的被征收居民较多导致没有足够现房进行安置时，个别征收地块可能会视情况采取期房安置的应急措施。

但这样一来会使得被征收居民从被征收房屋搬出后无法及时住进安置房，增加临时安置费等过渡费用；而且一旦被征收居民到期拒不履行房屋征收补偿决定，房屋征收部门在向法院申请强制执行时可能会面临被法院驳回强制执行申请的风险，这一点应当引起征收各方足够的重视。

此外，由于历史原因，部分较早进行征收的地块提供的安置房源存在产权不完备等权利瑕疵，这使得被征收居民要么无法按期入住安置房，要么入住安置房之后无法顺利办理房屋产权证明。

时间一长必然会引起被征收居民的不满，进而引发针对房屋征收补偿决定的行政诉讼；如若问题延宕日久，长期得不到有效解决，更是容易形成历史遗留问题，造成被征收居民频繁信访等其他社会问题。

（四）房屋征收补偿决定作出前的协商环节有待规范

通常情况下，只有房屋征收部门与被征收居民在征收补偿方案确定的签约期内达不成补偿协议的时候，才会由各区政府按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定，因此房屋征收补偿决定作出前必须经过房屋征收部门与被征收居民的协商环节，通常也都会由区政府居中对征收双方进行协调。

在实际征收过程中，本应由区政府主持召开的协调会，个别情况下会出现由房屋征收部门（区房管局）的工作人员主持的情形，这容易使被征收居民对区政府的中立性以及协商环节的公正性产生质疑，并进一步质疑由区政府作出房屋征收补偿决定的合理性、公正性。

此外，部分案件中还会出现被征收居民对协商记录的真实性提出质疑的情况，原因在于，某些地块征收部门的证据意识不强，在协商环节的证明上缺乏短信、微信、视频、音频等更具证明力的证据材料，所提供的文字证明材料（协商记录）又无法得到被征收居民的认可。

例如从形式上看，部分协商记录更类似于房屋征收部门单方的工作记录，而非征收双方的协商记录，对于这一问题，房屋征收部门应当在今后的工作中加以改进。

（五）房屋征收过程中送达程序的效力引起居民质疑

根据有关规定，房屋征收过程中的送达方式包括直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等，送达的文书包括房屋评估分户报告单、上门鉴定通知书、房屋征收补偿决定书等。

由于送达问题决定了被征收居民是否收到相关文书，进而关系到复议权、起诉权等程序权利的启动，因此对送达程序的规范就显得尤为必要。

以直接送达方式为例，实践中被征收居民对直接送达方式的异议主要集中在送达回证上无被送达人签字确认，或虽有被送达人签名但笔迹存疑等问题，然后据此主张并未收到房屋评估分户报告单或上门鉴定通知书等送达材料，进而质疑整个房屋征收程序的合法性。

再以留置送达方式为例，留置送达适用于被征收居民本人或同住人拒绝接收、拒绝签字时的情形，但在个别案件中，有时会出现被征收居民家中无人时采用留置送达方式的情况，这与留置送达的法定条件有所不符，被征收居民也会以家中无人、并未收到相关送达材料的理由质疑送达程序的效力。

上述有关送达程序的规范问题，应当引起房屋征收部门足够的重视。

三、进一步妥善处理房屋征收补偿决定案件的对策与建议

（一）加强业务培训，促进房屋征收工作专业化、规范化

房屋征收工作涉及面广、专业性强、工作量大，且房屋征收的结果关系到广大被征收居民的切身利益，需要各级政府认真对待。

加上各区之间在房屋征收补偿的具体操作上存在部分不一致之处，因此加强各区房屋征收工作人员的业务培训，强化房屋征收工作的专业性和规范性，是做好各区房屋征收补偿工作的有力保障。

我们认为，可以从以下几个方面加强各区房屋征收工作人员的专业培训。

一是加强经常性的理论学习和业务指导，定期组织专业人员进行工作培训，并对相关工作人员进行房屋征收领域知识和能力的考核，保持对房屋征收领域最新法律法规和实务操作的动态关注。

二是不断加强房屋征收工作人员严谨细致、科学规范的工作作风。

房屋征收工作程序复杂、事项繁多，稍有疏漏便有可能造成严重后果，因此改进工作作风、树立房屋征收部门依法征收的形象，对于顺利推进房屋征收工作就显得十分必要。

三是在实际工作中要及时发现存在的各类问题，加强各征收地块以及各区之间的交流，总结经验，明确各个环节的操作口径，在统一的法律规定下，力争做到各区的房屋征收工作公开、透明、统一、规范。

此外，考虑到房屋征收补偿决定案件中加强庭审应诉工作的需要，各区政府还应当考虑委托对房屋征收工作比较了解的专职人员参加庭审，或聘请对具体案情了解比较深入的专业律师，避免因缺乏经验导致庭审效果不佳，进而影响到对房屋征收补偿决定的司法审判工作。

（二）注重程序公正，依法保障被征收居民的程序权利

对房屋征收工作中存在的一些问题，各区政府应当通过完善制度建设的方式，依法保障被征收居民享有充分的程序权利，以达到预防和减少相关纠纷的目的。

我们认为，可以从以下几个环节入手，如在房屋评估机构的确定问题上，各区应在这一环节力争做到公开、透明。

为了保障被征收居民的知情权与选择权，房屋征收过程中应当首先与被征收居民进行协商，协商不成的，应当及时确定其他方式并将结果尽快公示，必要时可由公证机关对房屋评估机构的确定过程和结果进行公证，增强房屋评估机构确定环节的公信力。

又如在房屋征收补偿决定作出前的协商环节上，既要保证区政府居中协调的中立地位，从而使得区政府所作房屋征收补偿决定更具公信力；又要保证协商环节的真实性和可靠性，即通过规范协商记录的制作过程、规范见证人签名等有关文字材料，或通过短信、微信、录音、录像等其他证据形式来证明协商环节的过程。

又如房屋征收过程中的送达环节，在房屋征收工作开始时就要确认被征收居民的送达地址和联系电话，并告知其地址或电话有变化时，应当及时向房屋征收部门提出；同时要规范送达人和见证人的签名，送达时应当场记明情况并签字，不能由他人代签，也不能在被征收房屋家中无人时进行留置送达。

只有进一步完善评估、协商、送达等程序，切实保障被征收居民在这些房屋征收环节中的权利，才能使房屋征收工作更好地实现法治化、规范化的目标，也才能更好地保护被征收居民的合法权益。

（三）注重实体公正，确保被征收居民合法权益不受损害

首先，在被征收房屋面积认定的问题上，我们认为，产权属承租户的搭建以及记载在房地产权证附记栏中的阁楼等部位，虽然不能计入正式的建筑面积，但其属于合法建筑，有相应的使用价值，应当对此进行合理的补偿。

如果仅仅给予建筑材料的残值，实践中容易产生合理性争议，造成被征收居民对补偿结果不满。

公房中有独立灶间或卫生间的，与没有独立灶间或卫生间的，在制定补偿方案时应当体现出差异性，以增强征收补偿的公平性、合理性。

其次，在被征收房屋的评估结果上，考虑到近年来上海房地产市场交易价格一路走高，各中心城区的被征收房屋评估价格与周围房地产市场交易价格之间的差距有所扩大。

就被征收居民对评估结果所提异议，我们认为，在推进被征收房屋评估更加公开、透明的过程中，各区政府还应当在被征收房屋评估价格与被征收居民的心理预期价格之间做好平衡，通过对评估体系的部分调整来更好地反映房地产市场价格的变化，以缓解被征收居民对评估结果的不满，从而达到降低纠纷案件数量、息诉罢访的目标，实现法律效果和社会效果的统一。

再次，针对实践中安置房源存在的部分问题，我们认为，各征收地块应适当增加就近地段房源供被征收居民选择，并完善各房源区块的配套设施，及时公布增补房源信息，保障被征收居民对安置房源的知情权、选择权。

存在权利瑕疵的房屋，如已被抵押房屋，原则上不应作为安置房源，在这一问题上各征收地块应当从严把握。

（四）完善制度建设，从源头上减少相关争议的产生

房屋征收工作是一个动态、变化的系统性工程，面对随时可能出现的新情况、新问题，完善相关的制度建设，并将制度保障落到实处，才是解决房屋征收过程当中出现问题的有效途径。

一是各区政府要从全市房屋征收工作的立足点出发，做到全市征收尺度的统一与各区因时因地制宜相结合，增强被征收居民对房屋征收工作的可预见性，使各征收地块的居民对房屋征收补偿的结果形成合理预期，减少因预期过高可能引发的纠纷和争议。

二是要在坚持依法行政的基础上，增强房屋征收补偿结果的合理性，做到依法征收与合理征收相结合，充分保障被征收居民的各项权利，努力将房屋征收补偿的有关行政争议消灭于诉前。

三是要注重以协商和解的方式解决纠纷，同时借助专家座谈会、律师咨询服务等形式，推进房屋征收矛盾纠纷解决机制的多元化，确保有关争议及时发现，及时化解，减少行政争议和行政诉讼的数量，在顺利推进各区房屋征收工作的同时更好地保障广大被征收居民的合法权益。

附：

典型案例

李某某诉上海市静安区人民政府、上海市人民政府

房屋征收补偿决定及行政复议决定案

【裁判要点】

房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，房屋征收部门依据租用公房凭证记载的居住面积乘以相应系数计算被征收房屋建筑面积，结合房屋评估单价确定货币补偿金额及其他补贴款等，并以房屋征收补偿方案公示的房源安置被征收人，已对被征收人的合法权益进行了充分保障。

【基本案情】

原告：

李某某

被告：

上海市静安区人民政府（以下简称静安区政府）

被告：

上海市人民政府（以下简称市政府）

静安区政府于2012年10月19日作出静府房征（2012）1号房屋征收决定，确定房屋征收范围：

东至成都北路，南至新闸路，西至大田路，北至南苏州路，并将该征收决定和征收补偿方案进行了公告。

上海市静安区住房保障和房屋管理局（以下简称静安房管局）作为房屋征收部门委托上海市静安第二房屋征收服务事务所有限公司承担静安区67街坊旧城区改建地块房屋征收与补偿的具体工作。

2013年4月2日，附生效条件的房屋征收补偿协议的签约率达到85.04%，房屋征收补偿协议生效。

静安区新闸路568弄113号房屋在上述征收决定的征收范围内，房屋性质为公房，承租人为李某某，房屋类型为旧里，租用公房凭证记载的居住面积为：

二层阁14.1平方米（高1.6米，按1/2计7.05平方米）、二层前楼13.3平方米。

根据《静安区67街坊旧城区改建被征收房屋建筑面积认定和补贴办法》规定，合计居住面积为20.35平方米，换算建筑面积为31.34平方米。

经上海房地产估价师事务所有限公司评估，被征收房屋于征收决定公告之日的房地产市场评估单价为29,233元/平方米，该地块评估均价为29,200元每平方米。

公有房屋承租人李某某在规定的期限内未申请复核。

2015年1月6日，静安房管局向李某某征询是否需要专家鉴定，李某某明确表示拒绝。

征收决定公告之日，该户常住户口为4人，即李某某、陈某某、李某红、徐某某。

根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》及该基地征收补偿方案，静安房管局核定被征收房屋评估价格为732,929.78元，价格补贴为274,538.4元，套型面积补贴为438,000元，李某某户房屋补偿金额为1,445,468.18元。

旧城区改建补贴250,720元，装潢补贴15,670元，认定建筑面积外的使用面积补贴80,000元。

协商过程中，静安房管局向李某某户提供货币补偿和房屋产权调换两种方式选择，因李某某不认可补偿方案，双方在签约期限内未达成补偿协议。

静安房管局于2015年1月19日报请静安区政府作房屋征收补偿决定。

静安区政府受理后，于2015年1月26日组织双方进行调查和调解，李某某出席但调解未成。

静安区政府经审查，认定静安房管局提出的以结算差价的房屋产权调换方式补偿李某某户的方案合法、适当，遂于2015年2月5日作出沪静府房征补（2015）15号房屋征收补偿决定，并将决定书依法送达李某某及静安房管局，同时在基地张贴公示。

李某某不服，于2015年4月3日向市政府提出行政复议，市政府于4月23日受理后，经审查作出沪府复征决字（2015）第71号行政复议决定，维持了静安区政府作出的征收补偿决定。

李某某仍不服，诉至法院，要求撤销静安区政府所作房屋征收补偿决定及市政府所作行政复议决定。

【裁判结果】

上海市第二中级人民法院作出（2015）沪二中行初字第94号行政判决：

驳回李某某的诉讼请求。

宣判后，李某某上诉。

上海市高级人民法院作出（2016）沪行终54号行政判决：

驳回上诉，维持原判。

李某某仍不服，向最高人民法院提起再审申请，最高人民法院经审查后，裁定驳回李某某的再审申请。

【裁判理由】

生效裁判认为，静安房管局因与李某某在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，报请静安区政府作出补偿决定。

静安区政府受理后，核实相关材料，组织召开调解会，并在调解未成的情况下，在法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定，程序合法。

静安区政府依据租用公房凭证记载的居住面积乘以相应系数计算被征收房屋建筑面积，结合房屋评估单价确定货币补偿金额及补贴款等，并以上海市土地储备中心安排的用于征收地块安置的房源安置给李某某户，未侵犯李某某户的合法利益，安置方案并无不当。

此外，经上海房地产估价师事务所有限公司评估，被征收房屋于征收决定公告之日的房地产市场评估单价为29233元/平方米，该地块评估均价为29200元每平方米。

李某某在规定的期限内未申请复核。

后静安房管局向李某某征询是否需要专家鉴定，李某某明确表示拒绝。

在协商过程中，静安房管局向李某某户提供货币补偿和房屋产权调换两种方式选择，因李某某不认可补偿方案，双方在签约期限内未达成补偿协议。

据此，李某某提出的评估报告违法及剥夺其安置补偿方式选择权的异议缺乏依据。

市政府在规定的期限内作出行政复议决定，适用法律正确，程序合法。

【典型意义】

本案的典型意义在于：

一方面，人民法院在行政审判中要按照严格司法的要求，坚持被诉行政行为合法性审查的标准，监督和促进行政机关全面履行政府职能，助力法治政府尽快建成。

另一方面，在被诉行政行为达到合法性要求的情况下，人民法院应当作出明确的认定，既彰显依法行政的规则，使后续的行政执法活动有所遵循，又明晰权利保护的界限，为人民群众依法维权提供规范和指引。

本案中，人民法院通过对被诉征收补偿决定和行政复议决定的全面审查，特别是从被诉行政行为职权合法性、程序合法性、实体认定合法性等多个方面进行了审查，同时对原告的实体权益保护问题作了认定，在确认行政行为合法和原告权益得到保障的前提下，判决驳回原告的诉讼请求。