PPP模式下全程指引.docx

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PPP模式下全程指引

PPP模式下全程指引

2015-12-15企业上市企业上市

PPP模式下全程指引

为推动PPP模式的发展，财政部先后出台《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），以上政策的出台，充分证明政府对公共经济领域中公私合作方向的重视与肯定，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，大力推广项目融资的PPP模式。

但是，就PPP项目建设能够享受哪些税收优惠政策呢？

肖太寿财税工作室通过研究，对我国PPP项目的税收优惠政策进行梳理，总结如下：

一、PPP项目经营期的税收优惠政策

（一）企业所得税优惠政策

从事以下PPP项目实现的投资经营所得享受以下企业所得税优惠政策。

1、减免企业所得税政策：

享受三免三减半的企业所得税政策

根据《中华人民共和国企业所得税法》（中华人民共和国主席令第63号）第二十七条第二款、第三款、《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（中华人民共和国国务院令第512号）第八十七条、《财政部国家税务总局关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》（财税〔2008〕46号）和《国家税务总局关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》（国税发〔2009〕80号）的规定,投资企业从事《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等项目。

从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

新办国家重点扶持的公共基础设施项目和从事符合条件的环境保护、节能节水项目享受税收优惠的开始时间为：

第一笔生产经营收入。

另外，《财政部国家税务总局关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》（财税〔2014〕55号）第一条还规定：

企业投资经营符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定条件和标准的公共基础设施项目，采用一次核准、分批次（如码头、泊位、航站楼、跑道、路段、发电机组等）建设的，凡同时符合以下条件的，可按每一批次为单位计算所得，并享受企业所得税“三免三减半”优惠：

（1）不同批次在空间上相互独立；

（2）每一批次自身具备取得收入的功能；（3）以每一批次为单位进行会计核算，单独计算所得，并合理分摊期间费用。

2、投资抵免企业所得税：

专用设备投资额的10％抵免当年企业所得税应纳税额

根据《中华人民共和国企业所得税法》（中华人民共和国主席令第63号）第三十四条规定：

企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。

所谓的税额抵免，是指企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。

其中专用设备投资额，根据财税〔2008〕48号）第二条的规定，是指购买专用设备发票价税合计价格，但不包括按有关规定退还的增值税税款以及设备运输、安装和调试等费用。

当年应纳税额，根据财税〔2008〕48号）第三条的规定，是指企业当年的应纳税所得额乘以适用税率，扣除依照企业所得税法和国务院有关税收优惠规定以及税收过渡优惠规定减征、免征税额后的余额。

享受投资抵免企业所得税优惠的企业，应当实际购置并自身实际投入使用的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备；企业购置上述专用设备在5年内转让、出租的，应当停止享受企业所得税优惠，并补缴已经抵免的企业所得税税款。

根据财税［2008］48号的相关规定，企业利用自筹资金和银行贷款购置专用设备的投资额，可以按企业所得税法的规定抵免企业应纳所得税额；企业利用财政拨款购置专用设备的投资额，不得抵免企业应纳所得税额。

企业购置并实际投入适用、已开始享受税收优惠的专用设备，如从购置之日起5个纳税年度内转让、出租的，应在该专用设备停止使用当月停止享受企业所得税优惠，并补缴已经抵免的企业所得税税款。

转让的受让方可以按照该专用设备投资额的10％抵免当年企业所得税应纳税额；当年应纳税额不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。

根据《国家税务总局关于环境保护节能节水安全生产等专用设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》（国税函[2010]256号）的规定，纳税人购进并实际使用规定目录范围内的专用设备并取得增值税专用发票的，如增值税进项税额允许抵扣，其专用设备投资额不再包括增值税进项税额；如增值税进项税额不允许抵扣，其专用设备投资额应为增值税专用发票上注明的价税合计金额。

企业购买专用设备取得普通发票的，其专用设备投资额为普通发票上注明的金额。

3、经营期间项目公司股利分配的企业所得税政策

根据《中华人民共和国企业所得税法》（中华人民共和国主席令第63号）的规定，经营期间项目公司股利分配享受以下企业所得税优惠政策：

1、经营期间涉及股利分配，如果项目公司是境内居民企业间分配股利，免征企业所得税；境内居民企业分配股利给自然人股东，需代扣代缴20%个人所得税。

2、如果项目公司有境外股东，跨境分配股息给境外非居民企业，一般适用10%的预提所得税，如果境外非居民企业与中国间有签订双边税收协定，在符合一定条件下能够适用税收协定安排下的优惠预提所得税税率。

（二）增值税优惠政策

从事PPP项目中的污水处理、垃圾处理和风力等涉及到资源综合利用和环境保护的项目，可以享受以下增值税优惠政策。

1、销售自产的再生水免增值税

《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）第一条第

（一）项规定：

销售自产的再生水免增值税。

其中所谓的再生水是指对污水处理厂出水、工业排水（矿井水）、生活污水、垃圾处理厂渗透（滤）液等水源进行回收，经适当处理后达到一定水质标准，并在一定范围内重复利用的水资源。

再生水应当符合水利部《再生水水质标准》（SL368—2006）的有关规定。

2、污水处理劳务免征增值税

根据《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）第二条规定，对污水处理劳务免征增值税。

污水处理是指将污水加工处理后符合GB18918—2002有关规定的水质标准的业务。

3、增值税即征即退的政策

（1）销售以垃圾为燃料生产的电力或者热力实行增值税即征即退100%的政策

根据财税[2008]156号第三条第

（二）的规定，销售以垃圾为燃料生产的电力或者热力实行增值税即征即退的政策。

垃圾用量占发电燃料的比重不低于80%，并且生产排放达到GB13223—2003第1时段标准或者GB18485—2001的有关规定。

所称垃圾，是指城市生活垃圾、农作物秸杆、树皮废渣、污泥、医疗垃圾。

（2）销售以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力，实行增值税即征即退50%的政策

根据财税[2008]156号第四第（四）和第（五）项的规定，销售下列自产货物实现的增值税实行即征即退50%的政策：

以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力。

煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量占发电燃料的比重不低于60%；利用风力生产的电力。

（3）销售自产的电力或热力实行增值税即征即退100%的政策

根据《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》（财税[2011]115号）的规定，对销售下列自产货物实行增值税即征即退100%的政策：

即

（1）利用工业生产过程中产生的余热、余压生产的电力或热力。

（2）以餐厨垃圾、畜禽粪便、稻壳、花生壳、玉米芯、油茶壳、棉籽壳、三剩物、次小薪材、含油污水、有机废水、污水处理后产生的污泥、油田采油过程中产生的油污泥（浮渣），包括利用上述资源发酵产生的沼气为原料生产的电力、热力、燃料。

4、垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税

《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》（财税[2011]115号），对农林剩余物资源综合利用产品增值税政策进行调整完善，并增加部分资源综合利用产品及劳务适用增值税优惠政策。

其中，与垃圾处理有关的PPP项目运营有关的税收优惠是：

对垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税。

二、PPP项目的税务处理：

项目期满移交阶段

由于PPP项目中的项目公司获得的是一定期限的政府特许权许可，在特许权期限到后，运营期满,全部资产无偿移交政府，实质上不拥有设施的所有权，由于其无形资产的计税基础已在特许经营期限内摊销完毕，也不作税收处理。

三、PPP项目操作基础

　　PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织（社会力量）以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

　　PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。

即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。

PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。

推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

　　PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。

项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。

PPP有广义和狭义之分。

广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。

狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。

四、PPP项目操作总体要求

1打破地域垄断和所有制限制。

政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业，提高产业集中度。

鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。

2落实费价政策。

将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。

政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护消费者权益，又保证投资者的合理收益。

政府支付的服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。

向用户收费的各类市政公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。

城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。

3规范运行操作。

按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司（SPC），具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利;强化项目实施的全过程监管。

1、做好项目前期论证。

开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。

筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。

实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。

　　城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。

实施方案须经地方政府审批后组织实施。

2、通过竞争机制选择合作伙伴。

城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。

应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

3、签订特许经营协议。

城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包括：

项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事项。

4、筹组项目公司。

中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。

项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

4把握PPP模式运用的关键环节。

一是建立长期的政府与企业合作机制。

关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。

发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。

二是建立合理的利益共享机制。

通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。

三是建立平等的风险共担机制。

政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。

企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。

四是建立严格的监管和绩效评价机制。

政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。

健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。

对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。

对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。

5实行分类指导，完善服务标准体系。

根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。

形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商招标工作。

各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。

6试点先行，逐步规范。

优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

7建立信用评级和黑名单制度。

各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。

对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。

3基础设施项目分类及应用PPP的方式

l城市基础设施分类

　　根据城市基础设施的行业性质及用途，分为以下七类。

　　1、涉水项目：

包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。

　　2、燃气和能源项目：

包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。

　　3、环卫环保项目：

包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。

　　4、城市道路交通及园林绿化项目：

包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。

　　5、综合管廊项目：

包括城市共同沟、综合管廊等。

　　6、供热项目：

包括热源厂、供热管网、换热站等。

　　7、市政公用设施管养项目：

包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

l应用PPP的方式

按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性，实施不同的PPP模式。

1、采用合资合作和特许经营方式。

此类项目收费或价格形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。

如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目，城市供热等项目。

2、采用政府购买服务、特许经营组合方式。

此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。

准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。

如综合管廊、轨道交通（城际交通）、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。

3、采用政府购买服务方式。

此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。

如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。

4PPP项目承接主体的准入条件

　　按照PPP项目形成特点和项目特性，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益，主要方面如下：

1信用与信誉良好。

投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用，具有社会责任感。

2具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。

投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。

3资金充足，具有较强的财务与融资能力

。

投资人要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。

4专业知识与技术力量雄厚。

投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

5设备配置等要素实力良好。

投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。

6质量安全管理体系完善。

近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。

具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。

在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。

5PPP模式运作的基本流程

（一）项目前期准备阶段

　　在PPP模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。

1、项目发起。

项目发起阶段的工作主要内容包括启

动准备和前期调研：

组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。

实施PPP模式是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。

一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组;二是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等;三要根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。

2、项目准备。

项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：

一是聘请顾问团队;二是项目协议;三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容（项目建设规模、主要内容和总投资）;四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案;五是设计项目主要商业原则;六是财务分析，编制财务模型;七是确定投资人比选方式和原则（确定投资人应具备的条件和能力及招标方式;双方的主要权利和义务）;八是组织相关单位讨论方案;九是实施方案公示和报批。

在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。

聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。

组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。

（二）项目招投标实施阶段。

项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

1、协议编制。

细化研究协议文件编制：

研究和分析项目的技术、商务边界条件（如：

投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划）;落实建设内容分工、投资范围（投资建设期限、工程质量要求和监管措施）;研究和编制项目协议等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等）;落实招标条件。

2、竞争性程序。

主要包括：

发布项目信息;投标人

准备投标文件;制定评标标准、评标细则和评标程序;成立评标工作组，开标、组织评标;编写评标报告，推荐候选人;与候选人澄清谈判。

3、签署协议。

先草签项目协议，中标人在约定时间

内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。

（三）项目实施阶段。

实施阶段包括项目建设和项目运营两个部分。

1、项目建设。

首先，项目公司与各联合单位签订正式

　　合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。

在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。

工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。