第九章第十章 行政行为 性增立法 电中.docx

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第九章第十章行政行为性增立法电中

南汇电大＿行政法与行诉法课程教案

授课教师

姚远

教研室

法学

单元

4

授课题目

第九——十章行政行为概述行政立法

授课类型

面授

上课班级

2013春行政管理本科

上课时间

11月2日

教学课时

4

教学重点

１、行政行为的涵义。

　　２、行政行为的分类。

　　３、行政行为的内容与效力。

　　4、行政行为的成立及合法要件

１、行政立法概述。

　　２、行政立法体制。

　　３、行政立法的程序。

　　４、行政立法技术。

教学难点

行政行为的成立及合法要件

行政立法体制

教学过程：

课

前

指

导

1、速读教材2、浏览网上课堂本章的资源

教学内容

教学方法

资源介绍

其他

第九章

三、本章需要把握的学习重点：

　　１、行政行为的概念和特征。

　　行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。

行政行为的概念包括以下几层含义：

（1）行政行为是行政主体所为的行为

（2）行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为

　　（3）行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为

　　行政行为的特征是：

（1）行政行为是执行法律的行为，任何行政行为均须有法律根据，具有从属法律性，没有法律的明确规定或授权，行政主体不得作出任何行政行为。

（2）行政行为具有一定的裁量性，这是由立法技术本身的局限性和行政管理的广泛性、变动性、应变性所决定的。

　　（3）行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出。

即使是在行政合同行为中，在行政合同的缔结、变更、解除与履行等诸方面，行政主体均具有与民事合同不同的单方意志性。

　　（4）行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。

否则，行政主体将予以制裁或强制执行。

这种强制性与单方意志性是紧密联系在一起的，没有行政行为的强制性，就无法实现行政行为的单方意志性。

　　２、行政行为的构成要件。

（1）主体合法

　　所谓主体合法是指作出行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义作出行政行为，并能独立承担法律责任。

根据我国有关法律、法规规定，能够成为行政主体的是行政机关或法律、法规授权的组织。

并且该行政主体应当是依法设置的行政机关或是依法被授予行政职权的组织。

　　由于行政行为通常是由行政主体的具体工作人员实施的，因此这些工作人员应具备法定条件，才能保证行政行为的合法有效性。

另外，主体合法除了要求行为主体必须是行政主体以外，还要求其行为必须在权限范围内。

若行政主体的行为超出其权限范围，则其行为不合法。

（2）内容合法

　　内容合法要求：

　　A．行为有确凿的证据证明，有充分的事实根据。

　　B．行为有明确的依据，正确适用了法律、法规、规章和其他规范性文件。

　　C．行为必须公正、合理，符合立法目的和立法精神。

　　（3）程序合法

　　程序是实施行政行为所经过的步骤、时限方式等。

任何行政行为均须通过一定的程序表现出来，没有脱离程序的行政行为。

行为的程序是否合法影响着行政行为实体的合法性。

程序合法要求：

　　A．行政行为符合行政程序法确定的基本原则和制度。

　　B．行政行为应当符合法定的步骤和顺序。

　　3、行政程序的基本原则。

　　行政行为符合行政程序法确定的基本原则和制度，如行政行为公开、公正、效率等原则以及为确保上述原则的实现而确立的情报公开制度、调查制度、职能分离制度、回避制度、辩论制度、听证制度、案卷制度、时效制度等。

四、补充内容（见网上课堂）

案例精选

1．谢某为某县金山乡谢庄村民。

1997年5月，谢某因为儿子娶亲需建一住宅房。

因村里已无可供盖房的闲地，谢某想把村头自家的一小块耕地作为宅基地盖房，为此，谢某向金山乡人民政府递交了申请。

金山乡人民政府接到谢某申请后，派人到谢庄实地勘察了地形，发现谢庄的确已无可供盖房的闲地，而谢某村头那块地处于背阴面，庄稼长得并不好而面积不大。

考虑到谢某家及谢庄的实际情况，遂批准了谢某的申请。

谢某于1997年9月破土动工，建造新房。

请问：

（1）金山乡人民政府的此决定是否有效？

为什么？

（2）谢某若想盖房，应向何机关办理申请手续？

2．何某，男，32岁，个体烟贩。

1999年4月18日，北京市西城区烟草专卖局在一次卷烟行业大检查中发现何某贩卖假烟，当场查出其所存假红塔山烟5箱、假中华烟3箱，价值16000余元。

烟草专卖局作出决定，没收其全部假烟，并罚款25000元，并限其在4月25日前缴清。

何某不交纳罚款，并不申请复议或起诉。

5月10日，烟草专卖局派几名工作人员到何某家中强制执行，将何某家中的电视、冰箱及一台未打开包装的数码摄象机全部扣押。

当时何某的妻子曾说明，此台摄象机是何某朋友寄放在自己家中的，工作人员对此置之不理，并警告何某的妻子不要妨碍公务。

试问：

（1）本案中烟草专卖局的处罚决定是否合法？

为什么？

（2）烟草专卖局的强制执行行为是否合法？

为什么？

（3）扣押数码摄象机的行为是否合法？

为什么？

3、郭树芝诉新疆维吾尔自治区呼图壁县民政局案

【案情】

　　原告：

郭树芝，女，汉族，系呼图壁县芳草湖总场种畜场职工。

　　法定代理人：

郭树文，男，汉族，（郭树芝之兄）。

　　被告：

新疆维吾尔自治区呼图壁县民政局。

　　法定代表人：

徐茂松，局长。

　　郭树芝与张从军于１９８３年９月结婚，生有两个女孩，自１９８５年起，郭有精神失常表现。

１９８５年１２月４日住进呼图壁县精神病医院，诊断为癔病。

１９８７年４月２３日又住呼图壁县精神病医院治疗２８天；同年５月２０日住乌鲁木齐市第四人民医院（精神病院）治疗１０３天，均诊断为癔病。

１９８９年５月８日再次住呼图壁县精神病医院，住院治疗４１天，诊断为精神分裂症。

１９９０年４月２５日又住进乌鲁木齐市第四人民医院治疗７７天，诊断为精神分裂症。

１９９０年１２月１３日，郭树芝与张从军达成离婚协议，填写了离婚登记申请书，双方对子女抚养、财产分割作了适当处理。

芳草湖总场计划生育办公室审核后，给郭树芝与张从军填发了呼芳（９０）字第０２４号离婚证。

１９９１年３月８日，郭又住呼图壁县精神病医院，诊断为精神分裂症。

３月２９日，郭树芝之兄郭树文以其妹患有精神病，属无民事行为能力人，芳草湖总场计生办给其办理离婚登记违法，向呼图壁县民政局申诉。

６月２５日，呼图壁县民政局作出了“关于对郭树芝离婚一案的调查处理意见”，认为“郭树芝属间歇性精神病，在芳草湖总场办登记离婚时具有民事行为能力，计生办为其登记离婚合法”。

郭树文不服，于１９９１年７月１５日以法定代理人的身份向呼图壁县人民法院提起诉讼。

其理由是：

郭树芝患精神病，系无民事行为能力人，协议离婚不是其真实意思表示，离婚协议对郭的生活和治疗问题均未作具体安排，以致郭离婚后生活造成困难。

　　呼图壁县民政局答辨称：

在办理离婚的整个过程中，被告均是按照我国婚姻法和《婚姻登记办法》的有关规定，并无半点违法行为，给郭树芝与张从军发的离婚证是完全合法的。

【审判】

　　呼图壁县人民法院受理该案后，委托呼图壁县精神病医院对郭树芝是否患有精神分裂症进行鉴定。

该院的鉴定结论为：

郭树芝患有精神分裂症。

据此，呼图壁县人民法院认为：

郭树芝患有精神分裂症，不具有民事行为能力，在办理离婚手续时，理应在郭树芝监护人的监护下行使权利，故程序违法。

该院于１９９１年１１月７日作出一审判决，撤销呼图壁县民政局对郭树芝与张从军离婚的处理决定，宣布呼芳（９０）字第０２４号离婚证无效。

　　呼图壁县民政局不服，以呼图壁县精神病医院不属精神病司法鉴定部门，且该鉴定内容对郭树芝在实施离婚登记时是否具有民事行为能力未作结论，不能作为判决的依据等为由，上诉至昌吉回族自治州中级人民法院。

　　昌吉回族自治州中级人民法院根据被告呼图壁县民政局的申请，委托新疆自治区司法鉴定委员会对郭树芝在办理离婚登记时是否具有民事行为能力进行精神病司法鉴定。

该鉴定结论为：

郭树芝属情感性精神病双相Ⅰ型，１９９０年前后离婚时正处于狂躁发作期，离婚行为是由于病理性优势情感的支配，在不能控制下实施的，无协议离婚能力，即无民事行为能力。

　　二审法院认为：

郭树芝自１９８５年开始患有精神疾病，至办理离婚登记时仍未治愈。

经法定精神病司法鉴定部门鉴定，郭树芝在办理离婚登记时，无协议离婚能力亦无民事行为能力，故郭树芝与张从军协议离婚无效，芳草湖总场计生办所填发的呼芳（９０）字第０２４号离婚证无法律效力。

原审判决认定事实清楚，适用法律正确。

该院于１９９２年６月９日作出终审判决：

驳回上诉，维持原判。

【评析】

一、该案属人民法院行政案件的受案范围。

　　该案应否作为行政案件受理，行政机关认为：

协议离婚属双方自愿行为，婚姻登记部门只是履行登记发证手续，并非民政部门依职权作出的具体行政行为，人民法院不应作为行政案件受理。

行政诉讼法第十一条第一款第（八）项规定，公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权而提起的诉讼，人民法院应予受理。

人身权是指与自然人人身和法人或其它组织实体不可分离的无直接财产内容的权利，包括公民享有的生命健康权，人身自由权，姓名权，名誉权，婚姻自主权等等。

民政部门是我国办理婚姻登记（包括结婚和离婚）的特定主管机关，其依职权进行婚姻登记的行为，涉及当事人婚姻自主权的行使，也是一种具体的行政行为。

按照行政诉讼法受案范围的规定，当事人对行政机关的具体行政行为侵犯其人身权（包括婚姻自主权）、财产权而提起的行政诉讼属于人民法院的受案范围。

呼图壁县人民法院为保护公民合法权益受理本案，符合法律规定。

二、该案的被告主体应该是县民政部门。

　　行政诉讼的被告，应当是根据法律授权行使行政职权作出具体行政行为的行政机关。

该案办理婚姻登记的是呼图壁县芳草湖总场计划生育办公室。

１９８５年１２月３１日国务院批准，１９８６年３月１５日民政部发布的《婚姻登记办法》第三条规定：

办理婚姻登记的机关，在农村是乡、民族乡、镇人民政府，在城市是街道办事处或区人民政府，不设区的市人民政府。

芳草湖总场计划生育办公室，履行婚姻登记，是受呼图壁县民政部门的委托，行使职权，其进行婚姻登记的具体行政行为所引起的行政诉讼的法律后果，应由法律授权的行政主管机关县民政部部门承担。

该案在受理时，呼图壁县人民法院依照行政诉讼法第二十五条第四款的规定，确定呼图壁县民政局作为被告是正确的。

三、婚姻登记机关对无民事行为能力人协议离婚准予离婚登记违反法定程序。

　　人民法院审理行政案件，应对行政机关的具体行政行为从程序与实体两个方面进行审查。

行政机关实施具体行政行为时，如果违反法定程序，其具体行政行为即为违法。

我国婚姻法和婚姻登记办法，根据当事人双方对离婚所持的态度不同，在处理程序上区分为行政程序和诉讼程序。

即对解除婚姻关系表示一致意愿，没有争执分歧，情节简单的可依照行政程序由法定的婚姻登记机关办理；对彼此主张分歧、情况比较复杂的由人民法院依照诉讼程序处理。

婚姻法第二十四条规定：

“男女双方自愿离婚的，准予离婚。

双方须到婚姻登记机关申请离婚，婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时，应即发给离婚证。

”据此，办理离婚登记的机关审查离婚申请，准予离婚登记必须具备两个条件：

（一）查明双方是否确属自愿离婚，双方当事人对离婚的意愿必须是一致的和真实的，这是确定离婚登记最根本的条件。

离婚是民事法律行为，按照我国民法通则第五十五条的规定，民事法律行为的行为人必须具有民事行为能力。

（二）查明双方对子女和财产问题已有适当处理。

本案中，郭树芝与张从军协议离婚，从形式上看，双方对离婚的意愿表示一致，并对财产分割和子女问题作了处理，但实质上看，郭树芝由于患精神病，离婚前后正处于狂躁发作期，离婚行为是由于病理性优势情感支配在不能控制的情况下实施的，无协议离婚能力，即无民事行为能力。

根据法律规定，无民事行为能力人或限制民事行为能力人办理离婚不宜适用离婚登记的行政程序，而应适用诉讼程序，在诉讼中必须由监护人代理诉讼。

因此，本案婚姻登记机关将无民事行为能力人在不能真实表达意愿的情况下发生的离婚协议行为，按照行政程序进行登记并批准离婚，违反了法定程序。

本案中一二审人民法院依据行政诉讼法的规定，对呼图壁县民政局违反法定程序的具体行政行为判决撤销，是正确的。

四、对精神病的认定要依据法定机关的鉴定。

　　在行政诉讼中，人民法院要通过审查证据，查明案件事实，确认行政机关的具体行政行为是否合法。

本案审理中，呼图壁县民政局对人民法院委托该县精神病医院对郭树芝精神病进行鉴定提出了异议。

呼图壁县精神病医院对郭病情诊断为精神分裂症，但还不能证明郭树芝是否属于不能辨认自己行为的精神病人。

而二审法院委托自治区司法鉴定委员会对郭树芝的病情进行鉴定后作出的“郭树芝属情感性精神病，离婚前后正处于狂躁发作期，离婚行为是由于病理性优势情感支配在不能控制下实施的，无协议离婚能力，即无民事行为能力”的结论，则是可以据以认定无民事行为能力的鉴定依据。

人民法院依该鉴定结论认定县民政机关依行政程序对无民事行为能力人协议离婚准予登记，违反了法定程序。

五、作业（见形成性考核册）

第十章

三、学习重点：

　　１、行政立法的概念与特征。

（1）行政立法的概念

　　行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。

这个概念包括：

　　A．从行为的主体来看，行政立法特指行政机关的行政行为。

　　B．行政立法是行政机关依照法定权限和严格的立法程序所为的行为。

这是行政立法同其他行政行为的显著区别。

行政立法必须经过起草、征求意见、讨论、通过和公布等立法程序。

　　C．行政立法是行政机关制定行政法规、行政规章的抽象行政行为。

（2）行政立法的特点

　　行政立法既有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。

应当结合这两个方面来认识行政立法。

　　A．行政立法的行政性质

　　行政立法的行政性质主要表现在：

　　行政立法的主体是国家行政机关；

　　行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；

　　行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

　　B．行政立法的立法性质

　　行政立法的立法性质主要表现在：

（a）行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义制定行政法律规范的活动。

（b）行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即普遍性、规范性和强制性。

（c）行政立法必须遵循相应的立法程序。

行政机关制定行政法规、行政规章必须经过起草、征求意见、会议审查、通过、签署、公布等法定程序。

　　２、行政立法主体及立法权限划分。

　　行政立法主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。

根据我国宪法、组织法以及有关法律、法规的规定，我国行政立法主体为：

（1）国务院

　　国务院是我国中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是国家最高行政机关，是最高的行政立法主体，既有依职权立法的权力，又有依国家权力机关和法律授权立法的权力，享有较为完全行政立法权。

国务院的行政立法权包括：

　　A．依职权制定行政法规，其形式一般为"条例"、"规定"、"办法"等。

行政法规为国务院领导和管理国家的各项工作，根据宪法和法律的法规，依法定程序而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。

　　B．根据全国人大及其常委会的授权制定某些具有法律效力的行政法规。

（2）国务院各部门

　　根据（中华人民共和国立法法）第７１条的规定，国务院各部、委员会。

中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

　　（3）省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府

　　根据我国《立法法》第７３条的规定，省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。

其中较大市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

地方政府规章可以就下列事项作出规定：

（a）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（b）属于本行政区域的具体行政管理事项。

从我国组织法和有关法律的规定来看，省、自治区、直辖市人民政府在其权限内可以依法律、法规的授权进行行政立法。

1、讨论法

2、案例法

教案

PPT

视频

课外补充的视频资料

巩

固

练

习

见网上课堂中的作业布置

课

后

反

思

案例讨论中的观点互动最为重要，这是需要探索的地方。