特种设备法规体系讲义.docx
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特种设备法规体系讲义
特种设备法规体系
（CodeSystemofSpecialEquipment）
主讲：
柳文平
湖北省质量技术监督局稽查分局局长
高级工程师、全国气瓶标准化委员会委员
第一部分：
特种设备法规体系
1国外特种设备法规体系情况
2我国特种设备法规体系现状
3法规体系框架提出的背景
4法规体系总体框架思路
5法规体系框架的完善实施
附件：
特种设备完全监察部门规章及安全技术规范分类目录
背景知识1：
特种设备名词及术语
背景知识2：
特种设备安全监察专业知识
引言
为适应市场经济体制和国际形势以及WTO规则的要求，加强和规范特种设备安全管理，如何尽快研究制订特种设备法规体系框架、建立和完善我国特种设备完全监察法规体系的问题，已经十分突出地摆在我们面前。
因此，亟待吸取国际上工业发达国家的做法和经验，对特种设备的法律、法规和规范体系进行系统研究，结合我国特种设备安全监察的实际情况，提出特种设备安全监察法规体系框架思路，以适应新的要求。
1国外特种设备法规体系情况
鉴于特种设备具有危险性的特点，国外一些发达国家对特种设备管理都有专门的法律调整涉及特种设备安全的各种行为。
如德国，有《设备安全法》，该法规定了十种需要监督的设备，如蒸汽锅炉、压力容器、压力管道、电梯等。
对这些设备的设计、制造、安装和使用等环节提出监督管理要求，规定安全要求，授权有关政府部门的安全管理权限，同时授权有资格的技术机构从事法定检验。
德国联邦政府根据《设备安全法》的要求，对每一种需要监督的设备制订条例，在条例中授权有关政府职能部门行使有关安全管理职能，同时授权行使职能的部门组织制定技术规章。
此外，美国各州、加拿大各省、日本、马来西亚等国都有特种设备的专项法律、法规和行政规章。
欧盟有多项欧洲指令，如《承压设备指令》、《索道指令》、《电梯指令》等，在这些法律法规中，对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验等环节提出具体要求，授权政府职能部门行使有关管理，各国基本做法一致，对特种设备进行强制性监督管理。
对其设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造等环节提出监督管理和技术规范要求。
这些要求通常是以法律、法规（政令、条例）、规章和技术规范的形式提出，并已形成完整的安全法规体系。
日本：
对锅炉、压力容器、起重机械、气瓶等特种设备建立了“法律——政令——省令——告示——通知——相关标准”6个层次的安全法规标准体系。
例如：
法律《劳动安全卫生法》、《高压气体保安法》（天皇颁布）
政令《劳动安全卫生法实施令》、《高压气体保安法实施令》（首相颁布）
省令《劳动安全卫生规则》、《一般高压气体保安规则》（大臣颁布）
告示《锅炉及第一种压力容器制造许可基准》、《高压气体保安法实施令相前告示》
通知《防止锅炉低水位事故的技术指南》
相关标准JIS标准
德国：
对特种设备建立了“法律条例部令技术规范相关标准”5个层次的安全法规标准体系。
例如：
法律《设备安全法》
条例《蒸汽锅炉条例》、《压力容器条例》、《高压气体管道条例》、《电梯条例》等
部令《蒸汽锅炉监察规程》（TRD）、《压力容器监察规程》（TRB）、《压力管道监察规程》
（TRR）
规范AD压力容器规范等
相关标准DIN标准
美国：
联邦没有特种设备方面统一的专项法律法规。
特种设备的安全立法体现在各州，分别在劳动法、行政法、工业法、注释法等法律中设置专门章节（或条款）对特种设备的安全提出要求。
每个州都有特种设备方面的规定，49个州有锅炉、压力容器方面的法律；44个州有电梯方面的法律。
锅炉压力容器大体上设计、建造、安装主要依据ASME规范作为法令要求进行监督管理；使用、定期检验、修理、改造及安全附件主要依据NBBI的有关规程进行监督管理。
美国联邦政府就管道和气瓶、罐车等特种设备制定如下法律、规章：
法律：
联邦危险品法，关于罐车的有关内容；
管道安全法：
关于管道输送安全、环保的有关内容。
规章：
联邦法规汇编等49卷涉及气瓶、罐车和压力管道等特种设备的有以下几个章节：
49CFRpart178关于气瓶的内容；
49CFRpart179关于铁路罐车的内容；
49CFRpart180关于汽车罐车的内容；
49CFRpart190-192，194，195，198关于管道的内容。
美国加州制定了如下特种设备法律、规章：
法律：
劳动法典中
Section7620—7771锅炉压力容器安全法
Section7900—7915游乐设施安全法
Section7920—7932固定游乐设施安全法
规章：
加州劳动安全卫生规章第8卷第4分章
第450—560节非受火压力容器安全规定
第750—797节锅炉安全规定
2我国特种设备法规体系现状
2.1我国特种设备法规的形成
1955年，国家设立锅炉安全检查总局，开展了对锅炉、压力容器、起重机械的监督管理工作。
1982年2月，国务院颁布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。
截至2003年6月1日，长期以来，对于特种设备的安全法制，我国主要依据的是《暂行条例》。
上届政府朱镕基总理于2003年3月11日签署第373号国务院令，公布了《特种设备安全监察条例》，自2003年6月1日起施行。
《暂行条例》同时废止。
为贯彻落实《暂行条例》的实施，锅炉压力容器安全监察局根据《暂行条例》的实施，锅炉压力容器安全监察局根据《暂行条例》第二十三条授权规定，制订了《<锅炉压力容器安全监察暂行条例>实施细则》（以下简称《实施细则》），由原劳动人事部于1982年8月7日颁发。
以后陆续颁发了有关的部门规章、规范性文件。
此外省、自治区、直辖市人大先后颁布了有关的地方性法规。
建立了我国的锅炉压力容器等特种设备安全监察制度，形成了“行政法规部门规章安全技术规范技术规定及相关标准”四个层次的法规体系结构。
第一层次：
行政法规及法规性文件
（1）行政法规：
《暂行条例》（2003年6月1日由《特种设备安全监察条例》取代）。
（2）法规性文件：
《实施细则》。
（3）地方性法规：
省、自治区、直辖市人大通过的条例。
如：
《江苏省特种设备安全监察条例》、《淄博市承压设备安全监察条例》、《深圳经济特区锅炉压力容器压力管道质量监督与安全监察条例》等。
第二层次：
部门规章和地方规章
目前以部门令形式发布的特种设备规章已有6个，即：
《小型和常压热水锅炉安全监察规定》、《特种设备质量监督与安全监察规定》、《锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理办法》、《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》、《锅炉压力容器制造监督管理办法》、《气瓶安全监察规定》。
地方规章，如湖北省《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察办法》。
第三层次：
安全技术规范（有关规定、规程、规则等，已有64个）
这部分内容是监察制度的具体操作性文件。
第四层次：
技术规定及相关标准
（1）技术规定（锅炉局为贯彻落实法规的实施，提出了一些具体的技术规定、条件和要求。
如：
《锅炉压力容器检验员考核大纲》、《锅炉压力容器检验机构<检验工作质量保证手册>编写导则》、《关于在用锅炉压力容器安全阀校验的若干意见》、《工业锅炉T型接头对接焊缝超声波探伤规定》（质技监锅字[1998]10号）、《关于进一步做好锅炉安装质量监督检验的通知》。
（2）相关标准：
是指一系列与特种设备有关的国家及行业标准。
相关标准是安全技术规范的技术基础，由标准化组织组织制定，安全监察机构代表参与制定。
如GB150、151等。
2.2存在问题
尽管上述法规体系、制定的建立，对改善我国特种设备安全状况起到了决定性作用，但仍存在着一些亟待解决的问题和需要完善的内容，我国目前的特种设备的法规体系还不健全。
现行的法规体系与世界各国的法律法规体系存在较大差距。
问题一安全监察制度少专门法律的支撑
与国际上情况相比，我国的特种设备法规体系中在法律层次上存在差距。
鉴于特种设备具有危险性的特点，国际上一些发达的国家对待种设备的管理均有专门的法律。
而我国特种设备法规体系中目前还没有专门的法律。
问题二法规层次存在缺陷
新的《特种设备安全监察条例》，从大的方面解决了《暂行条例》不适应新的管理体制和经济环境问题、明确了各方面的法律责任、确立了安全监察的基本制度。
但是，也应该看到立法本身存在的缺陷：
对特种设备材料的监督未予明确；
对压力管道的设计、安装、使用环节的监督未予明确；
对特种设备有关保险（包括检验保险、安全责任保险等）的鼓励政策没有体现。
问题三部门规章不健全
作为法规体系重要组成部分的“部门规章”内容不健全。
目前，除了已有的6个规章外，其他管理规定、办法等应以部门规章规定的事项（如行政程序、审批办法等等）是以“部门文件”形式发出的，而不是以“部门规章”形式由部门首长签署命令予以公布的。
问题四安全技术规范不完善
缺少事故分析导则和安全评价方法等方面的规定。
事故的统计范围、事故分类与国外不一致。
各类安全技术规范不还不完善，尤其是机电类特种设备有关规程规则，缺口较大。
现有的安全技术规范较为分散，需要归类整合。
问题五部分现行规章及规范性文件与条例不一致
一是主体关系，现行的规范性文件中，有些文件的执行主体是原劳动部（如《蒸规》等）、有些文件的执插主体是原国家质量技术监督局（如《容规》、《13号令》等），机构改革、职能调整后，主体关系发生了变化，应对这些规章及规范性文件进行修改，明确主体关系。
二是一致性问题，现行规章及规范性文件内容与《特种设备安全监察条例》不尽一致（如程序规定、时限要求等），需要修改调整，以符合新条例的规定。
问题六标准体系不完整
与国际标准和国外先进国家的标准相比，我国的特种设备标准体系尚不完整。
锅炉和压力容器目前刚刚开始纳入同一标准体系，但仍存锅炉相关标准和压力容器相关标准（如相关的材料标准、焊接工艺评定标准及无损检测标准）不统一、不协调的问题。
电梯、起重机械、客运索道和游乐设施等机电类特种设备的标准化工作长期与安全监察工作脱节，许多标准长期得不到修订，标准解释工作不及时，安全监察中遇到的问题在标准中得不到解决。
另外，我国特种设备标准在国际上的地位有待提升，影响有待扩大。
3法规体系框架提出的背景
3.1理论研究环境从1999年，锅炉局已经开始了对锅炉压力容器压力管道和特种设备安全法制的思考和研究，初步探讨了特种设备法规体系框架思路。
2001年，专题立项进行国外体制研究，收集、翻译主要发达国家相应用的法律、法规和规范，研究了国外特种设备安全法规体系。
3.2法规基础环境条例确立了我国特种设备安全监察的基本制度，对改善我国特种设备安全状况起到了决定性作用，为特种设备的立法打下了良好的基础。
另外，锅炉压力容器的安全打下了良好的基础。
另外，锅炉压力容器的安全监察工作在我国已经开展了几十年，在暂行条例下，制定了一系列规章及规范性文件，为研究提出适合我国市场经济发展要求的特种设备法规体系创造了一定的条件。
3.3国际接轨环境有广泛的国际基础和较好的立法环境，有可借鉴的成功经验和基本内容，加入WTO的新要求，特种设备安全监察工作要与国际接轨的大环境，加快了完善我国特种设备法规体系的进程。
3.4领导重视党和国家领导人对安全生产问题十分重视。
1999年1月16日，时任总书记的江泽民同志关于锅炉压力容器质量检验和安全生产的重要指示中指出：
“像锅炉这类压力容器，它的质量好坏，直接关系到国家财产和群众生命的安全，切不可稍有疏忽。
对锅炉这种产品，从制造到安装，每一环节都必须进行严格的质量检验，不合格的绝不允许出厂和使用。
运行中的锅炉，也必须定期严格检查。
及时发现和消除隐患，防患于未然。
几十年前我们就是这么做的，现在有些制度松驰了，不那么严格了，这是非常危险的。
人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失。
希望你们对安全生产问题认真进行检查和总结，从发生的事故中吸取深刻教训，切实加强和改进这方面的工作。
”做好特种设备的安全立法，是加强安全监察的首要工作。
3.5社会关注社会各界对特种设备安全法制的要求日益增强，渴望尽快有一部专门法律进行调整和规范，特种设备的立法能够取得社会各方面的支持。
九届人大三次、四次、五次会议和十届人大一次会议上，连续四年每年都有近200名人大代表共提出了共18项关于制定特种设备安全法的议案。
人大财经委拟向全国人大常委会提出列入第十届全国人大立法规划的建议。
这对健珍特种设备法规体系具有推动促进意义。
4法规体系总体框架思路
4.1基本思路
借鉴国外经验，结合我国特种设备安全技术规范和标准体系的实际情况，拟建立“以安全技术规范为主要内容的安全监察法规体系”，框架如下：
特种设备安全监察法规体系构成为：
“法律----行政法规----部门规章----安全技术规范----引用标准”五个层次。
第一层次：
法律特种设备安全法（待制定）
第二层次：
行政法规特种设备安全监察条例（已颁布）
第三层次：
部门规章事故处理规定等总局令（拟订19件，现有6件）
第四层次：
安全技术规范各项技术规程、规则（拟订355个，现有64个）
第五层次：
引用标准安全技术规范引用的标准（约1100多个）
法律体系表
4.2法规体系结构：
关于安全技术规范
《特种设备安全监察条例》以法规形式在特种设备领域提出了“安全技术规范”的概念（第十条），由国务院特种设备安全监督管理部门制订并公布。
安全技术规范是规定强制执行的特种设备安全性能和相应的设计、制造、安装、修理、改造、使用管理规定和检验检测方法，以及许可、考核条件、程序的一系列规范性文件。
包括有关的管理规则、核准规则、考核规则及程序规定和有关的安全技术监察规程、技术检验规则、审查评定细则、人员考核大纲、题库等。
这部分内容是监察制度的具体操作性文件，因此是法规体系中的主要内容。
关于安全技术规范与引用标准的关系
引用标准系指安全技术规范所引用的标准。
标准一旦被安全技术规范所引用，具有与安全技术规范同等效力，具有强制属性，并成为法律法规体系的组成部分。
因此，可以说引用标准是安全技术规范的技术基础。
关于完善特种设备安全监察法规体系实现的目标特征
-反映市场经济的要求，促进资源优化配置的市场趋向；
-反映科技进步的要求，代表科技进步的发展水平；
-反映境内外统一的要求，与国际通行做法接轨，统一境内外许可监督管理和安全性能检验制度。
努力从法律制度上解决四个方面的问题-
一是以法律为总纲，解决安全监察法律地位及各方责任问题；
二是以条例为依据，解决安全监察制度的建立问题；
三是以规章为管理要求，解决安全监察工作程序问题；
四是以安全技术规范为基准，解决特种设备安全技术要求问题。
4.3规章及规范的归类原则
4.3.1规章归类原则：
a.综合性、通用性、管理性内容较为突出的办法、规定，如：
事故处理办法等；社会周知并共同遵守的规定，如：
特种设备作业人员监督管理办法等；
b.按照特种设备分类，并考虑监察管理的需要，一类特种设备制定一部规章，如：
气瓶安全监察规定等。
c.因统一境内外制造管理制度的特殊需要而设立的规定，如：
锅炉压力容器制造监督管理办法；
4.3.2安全技术规范归类原则：
特种设备安全技术规范拟分为管理类和技术类两类。
管理类安全技术规范是指管理性、程序性内容为主的规定，主要包括有关的管理规则、核准规则、考核规则及程序规定等，初步拟订为80个。
技术类安全技术规范是指技术性内容为主的规定，主要包括有关的安全技术监察规程、技术检验规则、审查评定细则、人员考核大纲、大纲等，初步制订为275个。
管理类和技术类安全技术规范均按不同设备进行分类制订。
4.4法规制定机制
安全技术规范的制（修）订工作涉及面较广，专业技术性较强，工作量很大。
应建立一个承担法规制定的研究、起草、解释的机制，以减轻监察机构在立法、法规解释等方面的压力。
因此，制（修）订工作要充分发挥技术机构和安全技术委员会专家的作用，体现开放立法的原则。
由锅检中心组织若干技术委员会（按特种设备不同种类分别设置），具体承担安全技术规范的起草工作。
监察规程等重要的安全技术规范应当经特种设备安全技术委员会审议。
总局负责安全技术规范制（修）订工作的立项、审定和发布。
其中，管理类安全技术规范经过规定的立项、编制、审定程序后，由总局领导签发；技术类安全技术规范参照国家计量检定规程的审定发布办法，在经过规定的立项、编制、审定程序后，由总局领导授权锅炉局局长签署，按规定的格式印制，将目录报经总局领导审签后，用总局公告发布。
4.5规章及规范目录（见附件）
5法规体系框架的完善实施
5.1提出法规体系完善实施的计划：
提出安全技术规范的制修订计划并分步实施。
争取用5年基本完成。
既要考虑法规制度的历史和现状，又要考虑今后的发展趋势，客观地提出法规体系完善实施的计划。
原则上，属于行政管理规定、程序要求的内容尽可能协调一致，促进统一；如：
已经整合、统一的《锅炉压力容器制造监督管理办法》（22号令）、已经协调一致并进入立法程序的《锅炉压力容器使用监督管理办法》，以及关于事故调查处理、行政执法管理、检验机构管理、人员考核管理办法等等。
属于安全技术规定、安全性能要求的内容，可根据特种设备种类、特点，制定专项规定和办法；如各类监察规程、检验规则等等。
5.2继续努力争取设立《特种设备安全法》：
积极开展调研，尽早着手立法的前期准备工作。
争取国务院法制办和全国人大财经委、法工委等方面的支持，力争列入十届人大常委会的立法规划。
5.3全面贯彻新条例的同时，研究法规制度的进一步完善：
法规是实践的总结，也需要在实践中予以完善。
新条例要经过实践的考验，执行中可能会暴露出一些不完善的问题，需要不断修改、完善。
因此，在全面贯彻新条例的同时，对执行中发现的问题进行研究，对条例未予明确、而在监察实践中亟待解决的事项进行探索，是非常必要的。
如，特种设备材料的监督、特种设备事故处理的执行主体、压力管道设计安装使用环节的安全监察、特种设备有关保险（包括检验保险、安全责任保险等）的鼓励政策等等，可以而且应该在安全监察的实践中进行试点研究。
5.4健全与新条例配套的部门规章：
法规设定的内容是基本的要求，还需要配套的规章作具体的规定。
因此，根据法规设定的制度，需要进一步健全与新条例配套的规章，凡涉及行政执法、行政处罚以及行政管理性内容较突出的特种设备安全监察规定、办法，均应以“部门规章”的形式予以公布。
而对目前已经有的、以“部门文件”形式下发的监察规定、办法，应尽快予以修订和完善，并进行分类，缺项补齐、归类整合。
属于“部门规章”的规定、办法，应抓紧制订和修订，并按《立法法》规定的程序予以公布。
5.5完善安全技术规范，制定《特种设备安全技术规范制定程序导则》。
充分发挥技术机构和特种设备安全技术委员会的作用，通过制订《特种设备安全技术规范制定程序导则》，进一步完善安全技术规范的制修订工作。
根据不同的特种设备类别，由锅检中心组织专门的小组起草，经安全技术委员会审议后，由总局授权签发。
拟将《蒸汽锅炉安全技术监察规程》、《热水锅炉安全技术监察规程》、《有机热载体炉安全技术监察规程》整合为《锅炉安全技术监察规程》；将《超高压器安全技术监察规程》（已有）、《非金属压力容器安全技术监察规程》（拟制定）组合作为《压力容器安全技术监察规程》的分篇。
另外，对现行的规范性文件进行修订，理顺主体关系。
具体内容的设定要按照新条例进行调整，与新条例相符合。
5.6建立统一的承压设备（含锅炉压力容器压力管道）标准体系：
考虑与国际接轨，适应国际大趋势，认为应该积极靠拢国际标准。
逐步建立或形成相对一致的特种设备标准体系。
对一些相关的标准，如有关材料标准、焊接工艺评定标准和无损检测标准应该尽快协调一致。
5.7建立和完善机电类特种设备安全技术规范及标准体系：
组织电梯、起重机械、客运索道、游乐设施等特种设备安全技术规范专家队伍，同时发挥技术委员会的作用，加快这类特种设备安全技术规范的制定进度。
加强对机电类特种设备标准制修订工作指导、协调，积极参加有关标准化工作，及时将安全监察工作及检验工作中所涉及的安全技术问题反馈到标准制修订工作中，使有关标准得以完善提高。
附件：
特种设备安全监察部门规章及安全技术规范
分类目录
一、部门规章（19件）
1、特种设备安全技术规范制定管理办法2、特种设备事故处理办法
3、特种设备信息管理办法4、特种设备检验检测机构管理办法
5、特种设备检验检测人员监察管理办法6、特种设备作业人员监督管理办法
7、特种设备现场安全监察规定8、锅炉安全监察规定
9、压力容器安全监察规定10、锅炉压力容器制造监督管理办法
11、气瓶安全监察规定12、压力管道安全监察规定
13、电梯安全监察规定14、起重机械安全监察规定
15、大型游乐设施安全监察规定16、客运索道安全监察规定
17、厂（场）内机动车辆安全监察规定18、特种设备材料监督管理办法
19、特种设备安全保护装置监督管理办法
二、安全技术规范（355个）
（一）管理类规范（80个）
1、规章、规范管理：
特种设备规章及安全技术规范目录、特种设备安全技术规范制定程序导则
2、事故分析：
特种设备事故调查分析导则、特种设备信息公布监督管理规则
3、统计信息：
特种设备统计工作监督管理规则、特种设备信息公布监督管理规则
4、检验检测机构：
特种设备检验机构核准规则、特种设备无损检测机构核准规则
5、检验检测人员：
特种设备检验人员考核规则、锅炉操作人员考核规则
锅炉水处理人员考核规则、压力容器操作人员考核规则
气瓶充装人员考核规则、安全阀校验人员考核规则
氧舱维护管理人员考核规则、压力管道操作人员考核规则
压力容器压力管道带压堵漏人员考核规则、非金属压力容器制造作业人员考核规则、电梯司机考核规则、电梯安装、维修保养人员考核规则
电梯安全管理人员考核规则、起重机械司机考核规则
起重机械司索人员考核规则、起重机械指挥人员考核规则
起重机械安装、维修保养人员考核规则、客运索道管理人员考核规则
客运索道司机考核规则、客运索道缆索编索人员考核规则
客运索道安装、维修保养人员考核规则
游乐设施管理人员考核规则、游乐设施操作人员考核规则
游乐设施安装、维修保养人员考核规则
厂（场）内机动车辆操作人员考核规则
7、安全监察人员：
特种设备安全监察人员考核管理规则
8、行政执法：
特种设备行政执法程序、特种设备行政执法文书
特种设备行政处罚管理规则、特种设备现场安全监察规则
9、锅炉压力容器：
锅炉设计文件鉴定管理规则、氧舱设计文件鉴定规则
压力容器压力管道设计单位资格许可与管理规则
压力容器设计审批人员考核规则、锅炉压力容器制造许可条件
锅炉压力容器制造许可工作程序、非金属压力容器制造许可管理规则
锅炉安装改造单位管理规则、气瓶设计文件鉴定规则
气瓶附件制造许可管理规则、气瓶型式试验机构管理规则
气瓶充装许可监督管理规则、气瓶使用登记管理规则
气瓶使用、运输、储存安全管理规则、气瓶定期检验单位资格认可规则
10、压力管道：
压力容器压力管道设计单位资格许可与管理规则
压力管道元件制造许可监督管理规则、压力管道安装许可监督管理规则
压力管道元件型式试验机构管理规则、压力管道使用登记管理规则
11、电梯：
电梯制造许可规则、电梯安装（改造、维修）许可监督管理规则
电梯使用登记与监督管理规则
12、起重机械：
起重机械制造许可规则、起重机械安装（改造、维修）许可监督管理规则
起重机械使用登记与监督管理规则
13、大型游乐设施
大型游乐设施设文件鉴定
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