司法体制改革视域下的人民调解.docx

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司法体制改革视域下的人民调解

司法体制改革视域下的人民调解

《信赖空间》，一个值得尊崇的公众号↑243期2010年，《人民调解法》颁布，人民调解工作首次有了专门的法律，为人民调解的发展提供了较为有力的支撑。

但是，在我国完善矛盾纠纷多元化解机制的背景下，人民调解机遇与挑战并存。

近年来各地人民调解工作在实践中探索了很多新的做法，但改革未有穷期，人民调解自身如何定位？

人民调解与行政调解、司法调解如何衔接联动？

在专业调解发展如火如荼的新形势下人民调解如何提质增效？

等等，仍然是实践中必须思考并作出选择的重大问题。

一、“法律阴影”下的人民调解人民调解以调解民间纠纷为主要任务，具有群众性、自治性，但与此同时，人民调解从未远离行政、司法，而是始终接受行政、司法机关的指导。

调解在我国具有悠久的历史，古代一般称为“调处”、“和对”。

调处制度自古以来即被当作为了实现“无讼”理想的一种司法制度，通过调处来息讼，成为优先考虑的价值和目标。

古代调解的案件范围十分广泛，因婚姻、债务、土地和斗殴等产生的民事纠纷或轻微的刑事案件均在调解的范围之内（官方视这些纠纷为“细故”）。

清朝时期，诞生了一种特别的调处形式——官批民调。

当案件进入官府诉讼程序时，官府认为情节轻微，或事关亲族关系、伦理道德、社会风俗的，不值得或不便公开传讯，就指令保甲、亲族、乡绅、行会等组织或人员进行调处，具有显著的官民合作特色。

制度化的人民调解诞生于抗日战争时期。

在以乡村为主的抗日根据地，一方面《陕甘宁边区婚姻条例》明文确规定了婚姻自愿原则，禁止强迫、包办及买卖婚姻，另一方面，买卖婚姻及其所涉及的彩礼却依然为民众所认同，现代法律理念与传统、惯习存在不可避免的冲突。

如果按照法律规定，判决离婚，那么男方家庭婚前付出的巨大经济成本就打了水漂。

因此，有的群众抱怨说：

“你们政府是保护穷人的利益，我们的老婆也没有了，还能保护什么呢？

！

”在这样的时代背景下，边区政府发出指示：

“把调解推向民间，变司法调解为人民调解。

”1944年5月11日，谢觉哉指出：

“调解的方式，最主要的是群众自己调解，因为他们对事情很清楚，利害关系很密切，谁也不能蒙哄谁。

占便宜、让步，都在明处。

”陕甘宁边区、山东抗日根据地、晋察冀边区等地纷纷设立了调解组织，并且称之为“人民调解员委员会”，这一名称沿用至今。

不难看出，人民调解不是诉讼的补充，而有着自身的独特优势和广泛的社会需求。

人民调解是民间调解的最主要形式，但从诞生之日起就为相关的法律法规所规定，处在“法律的阴影之下”，不同于纯粹的、自发的民间调解活动。

1949年2月25日，华北人民政府颁布了《调解民间纠纷的决定》。

1950年11月3日，政务院指出：

“人民司法工作必须处理人民间的纠纷，应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争”。

1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，标志着人民调解制度在新中国的确立。

1982年，宪法规定了人民调解制度。

1989年，国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》。

2010年8月，中华人民共和国主席令第34号公布《人民调解法》，标志着人民调解进入了一个新的发展阶段。

以人民调解为代表的我国民间调解制度，一直为国家所重视，与行政、司法互动密切，受到国家法律、政策的规制、支撑乃至推动。

人民调解制度是社会主义法律制度的组成部分，学者熊先觉认为，人民调解是一种“人民民主自治制度，是人民群众自己解决纠纷的法律制度，是一种司法辅助制度，属于国家司法制度体系的范畴”，这种观点具有相当的普遍性，也应当成为我们讨论人民调解改革、发展的逻辑起点。

二、承担多重复杂使命的人民调解新中国建立以来，党和政府始终重视人民调解，但在功能定位上，最为注重的是其维护社会稳定的功能。

20世纪50年代，刘少奇主席明确提出：

“人民调解委员会是政法工作的第一道防线，必须加强”。

并迅速推动建立了完善、庞大的人民调解组织网络，遍布全国城乡，人民调解员最多时曾达到1000万人。

将纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，成为被广泛接受的工作理念。

毋庸置疑，在司法资源高度匮乏的时代里，人民调解为减少讼累提供最经济和低廉的纠纷解决途径。

在改革开放之前，我国民事纠纷解决中投入的公共资源可谓微乎其微，却能保持长期的社会稳定，人民调解堪称居功至伟。

但是，在长期实践中发展起来的人民调解也存在以下不足或问题：

一是人民调解功能定位不够清晰，承载了过多的压力。

调解民间纠纷，是人民调解的主业，《人民调解法》、《人民调解委员会组织条例》均作了明确规定。

然而实际状态却比纸面上的规定复杂得多。

比如实践中，要求矛盾不出村（居），人民调解员要定期进行矛盾纠纷排查，发现矛盾纠纷的苗子，预防矛盾纠纷的发生；要参与辖区内的综合治理工作，比如违法建筑整治、协助做信访人员思想稳控工作；要教育群众遵纪守法，尊重社会公德等。

亦即在维护稳定的名义下，人民调解员承担了大量额外的任务。

理论上，人民调解的维稳作用，应该是在个案调解基础上自然衍生的副产品，而不是指令人民调解员直接参与相关综合治理工作。

二是人民调解的程序与规则明显匮乏。

普遍的倾向是重结果不重过程，过于强调“摆平就是水平”。

调解没有明确的可操作的程序，调解过程具有较大的随意性，当事人的程序利益难以完全得到保障。

例如，调解是否应该公开进行，调解中当事人如何承担举证责任，调解员的中立性应该保持在什么程度，等等，法律并无明确的规定。

这种解纷方式，长期延续而来，结果不可避免地会处于一种粗放性的、规范性较低的简单形态。

三是人民调解员队伍结构不合理、素质与能力有待提高。

长期以来，人民调解员以退休人员为主，大多缺乏必要的专业知识，主要依靠个人的经验、社会阅历进行调解。

在当前行业性专业性矛盾纠纷显著增加的情况下，具备医疗卫生、物业管理、金融、知识产权等专业知识的人民调解员很少，因而难以适应社会矛盾化解工作的需要。

四是人民调解之外的民间调解基本处于法律空白地带。

《人民调解法》规定，人民调解“是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动”。

换言之，如果不是人民调解委员会主持的调解活动，就不属于人民调解。

这势必将许多积极参与社区事务的热心人排除在外。

或者，造成如下问题：

许多民间人士进行的调解活动处于灰色地带，或至少游离于法律规范的视野之外。

三、公共法律服务体系下的人民调解党的十九大强调，打造共建共治共享的社会治理格局，承载过多维稳压力的人民调解与现代调解显然在理念与实际运行上是有一定偏差的，客观上也难以适应社会矛盾化解工作的需要。

定位为发挥基础性作用的人民调解，实际上处于某种程度的从属地位或辅助性地位。

以物业纠纷、劳动争议为例，2016年，上海各人民调解组织共受理物业纠纷19986件、劳动争议32400件，显然，物业纠纷、劳动争议的总量至少数倍于人民调解的受理量，因此很难说人民调解已经发挥了基础性作用。

从人们的认知来说，人民调解的实际地位也显著低于诉讼，法官办案压力居高不下则说明事实上其他解纷机制发挥的作用还不够。

从中外比较看，调解在中国的地位，低于其在英、美等国家的地位。

中文语境中的调解，一般被视为“一种非专业化的纠纷解决方式，而英美法则更强调其作为裁判以外的另一种专业方式，不少国家与地区的调解制度已经发展成为一个专门的职业。

”有学者认为，中国的调解制度是“漂移的”，“体系性不强，各种调解制度之间缺乏内在的关联性”，诉讼调解和法院之外的各种社会性调解，并不存在内在的联系和程序的衔接”；有时调解备受推崇，有时又备受质疑，有时又过分强调调解自愿原则，各种调解制度在一定程度上表现出了制度性的波动。

贯彻落实十九大精神，极有必要在矛盾纠纷化解工作领域推进“供给侧改革”。

（一）改革的总体思路1.在司法改革总体框架下统筹改革。

纵观人民调解的发展历程，人民调解并非纯粹的民间调解，它受国家的指导，并始终处于“法律的阴影”下，这也是人民调解较易获得群众信赖的原因之一。

然而，国家法律的规制，不能停留在仅仅有一部《人民调解法》，而必须按照十九大提出的“法治国家、法治政府、法治社会相互促进”要求，将人民调解改革纳入司法改革的总体框架，站在国家、社会发展的高度，统一谋划，出台更具操作性的程序与实体规范，切实为人民调解的发展提供制度空间。

事实上，1949年以来，人民调解一直被定位为社会主义民主法律制度，与国家法律具有不解之缘，下一步人民调解的改革同样必须置于法律框架下科学定位。

2.遵循社会治理规律深化改革。

现代社会，没有法律是万万不能的，但法律也不是万能的。

化解社会矛盾，一方面必须坚持法治思维、法治方式，另一方面也要发挥公序良俗的作用。

要按照十九大报告“打造共建共治共享的社会治理格局”要求，遵循社会治理规律，社会问题的解决必须依靠社会各方的力量。

具体到人民调解，就是要为群众的自我管理、自我教育、自我服务提供进一步的政策和法律支持。

3.以增强人民群众获得感检验改革。

要由人民来评价人民调解改革的效果，比如，解决纠纷的渠道是否畅通，解决纠纷的过程是否以当事人为中心，当事人对纠纷的解决是否有知情权，调解方案的制定是否充分体现双方当事人的意思自治，等等。

（二）改革的思考与举措1.在公共法律服务体系下统筹推进人民调解将人民调解纳入公共法律服务体系的范畴，突出调解的服务性质及服务的均等化，明确人民调解属于政府提供的公共产品，突出政府的责任，提高人民的获得感。

继续巩固居村人民调解，将常见的、法律关系简单的纠纷吸附在社区。

大力发展行业性专业性人民调解，为当事人提供更具针对性的调解服务。

加大财政保障力度，进一步落实调解优先，以人民调解为基础，“能调则调，当判则判”。

2.加强人民调解的程序规范国家层面，抓紧制定《〈人民调解法〉实施办法》，各省市层面普遍制定《人民调解条例》。

在此基础上，制定相对统一的人民调解程序规范。

包括但不限于以下内容：

（1）与保密相关的规定。

何种情况应公开调解，何种情况不公开调解，未经当事人许可调解员不得将调解过程中获得的信息披露给对方当事人。

（2）体现当事人自治的相关规定。

如调解员的选择，调解过程的设计，当事人对所有争议点拥有自由地不被强迫地做出决定的权利，参加或退出调解程序等。

（3）体现中立公平原则的相关规定。

调解员在对可能影响其独立性或可能产生利益冲突的情形予以披露之前不得进行调解。

调解过程中不仅应当公平地对待双方当事人，而且，公平要以看得见的方式实现。

调解员应确保当事人充分了解调解程序以及调解员和当事人在调解程序中的角色分工。

调解员应当确保所有当事人拥有平等的参与程序的机会。

3．构建更加有利于人民调解的制度生态一是完善人民调解引导机制。

重塑纠纷解决的引导机制，现有的引导机制主要有法院模式、信访模式、律师模式，但是，“现有实质发挥着引导角色的主体基于各种因素难以真正担当纠纷解决方式之理性引导者”，建议建立司法行政引导模式，可以考虑由司法行政机关牵头建立纠纷解决咨询中心，以律师、法院等主体发挥的引导作用为辅。

通过报纸、网络等途径公开人民调解委员会的地址、联系电话、调解员名单等信息，便于群众获取调解服务。

依托街镇司法所、区专业人民调解中心建立“一站式”的纠纷解决平台。

贯彻落实中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，在各级各类行政机关普遍建立人民调解告知制度。

二是建立体系化的人民调解与诉讼衔接制度。

从国家依附型调解迈向社会自治型调解。

大力发展独立的、民间的调解，真正将更多的纠纷从国家体制中剥离出来交给社会来解决。

以人民法院的委托调解为例，2004年最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第3条作了明确规定，但是“自司法解释实施以来，委托调解的发展更多局限于依附型调解。

调解员对法官存在着过多的依附关系，调解员的独立性未完全确立。

社会调解组织仍处于起步阶段。

”2016年，最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》明确了委派调解与委托调解。

然而，人民调解与诉讼的衔接机制仍未理顺，人民法院对人民调解的支持，包括将适合调解的案件委派给人民调解组织调解、充分发挥司法确认制度的作用等，有待进一步落地。

三是探索调解前置。

倡导调解优先或先行调解，必然要求在实践中建立调解前置制度。

建立调解前置制度，有助于优化纠纷解决资源的合理配置，避免当事人对诉讼的滥用，使包括人民调解组织在内的社会组织在化解社会矛盾纠纷的制度化格局中发挥更大的作用。

2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》在一定意义上规定了“庭前强制调解程序”，即调解前置。

《民事诉讼法》第122条规定：

“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。

”该法所称庭前强制调解，应主要指非司法性调解，实践中，按照该条款规定实行诉前委托人民调解的力度仍显不足。

有关调解前置，域外的经验值得借鉴，根据日本《民事调停法》、韩国《民事调停法》，“调停者帮助当事人调停解决争议，经调停达成的协议与诉讼和解协议具有同等法律效力，具有强制执行效力”，显然，日本、韩国实行的强制庭前调解，属于非诉讼程序，这为民间调解组织调解纠纷提供了法律保障。

四是增强人民调解的拘束力，避免当事人滥用调解。

《人民调解法》规定，“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力”，然而该法所称的“法律约束力”对当事人究竟意味着什么法律后果并不明确，可操作性不够，一旦当事人反悔，几乎等于前功尽弃。

一些国家行之有效的做法值得借鉴。

比如，美国法律规定，“在正式的调解期日到来之前，当事人双方要将己方的争点及与争点有关的主要证据提交调解委员会，对于未能按期提供材料的一方将被处以罚款”，“为了鼓励调解，有些州还规定，拒绝接受调解方案的当事人，如果在判决中没有得到比调解结果更有利的判决时，将要承担拒绝调解以后对方当事人所支付的诉讼费用。

”4.提高人民调解员队伍素质新时代社会矛盾已发生结构性的变化，行业性专业性矛盾纠纷大量增加，探索大众化与职业化相结合的人民调解员队伍建设路径极有必要。

村居层面人民调解员的产生以选举为主，街道乡镇、区县层面的人民调解员主要通过聘任产生，因此，在街道乡镇，特别是区县层面探索建立专业化职业化的人民调解员队伍具有可行性。

发展具有法律、医学、物业管理、金融消费等专业背景的人民调解员，是一种必然的趋势。

在居村委层面，人民调解员的产生条件，应以热心社会公益事业、群众口碑好为主，相对淡化专业要求。

事实上，即便在居村层面，上海也已呈现出人民调解员职业化的趋势，通过公共财政保障招聘的一批社区工作者，开始从事人民调解等社区工作。

探索人民调解员资格认证和执业许可制度。

现代社会的矛盾纠纷更加复杂，规模也更大，必须建立调解员准入标准，推进职业化建设。

“调解员的职业化、专业化，及其职业伦理规则的建立，是促进社会对调解制度的信任的基本条件。

”建议国家层面建立人民调解员资格认证或执业许可制度、建立调解员名册制度。

5.推进司法行政机关对民间调解的指导管理全覆盖调解，事关政策与法律适用、社会和谐稳定、社区共同体的发展，国家法律必须对其进行有效的规制。

《人民调解法》规定司法行政部门负责指导人民调解工作，然而其他的民间调解、行业调解、收费的商事调解却缺乏基本的管理、规制，这无论对当事人权益的保护、社会秩序的保障都是非常不利的。

建议在国家层面明确由各级司法行政部门负责指导管理人民调解、行业调解、专业调解及各种民间调解。

我们深信，改革后的人民调解将成为更加主流的解纷机制。

本文原载于《人民调解》杂志2018.2链接：

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