宋宁而从双层博弈理论看冲绳基地问题.docx

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宋宁而从双层博弈理论看冲绳基地问题

宋宁而：

从“双层博弈”理论看冲绳基地问题

安倍提出的“积极和平主义”内涵具有不明确性。

安倍政府亟须借助围绕基地问题的“双层博弈”等途径，建构全面指导日本内政外交的“积极和平主义”，以期既能使基地博弈成为实现大国发展战略的一环，又能使“实现特定意义下的军事政治大国化”的政策逻辑得到具体“实践”，影响并逐步成为日本社会的惯性思维，进而使人们无意识地忽略“确保日本安全”与“军事政治大国化”之间是否存在必然联系，安倍政府甚至可能因此获得更广泛的支持。

　　“双层博弈”理论（two-levelgame）由罗伯特·普特南（RobertD.Putnam）提出，指参与国际谈判的谈判者同时身处两个层面的博弈，不仅要在第一层面上与国外对手进行谈判并达成协议，且必须在第二层面上使协议被有权反对或阻止协议实施的国内成员接受。

该理论强调国际谈判中国内政治与国际政治的互动，政治家既要在国际谈判中力求实现本国利益最大化，又要借谈判为由设法建立国内集团联盟，以求一个层面的博弈可以带来另一层面博弈的变局;反之，当局的谈判又因同时受制于其他国家是否接受谈判协议以及国内成员是否同意，不得不步步谨慎。

这一理论描述了两个棋盘的格局:

国际棋盘对面坐着的是领导人的国外对手;国内棋盘的对面则是各个政党、国会议员、机构代言人、利益集团代表以及领导人自己的政治顾问等。

亚历山大·库利（AlexanderCooley）将这一理论套用于分析美国围绕美军驻海外基地与接收国的博弈，冲绳美军基地问题也被认为适用此理论。

然而，自第二届安倍内阁成立以来，围绕驻冲绳美军基地搬迁问题、更准确地说是普天间基地搬迁问题，日本政府当局表现出明显超过此前历届内阁的冒进态度，特别是近两年来与冲绳县政府间掀起激烈诉讼战的急切姿态，显然与“双层博弈”论所强调的政府当局由于面对“不得不同时考虑国际谈判与国内决议两个层面博弈”的“复杂格局”而需具备“平衡国内与国际压力的双刃外交”的谨慎态度并不一致。

是“双层博弈”理论对基地博弈的解释力不够，还是另有深意?

有专家指出“双层博弈”理论“应用于案例分析时有局限性”，那么，以冲绳基地问题为个案进行研究，将不仅有助于检验该理论的实际有效性，且有益于分析日本当局在冲绳基地搬迁问题上的言行真相。

　　1冲绳美军基地搬迁问题　　判断安倍政府在美军基地问题上的政治博弈性质，首先应弄清是安倍政府态度不够“谨慎”，还是日本政府历来如此。

换言之，应判断日本历届政府围绕“驻冲绳美军基地搬迁问题”所展开的博弈是否符合“双层博弈”理论的格局。

　　第二次世界大战末期冲绳被美军占领，朝鲜战争爆发后美军开始在冲绳大规模建设军事基地。

虽然美国于1972年将冲绳“归还”给日本，却要求允许美军基地继续驻扎，足见这一“太平洋要石”的战略重要性。

然而,过于密集的军事基地及设施在当地长期驻扎造成了严重的社会、经济和政治问题，这一内因与战后东亚及世界秩序变动的外因相结合，共同推动着美军驻冲绳基地搬迁问题（以下简称“基地问题”）的进程。

　　冲绳被占领之初，美国的国务院与军部在占领方针上立场对立，但冷战爆发后，国务院随即转向，于1949年5月推出了长期保有冲绳的方针,并获杜鲁门总统批准，自此开启了冲绳地区的军事设施建设历程。

1953年，美民政府实施第109号《土地征用命令》，强制征收土地以供军用，终于在1956年激起民愤，引发了整个冲绳的土地斗争运动，基地问题自此显现。

　　越战爆发后,冲绳的重要性当即上升,美国政府为确保冲绳作为军事基地发挥功能,选择了美日协调路线,于1969年11月与日本政府举行首脑会谈后发布就1972年冲绳回归具体决议事项直接进入谈判的共同声明。

1972年5月15日冲绳行政权返还日本后，驻冲绳美军基于《美日地位协定》继续获得相关军用设施和土地的使用权。

1976年，两国举行“日美安全保障高级事务级磋商”，制定了《冲绳基地整理统合计划》，但基地返还进展相当缓慢。

　　冷战结束后，1996年4月，日美政府的《日美安保共同宣言》公布了驻冲绳美军军用设施和基地整合、压缩方案，表明了对冷战后日美安保体制意义的重新认识及对基地问题的重新定位。

2001年6月，两国政府共同发布《安全繁荣伙伴关系》，强调了“切实减轻冲绳县民负担，致力于驻日美军相关问题解决”的方针。

　　2009年成立的民主党鸠山由纪夫内阁曾试图将美军基地从普天间移出冲绳县外，但受到来自在野党与美国的巨大阻力而未果。

第二届安倍内阁成立后，当局方针遂变，既强调普天间机场返还，又认定迁往名护市边野古才是正确的解决方案，因此引发冲绳县不满，导致现任冲绳县知事撤销前任边野古填海造地批准令，并引发了国家与冲绳县政府间激烈的诉讼对抗等斗争。

　　截至2016年3月底，美军军用设施已从1972年冲绳行政权回归日本当时的83处减少到32处，占冲绳县土地面积之比从12.8%下降到9.92%,但冲绳县的美军设施面积占全日本美军设施面积的比例仍高达74.48%。

美军基地的存在已成为当地城市规划、公共交通系统建设的重大阻碍。

　　从问题的形成历程看，日本政府围绕基地问题采取的博弈方式确实符合“双层博弈”理论，显示出随时将“获胜集合”的变化转化为对美议价资源的特质。

日本政府既借助进入冷战、越战爆发及冷战结束等美国国内政局变化之机，力推谈判进程;又不放过日本国内政局变动以及美军引发冲绳当地社会问题的契机，向美国政府施压。

无论是鸠山、岸、池田内阁期间因日本内政外交诸事未定而整体表现为对美一再确认“残留主权”;还是佐藤荣作上任后因内忧外患基本消除，经济实力日渐雄厚，自民党主流派领袖又大多故去，而做出“冲绳不回归祖国，战后不算结束”的发言;又或是村山、桥本内阁时期借美军强暴冲绳少女案发后的民怨沸腾而说服美国共同设置了“SACO”，并全面展开普天间机场返还问题的日美秘密外交;以及小泉内阁在“9·11”事件后，借美政府对日提出全球范围内反恐新要求的机会，顺势于2002年底促使日美安全保障协议委员会启动对驻冲绳美军基地的整编压缩，都是日本政府密切关注国内外政局变动而迅速采取行动的博弈策略的体现。

反之，缺乏对“获胜集合”精确考量的鸠山由纪夫内阁则因普天间搬迁问题遭遇了危机。

　　2安倍政府围绕基地问题的“双层博弈”格局　　安倍政府的基地问题博弈表面看同样符合“双层博弈”的格局，主要博弈发生在作为基地接受国的日本政府与作为基地设置国的美国政府,以及日本政府和冲绳县政府两个层面上。

同时，又因冲绳各方势力呈现出“全岛斗争”态势，促使日本政府为了在第二层面博弈中获胜而对分化县政府与县民格外用心。

然而，近年来安倍政府冒进的态度使得两个层面的博弈格局明显失衡，博弈重点几乎全在国内层面。

安倍政府在基地问题上展现出的不同于以往的博弈姿态，其实质是什么?

为解疑，唯有听其言、观其行。

（一）日美政府间的博弈　　一方面，安倍政府与美国政府就美军基地何时、如何搬迁问题进行的博弈与历届日本政府保持一致，盯准了美国在推行“重返亚太”和“亚太再平衡”战略过程中不断加大利用日本力度的变化。

安倍晋三一方面坚称“应绝对避免普天间机场的固定化”，另一方面又强调要“切实减轻冲绳地区基地负担”就必须“将机场向名护市边野古地区转移”。

在谈及原因时，他指出:

“考虑到我国目前所处安全保障环境，我国不能降低包括驻冲绳海军陆战队在内的全体驻日美军的存在及其威慑力，冲绳几乎位于西南群岛的中央，又与我国海上交通线邻近，具有安全保障的地理与战略上的重要性”，因此，“为确保滑行跑道所需面积，积极利用现有美军设施空间，以及在不损害（基地）功能的前提下能用极短时间完成迁移、且最大限度地考虑到对迁入地的自然环境和生活环境的影响等条件，日美政府经讨论得出的结论是，综合满足条件的只有边野古”。

但换言之，解决基地问题的关键在于避免普天间机场固定化。

但鉴于美军威慑力对日本安全保障的不可或缺，日本必须找到替换的地方，而唯一的替换选项就是名护市。

由此可见，日本政府借“美国重返之机”推进基地问题解决的意图显而易见。

　　另一方面，与“双层博弈”理论关于政府必须“综合考量国际、国内的‘双刃外交’局面做出慎重选择”、“不能忽视这两个层次中的任何一个”的异常复杂性的认识不同的是，安倍政府在密切关注局势变化并享受此前政府留下的博弈红利的同时，采取了显然比以往更冒进的“小步快走”的“细切”策略。

借助业已形成的“2+2”框架和2006年出台的《日美再编实施工作行程表》，经反复磋商，2013年4月日美共同发表了《嘉手纳机场以南土地返还计划》，并于同年8月就浦添市与宜野湾市等地区的军用地返还达成协议。

从每处返还面积之小可知，基地返还的方式被称为“细切”名副其实。

此后“细切”策略一再延续，如:

2015年9月28日，日本外务大臣与美国国防部长就《日美地位协定》的《环境补充协定》达成两国间协议;2015年12月4日,达成先行返还普天间机场东侧等两处的协议;2016年4月1日返还东村庆佐次军用地以及近两年来陆续返还汉森军营用地.正如《琉球新报》社论“小规模的返还使得土地所有者无法有效利用空地,收入枯竭，生活已然遭受打击”所评，尽管“细切”策略的成果使安倍政府看似“全力以赴”，但显然象征意义大于现实意义。

　　那么，安倍政府为什么要不顾批评，煞费苦心做以上形象工程?

难道政府不想通过谈判从美军处一次性获得更大规模“可以有效利用的空地”或至少表现出这一意愿吗?

或可从日本国内“获胜集合”的变化中找出其中的端倪。

因冲绳美军基地的存在，从战后至今累积下来的犯罪、治安、环境以及经济发展问题已使冲绳县民的情绪处在“一触即发”的状态中。

再加上2009年鸠山内阁“最低也要搬迁至县外”的承诺使得冲绳民众的期待提升，再难接受边野古搬迁计划。

如此看来，安倍政府似乎确实有必要更加主动进取，才有可能获得县民认可。

安倍政府实施的过度“细切”策略可以被解释为看准基地问题发展到当前阶段“积重难返之机”所采取的行动。

（二）日本政府与冲绳县政府的博弈　　针对安倍政府“全力以赴”“小步快走”的姿态，冲绳县政府采取了“泼冷水”策略。

面对2015年12月日美达成的土地返还协议这一看似是“减轻了部分来自基地的负担”的“政绩”，现任冲绳县知事翁长雄志指出:

“其实只返还了普天间机场整体的不到0.8%，根本达不到直接排除危险性的效果。

”同年达成的《环境补充协定》被有些媒体评价为“减轻美军基地给冲绳地区造成负担的一个重要环节”，是与以往政府一直主张的“基地运用改善”所不同的“具有历史意义的协议”，但冲绳县政府却反应冷淡:

“基于该协定所进行的环境调查究竟在多大程度上具有实际效果，前景不明。

”　　日本政府与冲绳县政府的博弈主要发生在诉讼战中，而博弈之激烈看上去并非“双层博弈”理论关于“国内集团通过施压迫使政府采取有利于己的政策，以实现利益最大化”的理性状态所能解释的。

2014年当选的冲绳县知事翁长雄志在认定前任知事在批准边野古沿岸填海造地的命令上存在问题后，于2015年10月取消了这一批准令，自此开始了两级政府间一年多历经相互诉讼、握手和解、再次诉讼三个发展阶段的诉讼对抗。

双方五次协商后，2015年10月27日，由防卫省提起，国土交通省大臣下达命令，停止执行对填海批准的取消决定，并在阁僚会议上启动代理执行的相关手续。

以此为契机，冲绳县政府提出了审查申请和诉讼各一次，日本政府则提出了两次诉讼。

2015年11月2日，冲绳县政府以国土交通大臣的停止执行决定违法为由，向“系争委”提出审查申请。

11月17日，国土交通大臣以翁长知事为诉讼对象，向福冈县高等法院那霸分院提起代理执行诉讼。

12月25日，县政府向那霸地方法院提起抗告诉讼,要求撤销国土交通省的执行停止决定。

2016年1月29日，法院审判长多见谷寿郎提出了“致力于圆满解决诉讼纷争”的和解提案。

3月4日,安倍表示接受该方案，但双方意见分歧并无明显改观。

7月22日，国土交通大臣再次向福冈高等法院那霸分院提起诉讼，要求认定翁长知事拒绝撤销取消填海批准的行为违法，并于9月16日获法院“去除普天间的危险，只有依靠实施填海，以减轻基地负担”的判决，裁定翁长知事行为违法。

9月23日，翁长知事向日本最高法院上诉。

12月20日，最高院裁定知事撤销填海造地批准令的决定违法，驳回上诉。

当月27日，填海工程在知事被迫撤回取消令后重启。

2017年6月7日，翁长知事表示将以冲绳防卫局获得县政府的许可，擅自破坏岩礁，开展边野古新基地建设工程违反县渔业调整相关规定为由，向那霸地方法院提起诉讼。

6月20日,翁长知事向县议会提交了再次起诉日本政府、停止工程的决议案。

诉讼案于2017年10月10日开庭，目前正在审理过程中。

　　安倍政府的行动是否符合“双层博弈”理论对政府行为的判断?

分析这一博弈过程可知，安倍政府的策略可概括为以下三点。

　　第一，打造“不断向前推进”的积极态度。

无论是防卫省、国土交通省还是安倍以及主要负责基地问题事务的官房长官菅义伟，在整个过程中都表现出行动极其迅捷的特点。

从防卫省向国土交通大臣提出审查请求,到国土交通大臣下达命令，再到阁僚会议决定启动代理执行程序,提出相关诉讼，首相接受和解提案，国土交通大臣再次提起违法认定诉讼至最后胜诉，整个过程堪称流畅。

但实际上，在诉讼拉锯战中,安倍内阁看似“动作迅速”，但诉讼的结果只是回到两年前、县知事批准填海这一“原点”上，一系列程序上的运作并没有解决任何实质性问题。

　　第二，不断把“球”踢给冲绳县政府。

安倍政府的第二个策略在于不断完成国家方面“应承担的责任”，然后敦促冲绳县政府尽快行动，不要拖延。

在翁长知事取消了前任知事的批准令后，安倍政府立即展开行动,在五次集中与冲绳县政府的协商之后，马上启动代理执行程序并向法院提起诉讼。

法院的和解提案一出，安倍又立即表态接受。

这一系列“组合拳”显然是在向外展示:

国家的态度是积极的、主动的、绝不拖延的，冲绳方面不可消极应对。

经过精心营造，安倍政府俨然成了“问题的解决者”，而冲绳县政府则成了“麻烦的制造者”。

　　第三，用司法制度抑制冲绳县的“独立性”。

安倍政府的第三个策略是通过诉讼、仲裁等国内统一司法手段，取消冲绳在基地问题上的特殊地位。

众所周知，冲绳县之所以与日本政府对抗如此激烈，正是因为这里相对其他自治体具有显而易见的特殊性。

冲绳在二战末期经历惨烈战事，战后返还又远晚于本土。

此后，又被日本政府当作政治交易的牺牲品，长期提供给美军做基地。

时至今日，冲绳依然承担着全日本七成多的美军基地，造成经济社会发展的沉重负担。

正是上述特殊性使得冲绳民众及政治团体敢于“叫板”国家政府。

但在日本司法制度下，这一政治地位的“特殊性”不仅被无视，反而如翁长知事在2016年9月获法院判决后指出的，司法制度“太过偏向日本政府一方”。

日本法政大学教授山口二郎也持相似观点:

“这项判决显然是以逼迫冲绳做出普天间和边野古二选一的不合理性为不言自明的前提，以认定冲绳县政府的行为具有违法性……（判决）最不合理处如下述逻辑的表达:

其他都道县知事撤销填海许可的判断或许可优先于国家的判断，但冲绳如果仿效，国防和外交就会出现破绽……但（判决）没有回答为何撤销许可就会损害日美信任关系,就会丧失国际社会信任……不得不说是极其不可思议的判决。

”日本司法制度标榜公平，却在此次诉讼战中明显偏向国家，扮演了抑制冲绳“独立性”的有效工具。

　　安倍政府的诉讼战看似不见“借国内博弈之艰难向美政府施压”的姿态,大有一味冒进，“彻底打败县政府”的气势，但依然不能否认，急切的诉讼行为完全可以被解释为对“基地搬迁以及迁至名护市如此重要，县政府怎么可以拖延?

”的表述。

除了冲绳回归40余年县民已不堪基地之扰这一“急于搬迁”的理由外，迁至名护市在当下阶段之所以如此重要，已被安倍明确归结为国际环境的“恶化”、冲绳战略地位的“提升”以及美国全球战略调整期“留住”美军等，这一做法确实符合依靠国内问题的“国际化”以达到扩大国内“获胜集合”目的的“双层博弈”策略。

　　（三）日本政府与冲绳县民的博弈　　日本政府与冲绳县民的博弈，本质上仍是日本政府对县政治势力的博弈。

近年来,冲绳地方选举中反对基地迁入的强硬主张者频频当选。

2016年的冲绳县议员选举也以基地迁入反对派获胜告终，当年的参议院选举更使冲绳县20年来首次成为“自民党的空白县”。

为应对之，安倍政府巧妙置换概念，置换概念，诱导民意转向，以瓦解冲绳县内各派政治力量的合力斗争。

　　冲绳县企划部《第九次县民意调查》（2015年）显示，由美军基地所派生的各种需解决的问题中，政府亟须解决的前三项问题分别是“基地返还”（33.2%），“修改《日美地位协定》”（17.3%），“消除美国军人等造成的犯罪与事故”（14.8%）。

该调查还显示，对于冲绳县的美军专用设施占全国约74%这一事实，69.1%的受访者认为相比其他地区，冲绳受到了差别对待。

以上调查与三年前的调查结果显示出一致的趋向,足见冲绳民众已看清，解决基地问题关键不在消除美军犯罪等问题本身，而在于改变冲绳地区的基地负担明显高于全国其他地区的现状。

在2014年的《地域安全保障的县民意识调查》中，对于“中日两国将来是否会因钓鱼岛及周边岛屿问题激化对立”这一问题，40.7%的冲绳县民认为对立将激化,这一数据几乎是本土民众26.1%的两倍;在被问及“你对中国海军军舰及公务船出入南海的问题是否关心”时，3/4的受访者表示关心，显示出冲绳县民相对于本土民众更强烈的安全保障意识。

　　民意既然“如此”，安倍在此前后所做的关于为了日本安全保障“不能降低驻冲绳美军存在及其威慑力”以及“切实减轻基地负担”“向边野古转移”的几番表态就显得相“合理”，其内部逻辑是:

既然冲绳民众解决问题的愿望如此迫切，安保意识又如此强烈，政府必须在确保美军威慑力的前提下解决基地问题，普天间机场必须搬离，但美军绝不能离开冲绳。

　　概念置换也是安倍政府在诱导民意时经常使用的策略。

2014年12月14日进行的众议院选举中，自民党推举的冲绳县四个选区的候选人悉数败北。

对此，内阁官房长官菅义伟表示，结果虽然遗憾，但政府将会一如既往依据法令严谨推进基地问题的解决，因为“去除普天间机场的危险及防止其固定化是政府与冲绳县民的共识”。

同日，在自民党本部举行的记者招待会上，安倍也提到，不能让普天间机场问题固定化，迁往边野古是解决问题的唯一办法。

两位的发言看似迎合民意，实际上是对县民在基地问题上的主张进行了“拆分”。

冲绳县民众需要的是军事设施搬离冲绳县，安倍政府却只强调这一主张的前半段——普天间机场的搬离，并反复强化“避免固定化”，以“小步快走”策略转移民众视线，实施将基地迁入边野古的方案。

2016年安倍政府支持的宜野湾市长佐喜真淳之所以能成功连任，靠的也是将竞选宣言的重点锁定在“坚决阻止普天间固定化”的同时，承诺将归还地“转化成观光资源”，建造迪士尼乐园。

这也是对边野古搬迁计划避而不谈的“概念嫁接”策略。

　　面对冲绳县民，安倍政府的系列言行，有的看起来似是而非，明明被县民所反对，仍坚称日本政府的基地问题表态是与县民的“共识”;有的更像“固执己见”，明知县民已不堪基地问题之扰，还要强调“美军绝不能离开冲绳”;有的属于“悬崖上的舞蹈”，明知实施边野古搬迁早晚会遭遇县民和竞选对手的批判，还是选择先用拉动经济的竞选承诺暂时性转移视线。

但从事态的发展来看，以上言行完全可以用意图扩大“获胜集合”来解释，安倍政府企图将冲绳基地的治安、环境、空间规划等社会问题与国家安全相联系以争取更多支持基地迁至边野古的己方候选人当选。