西宁市土地利用总体规划大纲.docx

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西宁市土地利用总体规划大纲

西宁市土地利用总体规划

（2006—2020年）

西宁市人民政府

二○一二年七月

附表目录

附表1西宁市土地利用的主要调控指标

附表2西宁市规划土地利用结构调整表

附表3中心城区规划土地利用结构调整表

附表4耕地保有量、基本农田面积指标表

附表5建设用地指标表

附表6新增建设占用耕地及补充耕地表

附表7园地指标表

附表8林地指标表

附表9牧草地指标表

附表10西宁市重点建设项目用地规划表

附图目录

1.西宁市土地利用现状图（2005年）

2.西宁市土地利用总体规划图

3.西宁市建设用地管制分区图

4.西宁市基本农田保护规划图

5.西宁市土地整治规划图

6.西宁市重点项目用地布局图

7.西宁市中心城区土地利用现状图（2005年）

8.西宁市中心城区土地利用规划图

第一章总则

第一条【规划目的】

为深入贯彻科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，更好的统筹土地资源的开发、利用和保护，促进全市经济社会又好又快发展，根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》和《青海省土地利用总体规划（2006-2020年）》，在《西宁市土地利用总体规划（1997-2010年）》（以下简称《上轮规划》）的基础上，编制《西宁市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》主要阐明全市土地利用面临的形势，明确规划期内全市土地利用战略和土地利用管理的主要目标、任务和政策，确定土地利用结构和布局优化方案，统筹安排各类各业各区域土地利用，提出区域土地利用调控、中心城区和建设用地的空间管制措施，提出土地整治与利用重大工程，制定规划实施的保障措施，促进全市土地资源保护和合理利用，实现经济社会全面协调和可持续发展。

第二条【指导思想】

以邓小平理论和“三个代表”思想为指导，以科学发展观统领土地利用和管理，坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，按照构建“和谐西宁”的要求，立足西部大开发，强化青藏高原区域性现代化中心城市作用，坚持在“在保护中开发、在开发中保护”的原则，妥善处理经济社会发展、土地利用与资源环境保护的关系，加强宏观调控，转变用地观念，创新用地模式，注重开源节流，构建资源持续利用、节约集约、环境友好和保障科学发展的新机制，充分发挥西宁市在区域经济发展中的带动辐射作用和建设青海东部综合经济区中的统筹牵引作用。

第三条【规划原则】

《规划》编制遵循以下原则：

（一）坚持符合国家和青海省宏观发展战略要求，制定有利于西宁市全面、协调和可持续发展的土地利用战略；

（二）坚持城乡、区域协调发展，优化土地利用布局；

（三）坚持土地节约和集约利用，促进资源高效利用；

（四）坚持保护耕地、牧草地、林地等战略资源，严格实行耕地占补平衡；

（五）坚持以保护与改善生态环境为本，促进国土资源安全和可持续发展；

（六）坚持规划与宏观调控相协调，强化土地参与宏观调控的能力。

第四条【规划地位】

《规划》是统筹西宁市土地利用、实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和用途管制、城乡规划建设的重要依据，具有法定效力。

《规划》共十一章，八十八条。

第五条【规划期限】

规划基期：

2005年;

规划期限：

2006-2020年;

规划近期：

2006-2010年。

第六条【规划范围】

本《规划》范围：

全市行政管辖范围，包括西宁市市区、大通回族土族自治县、湟中县、湟源县，土地面积7424.11平方公里。

第二章土地利用现状与形势

第七条【土地利用现状】

2005年全市土地总面积为742411公顷。

其中：

（一）农用地。

2005年全市农用地面积633461公顷，占土地总面积的85.32%。

其中，耕地146463公顷，占土地总面积19.73%；园地317公顷，占土地总面积0.04%；林地112218公顷，占土地总面积15.12%；牧草地331119公顷，占土地总面积44.60%；其他农用地43344公顷，占土地总面积5.84%。

（二）建设用地。

2005年全市建设用地面积30802公顷，占土地总面积的4.15%。

其中，城镇工矿用地9233公顷，占土地总面积1.24%；农村居民点用地15346公顷，占土地总面积2.07%；交通运输用地2731公顷，占土地总面积0.37%；水利设施用地897公顷，占土地总面积0.12%；风景名胜及特殊用地2595公顷，占土地总面积0.35%。

（三）其他土地。

2005年全市其他土地面积78148公顷，占土地总面积10.53%。

其中，水域4846公顷，占土地总面积0.65%；自然保留地73302公顷，占土地总面积9.87%。

第八条【上轮规划实施成效】

自《上轮规划》批准实施以来，西宁市坚持从长远和全局出发，严格耕地保护，严控建设用地总量，着力推进土地整理复垦，强化规划的控制和引导作用，统筹安排各类各业各区域用地，较好地满足了经济社会可持续发展。

（一）耕地特别是基本农田得到保护，粮食综合生产能力得到保障。

面对用地需求快速增长、土地供给约束日益加大的形势，全市坚持实行最严格的土地管理制度，妥善处理保障发展和保护资源的关系，切实加强对耕地特别是基本农田保护。

2005年底，全市耕地保有量为146463公顷，基本农田保护面积为122493公顷，基本农田保护率为83.63%。

通过这些措施，保障了西宁市的粮食综合生产能力稳步提高。

（二）加强建设用地内涵挖潜，土地节约集约利用效益明显。

通过积极盘活存量土地和加强土地资产管理，全市土地产出效益逐步提高。

规划期间，西宁市2000年的建设用地单位GDP产出效益由3282万元/平方公里增加到2005的6697万元/平方公里，平均递增速度达到22.68%；单位用地面积投资额由1996年的5250元增加到2005年的25027元，投资强度9年间增长了近4倍；西宁市城市容积率更是显著提高。

（三）建设用地总规模得到有效控制，基础设施用地得到有效保障。

西宁市建设用地规模由1996年26818公顷增加到2005年的30802公顷，建设用地总规模未突破《上轮规划》确定的用地规模。

全市城乡建设用地由1996年的22398公顷增加到2005年的24579公顷，工业发展和城镇建设取得了巨大成绩；全市交通用地由1996年的1233公顷增加到2005年的2731公顷，交通运输条件和效率大为提高；规划期间，新建各类水利工程1500余项，在抗御自然灾害、发展农牧业经济、改善农牧民生活生产条件以及治理水土流失、保护改善生态环境等方面发挥了重要作用。

（四）农用地规模合理增长，提高了生态质量。

农用地由1996年的632125公顷增加到2005年的633461公顷。

其中牧草地增加7022公顷，园地增加125公顷，林地增加16557公顷。

特别是规划期间，实施了自然保护地和示范区建设、退耕还林、中心城区南北两山绿化工程等，自然保护地覆盖面积达到35.89%，退耕还林20158公顷，森林覆盖率达到25%，水土治理面积累计达到2500平方公里，区域生态系统趋于稳定，环境质量显著提高。

（五）统筹区域土地利用，区域协调发展格局正在形成。

通过“扩市提位、工业强市”等战略的实施，合理安排各类各业用地，促进了生产要素向中心城区、重点城镇、工业园区等重点发展区域集聚，基础设施建设步伐加快，青藏高原区域现代化中心城市已具雏形，按照生产力逐步分级的土地利用空间格局初步形成，推进青海东部综合经济区建设统筹牵引和辐射带动作用显现，提高了区域协调发展能力。

（六）市、县、乡规划体系逐步健全，严格土地用途管制措施得到落实。

通过《上轮规划》实施，基本形成了市、县级土地利用总体规划体系；严格执行土地利用计划管理制度，以计划调控用地结构、时序有了良好的开端；严格建设项目用地预审制度，控制和引导城乡建设合理用地的作用更为显现；强化建设项目土地规划审查制度，农用地转用、土地征用、土地整理复垦等方面的规划审查已全面推行；规划管地、依法用地意识逐渐增强。

第九条【土地利用中存在的问题】

《上轮规划》的有效实施，提高了西宁市经济社会可持续发展能力，但土地利用和管理中仍存在一些亟需解决的突出问题。

（一）耕地面积逐年减少，人地矛盾突出。

1997-2005年间，全市共减少耕地20158公顷，而且减少的速度还有加快的趋势，耕地保护压力很大。

同时，全市耕地产出率与全国相比，受区域自然地理和社会经济条件的制约，产出率较低；主要是全市耕地中坡耕地较多，中低产田比重偏大，耕地的生产力水平低，抵抗自然灾害的能力不强。

全市2005年人均耕地仅有1.18亩,并且随着人口的持续增加,人地矛盾将日益突出。

（二）国土空间有限，协调经济发展与资源环境保护难度大。

由于西宁市主要发展区域地处青藏高原湟水谷地和南北两山对峙之间，适宜生活、生产空间狭小；西宁市在全国省会城市中首位度最高，单位土地人口和经济密度负荷较高，同时，西宁与兰州等市尚未形成协作联合关系，资源共享、协作开发局面还没有形成。

在狭小的国土空间内，全市协调经济发展与资源环境保护难度日益增大。

（三）土地利用结构需进一步优化，土地宏观调控亟待加强。

全市土地利用结构与社会经济发展需求存在差异，城镇工矿用地和基础设施用地明显偏少，不能满足西宁市又好又快发展的需要；区域间土地开发强度不均衡，产业布局需进一步优化和引导；区域可持续发展能力较弱，运用土地政策参与宏观调控的能力需要进一步加强。

（四）城市空间发展凸现“门槛”制约，空间布局亟待调整。

受中心城区空间、土地和环境资源不足的影响，现有城市空间布局与青藏高原现代化中心城市职能不匹配，特别是经济空间与行政空间不统一，使行政资源辐射与经济带动作用难以整合统一。

中心城区负荷极高，城市问题不断涌现；同时，中心城区外围城市发展组团和工业发展组团，以生产性功能为主，生活性功能缺乏，商业服务设施不配套，造成对中心城区的功能性依赖，加剧了中心城区的压力；城市带状蔓延的发展格局没有突破，以工业化促进城市化、以城市化带动城乡统筹发展受到限制，城市空间布局亟待调整。

第十条【土地利用面临的机遇】

随着国家实施新一轮西部大开发战略和加快民族地区发展战略的深入推进，在国内外资源需求不断增大和资源型产业向中西部转移形势下，西宁市作为青海省东部综合经济区的中心、湟水沿岸特色经济带的龙头、兰青—青藏铁路发展轴的枢纽，在全省的服务带动功能更显突出。

青海省委、省政府对西宁市发展提出“三个更加”和“做强西宁、服务全省”的发展定位；市委、市政府提出深入实施开放带动、扩市提位、工业强市、服务业活市、科教兴市和可持续发展战略，在提升青藏高原现代化水平、促进西部地区的开发开放、实现全省协调发展战略等方面肩负着新的历史重任，西宁市迎来了全面发展的重要战略机遇期。

（一）科学发展观的深入贯彻落实，将为缓解局部土地供需矛盾奠定坚实的基础。

规划期间西宁市提出贯彻落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，深入实施可持续发展战略，努力构建资源节约型、环境友好型社会，着力发展新兴产业和提升特色经济规模，着力推进新农村新牧区建设，加强生态文明建设，积极落实全省“四区两带一线”战略格局，这将对全社会的经济运行体制、机制、思想、意识形态等各个方面产生重要影响，为解决土地利用问题提供了有利条件和重要手段，也给缓解土地需求压力带来良好环境，特别为缓解局部地区的用地需求矛盾奠定重要基础。

（二）国家和青海省差别化调控政策的不断实施，将为转变土地利用和管理方式提供了保障。

随着《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》和《国务院关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》的深入实施，以及相应配套资金的大力支持，国家特别是省域差别化调控政策实施将进一步加快西宁市经济社会发展，这将为全市有效利用土地，改善土地生态环境，转变土地利用和管理方式提供了重大契机和强力支持。

（三）社会主义市场经济的不断完善，将为节约集约利用土地提供强大的支持。

随着西宁市场经济进一步完善，经济发展的内生性不断增强，土地资源、资产与资本“三位一体”综合属性将充分发挥，土地要素和资产功能成为市场经济主体必须考虑的因素，同时随着土地调控机制、价格形成机制不断完善，将有利于在全社会形成节约集约用地的内在机制，促进产业结构优化升级。

（四）土地管理基础不断增强，将为土地合理利用提供技术支撑。

随着全市经济不断发展，综合实力不断增强，公共财政投入加大，将为土地管理工作提供可靠资金保障，尤其为实现管理信息化、智能化的现代管理模式提供可能。

同时，国家各项扶持政策和资金投入，特别是国土资源信息系化建设的加快和第二次全国土地调查的实施，将为西宁市土地管理工作提供良好的发展机会。

（五）民主法制和政治社会文明不断深化，将为规范土地管理提供良好的社会环境。

随着推进民主法制建设，加强基层民主政治建设，建立健全各项民主管理制度，推行阳光行政，特别是民主评议政风行风活动实施，土地管理的共同责任机制逐步形成，这将为土地管理带来良好的法制、民主氛围，为规范、约束和监督土地利用带来良好的社会环境。

第十一条【土地利用面临的挑战】

从全市实际来看，“市不强、民不富”是最基本的市情。

全市目前经济发展水平与建设青藏高原区域性现代化中心城市差距还很大，经济总量小、自我发展不足，基础设施、人居环境、城市现代化与全国中心城市相比差距较大。

大力推进工业化、城镇化、现代化进程，加大基础设施和生态建设的力度，加快培育和壮大特色经济，把经济社会发展切实转入到全面协调可持续发展轨道，是“强市富民”的必然选择。

（一）当前土地利用中的非协调性问题亟待解决。

在当前城乡建设中，轻挖潜、重扩张的现象还相当普遍，部分行业盲目扩张、重复建设的问题仍十分突出，重生产、轻人居环境建设，城乡、区域土地利用缺乏统筹比较突出，土地资源利用的整体效益不高，影响了城乡、区域协调发展；此外，一些地方不顾资源环境承载能力，过度开发建设，导致土地退化和生态环境质量下降，削弱了局部区域可持续发展的能力。

这些问题需要在规划期内加以解决。

（二）全面建设小康社会的发展战略加剧了土地需求矛盾。

西宁市作为省会城市，以1%土地承担着全省30%经济总量和40%人口，担负着全省全面建设小康社会的任务和青藏高原区域协调发展的战略重任，这必然要求统筹有限的土地资源，为持续推进的城镇化、工业化和现代化提供发展空间。

尤其在规划期间，完善省会中心城市功能、增强基础设施公共服务能力、推进“一区多园”建设成为迫切的用地需求。

此外，随着西宁市消费结构由“生存型”向“发展型”升级，“中国夏都”品牌效应日益增强，居民对教育文化、房地产、汽车、金融、休闲娱乐、旅游的消费增强，居住用地、旅游用地、生态保育用地需求日益增强，这进一步加大了统筹全市土地利用难度。

（三）统筹社会经济发展与资源环境保护对全市发展提出新的挑战。

全市人口、产业集聚于耕地集中的湟水谷地，保障发展与保护耕地矛盾极为突出；同时，受交通、水利、气候等不利因素的影响，土地整理复垦成本较高，耕地后备资源已很难满足耕地占补平衡的需要，通过土地整理复垦实现保护耕地红线的任务艰巨。

此外，全市生态环境和水资源承载能力有限，局部地区人地矛盾和土地退化问题突出，如何统筹安排工业用地、城镇化用地与生态建设用地将成为构建和谐西宁的关键与挑战。

第三章土地利用战略与规划目标

第一节土地利用战略

第十二条【战略思路】

规划期间，根据全市经济社会特征和资源环境容量，优先采取非均衡发展的土地利用战略。

按照人口和产业聚集发展的思路，以城区改造、城市新区和重点城镇开发为依托，统筹城乡一体化发展，合理分配和疏散中心城市功能，组建城市发展新组团，增强区域发展活力，优化配置区域土地和空间资源；加强各区域间的互补交流，不断提升自然、生活、生产环境相和谐的人居综合环境质量，推进城市发展新跨越和规模增长，逐步形成中心城区功能统领下的区域协调、城乡统筹发展的“一核、多中心、四向发展”的土地利用空间格局，并建设成为更加繁荣、更加美丽、更加宜居的青藏高原现代化中心城市。

第十三条【战略目标】

综合考虑全市社会经济发展定位、土地资源禀赋和利用情况，按照“全面小康”型的土地利用调控模式，确定全市土地利用战略总目标为：

集约保障、高效优化、统筹协调、和谐安全

集约保障：

按照集约用地的要求，科学保障全市社会经济发展对建设用地的合理需求，优先保障中心城区、重点城镇、园区和重点产业用地，重点保障基础设施和生态建设用地。

高效优化：

提高土地利用强度和产出水平，大力推进土地结构调整，加强城镇工矿用地内部挖潜，优化土地功能结构，提高土地利用效率，推进全市土地循环利用和永续利用。

统筹协调：

统筹安排城乡、区域用地，统筹安排居住、工矿、交通、水利、生态用地，协调好土地利用与经济发展和资源环境保护关系，协调好土地各功能目标实现。

和谐安全：

严格保护耕地和优质牧草地，推进水土流失综合治理，坚持封山育林，发挥生态系统自我修复能力，促进生态建设，提高资源保障能力。

加强生物多样性保护，提高粮食安全、生态安全和社会经济安全的保障程度，创造和谐、安全、舒适、宜居的国土环境。

第十四条【战略阶段】

实现全市土地利用战略分为两个规划阶段：

规划近期（2006-2010年）：

有序扩张、统筹协调阶段。

在经济社会快速发展和中心城区功能疏散的复合作用下，城市空间拓展和基础设施建设加速，该阶段建设用地需求增长强劲，期间以集约保障用地和统筹协调各类用地为阶段中心任务。

规划远期（2011-2020年）：

优化结构、和谐利用阶段。

随着西宁市经济发展水平提高，这一期间城镇发展模式和工业发展模式将由规模的快速扩张向优化结构和提高质量转变，生态环境和人居环境建设将进入全面建设阶段，期间将以高效优化用地和建设和谐安全国土为阶段中心任务。

第十五条【战略任务】

规划期间，确定全市土地利用五大战略任务：

（一）推进城市空间和产业布局的战略性调整。

以土地规划为引导，围绕“一核、多中心、四向发展”的城市和产业空间发展目标，适时扩展城市用地空间，构建涵盖长宁、多巴、甘河、鲁沙尔、总寨、曹家堡空港综合发展区为主的组团型都市区，推进以平安、互助、大通、湟源县城为环状卫星城镇的用地发展新格局，提升中心城区园区的综合功能，加强城市外围生产性园区与服务性城镇的互补发展。

（二）建立充实安全高质量的国土环境。

保护湟水谷地自然生态环境，保护人文历史环境，保护和培育耕地资源、森林资源和湿地资源；中心城区实施中疏提质战略，提高土地集约利用水平；加强农业区田、水、路、林、村的综合整治，实施土地整治与城乡用地增减挂钩，统筹城乡发展；加强水土资源优化配置，推进水资源的综合开发和保护；消除国土安全隐患，建立安全的国土环境。

（三）创建多样化的城乡和谐宜居居住区。

加强居住用地保障，促进功能完善、环境优美的城镇住宅和生活功能区建设，优化城镇用地布局，加强工业园区的居住功能综合配套，形成可持续发展的城镇宜居环境；加强农村建设用地整治，推进与实现乡村和牧区定居点建设，优化布局和提高公共服务能力，推进社会主义新农村、新牧区建设步伐。

（四）构建带动东部综合区发展的基础设施新格局。

重点保障城市轨道交通、道路、燃气、电信、电力等基础廊道建设用地，不断完善各区县和全市对外交流的基础设施保障体系；同时，发挥基础设施建设对土地开发利用的先导作用，加强中心城区与发展组团交流和合作，增强地区之间的协调发展能力。

（五）建立国土资源保护与管理的共同责任。

不断改革创新土地管理方式，提高政府对土地资源的管理和调控能力，大力推进政府主导、国土资源部门牵头、各相关部门齐抓共管、社会各界积极参与、共同监督的土地管理新机制。

第二节规划目标与基本政策

第十六条【规划目标】

根据全市土地利用战略、各业用地需求、土地供给能力和可持续发展的需要，规划期内实现以下土地利用目标：

（一）确保青海省规划下达的耕地和基本农田保护任务完成。

全市耕地保有量2010年和2020年分别保持在144057公顷和140035公顷以上,规划期内确保113867公顷基本农田数量不减少、质量有提高。

严格控制新增建设占用耕地，2006到2010年和2020年建设占用耕地分别控制在3395公顷和8476公顷以内。

推进土地整理复垦，合理开发其他土地,2006到2010年和2020年，全市土地整理复垦开发补充耕地规模不低于1727公顷和3947公顷。

（二）严格控制土地供应总量。

按照结构优化、集约利用的原则，实现土地供应的有效调控。

2010年和2020年，全市建设用地总规模控制在36052公顷和44211公顷以内，建设用地净增量控制在5250公顷和13409公顷；城乡建设用地总规模分别控制在28110公顷和33369公顷以内；城镇工矿用地总规模控制在12340公顷和17005公顷以内，城镇工矿用地净增量控制在3107公顷和7772公顷，交通水利及其他用地总规模控制在7942公顷和10842公顷以内，交通水利及其他用地净增量控制在1719公顷和4619公顷以内。

（三）土地利用效益显著提高。

坚持在布局优化、结构合理的前提下，农用地利用集约化、产业化不断推进，利用效益显著提高。

闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地就业容纳力和经济产出率明显提高，土地资源集约循环利用体系初步形成。

2010年和2020年，单位建设用地二三产业产值较2005年分别提高86%和546%，人均城镇工矿用地控制在90平方米和98平方米以内。

适度开发其他土地，通过引导其他土地建设开发，减轻建设占用农用地的压力。

（四）土地利用布局合理调整。

不断加强农用地保护和基本农田建设，建立与气候和水土条件相适宜、各具特色的区域农地利用格局，推进郊区都市精品化和休闲农业带的形成。

建设用地空间布局不断优化，形成优势互补、梯度有序、协调互助的城乡和区域土地利用秩序，形成合理的都市区空间结构，区域土地利用协调程度不断提升。

（五）全面推进国土整治。

城镇建设用地改造和农村建设用地整理取得显著成效，工矿废弃地复垦率2010年和2020年分别达到25%和31%，其他土地得到适度开发，土地资源集约循环利用体系初步形成。

到2020年，水土流失面积控制在国土总面积的22%以内，矿山生态破坏恢复率达到90%；新增治理水土流失面积16万公顷、治理退化草地面积8万公顷；农用地特别是耕地的污染防治得到加强，从源头上扭转土地退化、污染加剧和生态恶化的趋势。

第十七条【基本政策导向】

（一）以坚守耕地红线为前提，统筹安排农用地。

坚持最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，严格划定和调整基本农田，努力改善耕地生态环境，实现耕地保护从单纯的数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变；大力推进湟水谷地的土地整理，加大矿山和农村居民点土地复垦力度，适度开发耕地后备资源，确保补充耕地的质量；合理调整农用地结构和布局，发展都市型农业，提高农业综合生产能力。

（二）以节约集约用地为原则，统筹安排各类建设用地。

全面推进节约集约用地，合理确定建设用地总规模，从紧控制新增建设用地规模，重点保障中心城区、工业园区、重点城镇和基础设施建设用地；加强建设用地空间管制，严格划定城乡用地规模边界和扩展边界，控制建设用地无序扩张；优化城乡建设用地结构和布局，构建城乡协调的用地新格局；盘活存量建设用地，建立城市土地优化开发的新模式。

（三）以可持续发展战略为导向，坚持协调土地利用与生态建设。

坚持土地利用与生态保护相协调的原则，重点抓好水源地的生态保护与建设、湟水河污染防治、资源保护与利用，推进国土资源综合整治，提高生态脆弱地区的生态保护和修复能力，统筹土地利用与生态建设；建立与生态建设、产业发展和人口集聚相适应的环境友好型的土地利用模式，充分发挥农用地和其他土地的生态功能，构建良好的土地生态环境。

（四）以区域协调发展为目标，