深度好文政府和社会资本合作PPP合同管理政策集锦全.docx

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深度好文政府和社会资本合作PPP合同管理政策集锦全

【深度好文】政府和社会资本合作（PPP）合同管理政策集锦（全）

目录

PPP模式的法规与政策分类2

PPP合同核心条款设计4

（一）背景条款4

（二）原则条款4

（三）主体条款5

（四）标的条款5

（五）执行条款5

（六）资金条款6

（七）验收条款6

（八）运营条款6

（九）核算条款6

（十）移交条款6

（十一）担保条款6

（十二）保险条款7

（十三）信息披露与保密条款7

（十四）廉政与反贿赂条款7

（十五）合同的变更、修订与转让条款7

（十六）特许经营权条款7

（十七）不可抗力和法律变更7

（十八）解约条款7

（十九）违约条款7

（二十）纠纷解决条款7

（二十一）兜底条款8

PPP模式需遵循主要原则8

PPP项目的主要风险9

（一）政治风险9

（二）法律风险9

（三）市场风险10

（四）不可抗力风险10

（五）社会管理风险10

PPP合同管理注意问题11

一、主体稳定性问题11

二、政府债务问题11

三、项目选择问题11

四、有效竞争问题11

五、履约管理问题11

六、定纷止争机制问题11

PPP模式需要保障机制11

PPP项目之参考合同范本12

2、合法、合规原则13

3、提高公共服务质量和效率原则13

4、公开透明原则14

5、社会资本获得合理回报原则14

6、风险最优分配原则14

7、国际经验与国内实践相结合原则14

8、鼓励创新原则14

政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，简称PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：

“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”，凡属事务性管理服务，原则上都要进入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，为PPP在我国的运用和推广提供了广阔的发展前景。

国务院加强地方政府性债务管理，将地方政府存量债务纳入预算管理，将成为大规模推广PPP模式的基础。

PPP模式最早由英国政府于1992年提出，目前已在世界范围内得到了广泛的推广与运用。

在中国，PPP项目的应用早在1995年就已经开始了，在二十多年来的PPP项目的实践与推广中积累了很多成功和经验和失败的教训。

大量PPP项目在国内的应用，从理论层面和实践层面为我们提供了将PPP项目模式与我国国情相结合的现实素材，积淀了正反两方面的经验。

目前，从中央到地方的我国PPP新政热潮下，市场主体对PPP投融资模式仍然缺少统一认识，本章意在对PPP项目全生命周期视角下的一些重要PPP投融资模式类型的分析，对社会金融资本方介入PPP交易架构提出建议，以期对社会各界理解和适用PPP模式给予实操方法上的启发，基于PPP合同管理，更好地促进政府和社会资本的广泛和深度合作。

从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类。

PPP模式的法规与政策分类

在我国，关于PPP模式的法规与政策分类，重要的文件规定有：

（一）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42号，2015年5月19日）

适用范围：

“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。

”

具体PPP投融资类型包括：

1、特许经营；

2、转让—运营—移交（TOT）；

3、改建—运营—移交（ROT）；

4、建设—运营—移交（BOT）；

5、建设—拥有—运营（BOO）；

6、其他PPP投融资类型。

（二）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第25号令，2015年4月25日）

基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：

1、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（即BOT、ROT）。

2、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（即BOO、ROO）。

3、特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（即BTO）。

4、国家规定的其他方式。

（三）国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号，2014年12月2日）（附：

政府和社会资本合作项目通用合同指南）

项目适用范围：

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

操作模式选择：

1、经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（B00T）等模式推进。

2、准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。

3、非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

4、积极开展创新，灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。

（四）财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号，2014年11月29日）（附：

政府和社会资本合作项目操作流程图）

适用范围：

本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。

本指南有效期3年。

PPP项目运作方式主要包括：

1、委托运营（O&M），指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。

2、管理合同（MC），指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，通常作为转让-运营-移交的过渡方式。

3、建设-运营-移交（BOT）

4、建设-拥有-运营（BOO）

5、转让-运营-移交（TOT）

6、改建-运营-移交（ROT）

7、其他PPP投融资类型。

综上可知，我国PPP新政文件中对PPP投融资模式的一些类型做出了列举，同时国家鼓励社会各界创新，结合项目实际，灵活创设具体的PPP项目投融资模式。

2015年4月21日，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，决定用制度创新激发民间投资活力，该法规被认为是PPP推进的基本法。

国办发[2015]42号文中给出了PPP最新定义：

“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

”

在新的时代背景下，PPP模式在我国的发展将是大势所趋，是我国解决地方政府性债务、吸纳民间资本、推进体制改革的重要举措，从中央到地方都在积极颁布和推行与PPP相关之法规和政策。

PPP模式的目的是在社会基础设施的设计、建造和运营中，引进资源、改善服务和创新经济模型，发挥资源和资金的最大价值，提供完善的服务设施和创造优良的社会效益。

PPP模式，不仅仅是一种项目融资方式，它更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相对完备的PPP合同上的社会契约精神，要求政府于企业作为平等的合同双方，分配风险、分担责任和分享利益。

PPP模式合作的程序是资源控制权的转移，社会资本建设项目，政府定义项目运营特征，社会资本在一定期限内提供公共服务，项目所有权最终归于政府。

根据财政部2014年11月29日《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财经【2014】113号），政府和社会资本合作项目（PPP）合作模式操作流程，分为项目识别（项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证），项目准备（管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核），项目采购（资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署），项目执行（项目公司设立、融资管理、绩效检测与支付、中期评估），项目移交（移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价）等多个环节。

PPP模式的结构形式非常灵活广泛，几乎包含了介于完全由政府直接供给与完全由社会资本提供公共产品之间的所有公共服务供给模式。

总体而言，PPP合同可以分为：

服务合同，管理合同，委托经营合同或租赁合同，建设-运营-移交（BOT）及类似安排，特许经营权，合资企业等基本类型。

PPP并不是一个具体、确定的投融资模式。

当听到一个项目采用PPP模式时，没人明了该项目的具体架构安排。

只有明示该PPP项目的实质内容，如为BOT、BT、TOT等，我们才能知道该项目的准确内核。

此外，BOT等会有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各种变化和变种。

结合我国国情与法规政策，可将PPP模式分为合同承包、特许经营和私有化三大类。

PPP合同核心条款设计

PPP结构的每个选项都有不同特点，本章针对共性问题，分析PPP合同核心条款设计。

（一）背景条款

具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。

这是对PPP结构选择与特点以及项目目的的核心陈述，决定了项目的后续全过程设计和处理，具有重要意义，为项目合同的必备篇章。

（二）原则条款

在所选在PPP结构下，项目合同各方需就订立合同的主体资格及履行合同的相关事项加以声明和保证，并明确项目合同各方因违反声明和保证应承担相应责任；明确关于合同正文、合同附件、补充协议和变更协议等效力优先次序，以及履约原则和违约处理原则。

（三）主体条款

1、包括政府主体、社会资本主体，重点明确项目合同各主体资格（如签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构；签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。

）并概括性地约定各主体的主要权利和义务（如政府方依法监管权力和行使项目合同约定的权利，遵守项目合同、及时提供项目配套条件、项目审批协调支持、维护市场秩序等义务；社会资本主体按约定获得政府支持的权利和按约定实施项目、获得相应回报的权利等，按约定提供项目资金，履行环境、地质、文物保护及安全生产等义务，承担社会责任等。

）

2、主体条款部分还应当明确项目公司的设立及其存续期间的法人治理结构及经营管理机制等事项，如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等；政府股份享有的分配权益；政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排等。

（四）标的条款

1、在PPP合同的这个部分，应主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等，为项目合同的必备篇章。

2、在合作内容方面，着重明确合作项目的边界范围。

如涉及投资的，应明确投资标的物的范围；涉及工程建设的，应明确项目建设内容；涉及提供服务的，应明确服务对象及内容等，以及政府为合作项目提供的主要条件或支持措施。

3、明确社会资本主体在合作期间获得回报的具体途径以及合作各阶段项目有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。

4、如有必要，可做出合作期间内的排他性约定以及项目合同各方的履约担保事项。

（五）执行条款

该部分内容是有效履行PPP项目合同的核心，应当详尽约定执行规划、方案以及流程。

1、项目前期工作。

（1）重点约定项目公司设立、管理架构组建，技术、商业、财务和经济等方面的各项准备，实施方案编制和审核以及合作项目前期工作内容、任务分工、经费承担及违约责任等事项。

（2）对于政府开展前期工作的经费需要社会资本主体承担的，应明确费用范围、确认和支付方式，以及前期工作成果和知识产权归属。

（3）项目合同应明确各方在前期工作中违约行为的认定和违约责任。

可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

2、工程建设。

（1）重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。

（2）如涉及土地整理事项，项目合同应约定征地、拆迁、安置的范围、进度、实施责任主体及费用负担，并对维护社会稳定、妥善处理后续遗留问题提出明确要求。

（3）在该部分，项目合同还应约定工程完工之后的保修安排和质保金、保修期保函的设置和使用。

（4）若需要，可对项目建设招标采购、工程投资、工程质量、工程进度以及工程建设档案资料等事项安排特别监管措施，应在合同中明确监管的主体、内容、方法和程序，以及费用安排。

（5）项目合同应明确各方在工程建设工作中违约行为的认定和违约责任。

可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

3、绩效检测与支付

项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全称监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性，鼓励推进第三方评估，评价结果向社会公示，作为合同调整的重要参考依据，并据此作为价费标准、财政补贴等的支付依据。

（六）资金条款

1、根据投资概算等约定项目投资规模、投资计划（分年度）、投资控制与超支责任、融资方案和资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。

2、如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件以及设定对投融资的特别监管措施，各方投融资违约行为的认定和违约责任。

（七）验收条款

项目验收应遵照国家及地方主管部门关于基本建设项目验收管理的规定执行，通常包括专项验收和竣工验收。

项目合同应约定项目验收的计划、标准、费用和工作机制等要求。

如有必要，应针对特定环节做出专项安排。

（八）运营条款

1、运营包括试运营和正式运营，重点约定合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项，适用于包含项目运营环节的合作项目。

2、项目合同应约定项目运营维护与设施修理事项，详细内容可在合同附件中描述。

3、项目合同应约定在运营过程中产生的主副产品的权属和处置权限，以及运营期间由于政府特殊要求造成社会资本主体支出增加、收入减少的补偿方式、补偿金额、支付程序及协商机制。

（九）核算条款

在PPP合同中，应对项目的投资规模、投资计划与资金到位方案等进行系统、科学的核算和评估，约定合作项目收入、回报模式，价格确定和调整方式，财务监管及违约责任等事项。

（十）移交条款

1、政府移交资产：

重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围、履约标准、移交程序及违约责任等。

2、社会资本方移交项目：

重点约定社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等。

3、项目合同应明确各方在移交工作中违约行为的认定和违约责任。

可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

（十一）担保条款

1、如有必要，可以约定项目合同各方的履约担保事项，明确履约担保的类型、提供方式、提供时间、担保额度、兑取条件和退还等。

2、对于合作周期较长的项目，可分阶段安排履约担保。

（十二）保险条款

1、项目合同应约定工程建设期需要投保的险种、保险范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔偿金的使用等。

2、项目合同应约定运营期需要投保的险种、保险范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔偿金的使用等。

（十三）信息披露与保密条款

1、为维护公共利益、促进依法行政、提高项目透明度，合同各方有义务按照法律法规和项目合同约定，向对方或社会披露相关信息。

详细披露事项可在合同附件中明确。

2、项目合同应约定保密信息范围、保密措施、保密责任。

保密信息通常包括项目涉及国家安全、商业秘密或合同各方约定的其他信息。

（十四）廉政与反贿赂条款

1、项目合同应约定各方恪守廉洁从政、廉洁从业和防范腐败的责任。

2、项目合同应约定反不正当竞争和商业贿赂条款，保证项目过程的法治与公平。

（十五）合同的变更、修订与转让条款

1、项目合同应对合同内容变更或修订的触发条件、变更程序、处理方法等进行约定。

2、项目合同应约定合同权利义务是否允许转让；如允许转让，应约定需满足的条件和程序。

（十六）特许经营权条款

1、从本质上讲，特许经营模式是将政府的角色从服务提供者变成服务价格和质量的规范者。

2、特许经营权是政府允许社会资本运营商在指定区域内负责全面提供公共服务，同时负责所有资本投资，但在项目合同中必须强化监管措施，防止垄断利益损害。

（十七）不可抗力和法律变更

1、项目合同应约定不可抗力事件的类型和范围，根据不可抗力事件对合同履行造成的影响程度，分别约定不可抗力事件的处理。

2、项目合同应约定如在项目合同生效后发布新的法律、法规或对法律、法规进行修订，影响项目运行或各方项目收益时，变更项目合同或解除项目合同的触发条件、影响评估、处理程序等原则和事项。

（十八）解约条款

1、按照公平合理的原则，重点约定合同的退出机制，即明确合同解除事由、解除程序以及合同解除后的结算、项目移交等事项。

2、结合项目特点和合同解除事由，可分别约定在合同解除时项目接管、项目持续运行、公共利益保护以及其他处置措施等。

（十九）违约条款

1、其他章节关于违约的未约定事项，在本章中予以约定；或者对于合同中涉及违约的各种情形在合同中予以集中约定，并对相应的违约责任进行明确细化。

2、项目合同应明确各方在各个环节中违约行为的认定和违约责任，可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

（二十）纠纷解决条款

1、重点约定争议解决方式，如协商、调解、仲裁或诉讼。

2、项目合同应当约定争议期间的合同履行，除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取其他影响公共利益的措施。

（二十一）兜底条款

约定项目合同的其他未尽事项，包括合同适用的法律、语言、货币等事项。

上述是对PPP合同核心条款设计的二十一项重点提示。

在此，提醒读者注意，除PPP交易架构中最核心的政府与社会资本合作合同（《PPP主合同》）外，PPP交易架构与关联的其他各种各样的交易安排，也应属于广义PPP投融资体系的内容，这些内容须遵守和围绕《PPP主合同》发挥其作用。

PPP模式需遵循主要原则

PPP模式的合作，是政府于社会资本之间的一种长期合约关系，政府于社会资本通过合同结成稳定的契约关系。

运用PPP模式需遵循一下主要原则：

1、风险最优分配原则。

PPP模式致力于在政府和社会资本之间实现最优的风险分配，在受制于法律约束和社会公共利益的前提下，将风险分配给对政府而言能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该类风险的权利。

2、项目产出导向原则。

PPP项目的目的是实现在项目建设完成后，项目资产需要达到一定标准或要求的各项物理、技术、经济指标和各项服务的交付范围、绩效水平。

3、合同主体的地位平等原则。

在PPP项目下，合同各方应是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障各方的权利义务。

4、切实履约原则。

PPP模式的项目目标的实现，建立在各利益相关方对PPP相关协议的切实履行的基础上，包括实际履行、全面履行和善意履行。

5、公开透明原则。

针对项目采购、建设和运营的关键环节，明确政府的监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目的阳光运行。

6、合理回报原则。

鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运营成本，提高资源配置效率，获取合理的投资回报。

7、强调质量和效率原则。

政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域和公共服务领域的有效供给和服务质量，提高公共资源的配置和运行效率。

8、合法合规合约原则。

PPP项目合同及项目经营等文件和程序，要与相关的法律法规和政策、技术规范和标准相匹配，确保合规合法、内容全面、结构合理和具有可操作性。

9、强调国际经验与国内实践相结合原则。

在PPP项目中，要广泛借鉴国外先进经验，及时总结国内各类实践，促进各类项目的健康、有效发展，促进社会公共服务。

10、鼓励创新原则。

PPP并不是一个具体、确定的投融资模式，要把握PPP项目的实质内容，积极探索、务实创新，适应当前深化投融资体制改革的现实需要。

我国PPP新政热潮下，市场主体对PPP投融资模式缺少统一认识。

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。

这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号，2014年9月23日）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号，2014年12月2日），财政部和国家发改委均对PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交提出了细化要求。

在PPP方案设计和招投标阶段，项目公司设立，建设、融资和运营等环节均有原则性规定。

但在PPP新政下须考虑绩效考核、中期评估、项目透明化等新规定的影响。

国家发展改革委在2014年12月2日发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）之附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，2014年12月30日财政部根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为科学规范推广运用政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership,以下简称PPP）模式，现就规范PPP合同管理工作，发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）之附件《PPP项目合同指南（试行）》

根据前述PPP模式的主要原则和国家法律法规之规定，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险，以实现社会治理和经济发展的目的。

PPP项目的主要风险

下文扼要分析一下PPP项目的主要风险以及PPP合同面临的主要问题：

（一）政治风险

基于政治、政府和官员的风险，足以导致项目失败、合同的变更或失效，主要有以下几点：

1、审批延误风险

审批延误风险只要是指由于项目的审批程序过于复杂，导致立项周期过长和项目成本过高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，给项目的正常运作带来威胁，比如某些行业里一直存在的成本价格倒挂现象。

2、政治决策失误风险

政治决策失误是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项目运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等导致项目决策失误的风险。

3、政治反对风险

政治反对风险是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起指正甚至公众反对项目建设所造成的风险。

4、政府信用风险

政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害的风险，以及项目相关的基础设备、配套设备不到位引发的风险。

5、政府官员腐败风险

政府官员腐败风险是指政府或官员或其代表利用其权力影响力要求或索取不合法的财物，直接增加项目公司在关