西部开发发展战略.docx

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西部开发发展战略

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西部开发发展战略

西部开发发展战略

西部地区拥有丰富的资源，这是西部最大的比较优势，因此西部地区选择了资源导向型发展的道路。

这本身是一条符合西部地区实际情况的发展道路，但从资源地区经济发展的实践来看，资源开发并没有给资源地区带来繁荣。

相反，许多地区随着资源的开采，不是越来越富，而是越来越穷，形成了资源富有与经济落后的强烈反差，出现了“富饶的贫困”现象。

因此，不仅西部地区对资源导向发展道路的选择产生了迷茫，而且一些学者也认为“西部开发应放弃资源导向型战略”。

1．西部开发应当放弃资源导向型战略

1．1资源导向型发展道路是西部地区的必然选择

国家内部不同区域之间的经济联系有如不同国家的经济关系，应根据不同的资源禀赋发展自己具有绝对优势或相对优势的产业和商品，形成合理的分工，这样一来，每个地区都能得到更多的经济利益和更好的经济增长。

我国地域辽阔，由于地理位置、资源分布、发展阶段等诸多因素的原因，东西部经济具有很大的互补性，“西电东送”、“西气东输”、“西煤东运”和“西棉东调”，为东部地区的快速发展已经提供并将继续提供重要的资源保障。

在经济发展的初级阶段，充分利用当地资源，“靠山吃山，靠水吃水”，充分体现了地区比较利益原则，发挥了地区比较优势的积极作用。

西部地区在资金、技术、人才、管理、经济体制（计划体制的重灾区）等方面在国内都处于绝对的劣势，唯有在自然资源方面，具有相对于国内其他地区的相对优势。

西部只有扬其所长、避其所短，充分发挥资源的优势，才能找到正确的发展之路。

如果西部地区硬要照搬东部模式，既不是从实际情况出发，也是弃长用短的做法。

西部的资源很丰富，这是开发西部地区的最大优势，资源导向型发展道路是西部地区的必然选择。

1．2资源开发没能改变资源地区的落后面貌

资源导向型发展道路本身是一条因地制宜的、实事求是的、符合西部实际情况的发展道路。

多少年来，西部地区的人民也都把摆脱贫困落后、实现富裕繁荣的希望寄托在丰富的自然资源的开发利用上。

但是，从过去几十年来资源开发的实践中，人们普遍看到的却是这样一种强烈的经济反差现象：

一方面是西部地区的资源得到了源源不断的开发，并取得了显着的经济效益，创造了巨大的物质财富；另一方面是资源地区的经济依然很落后，人民生活依然很贫穷，甚至还有不少人的温饱问题都没有解决。

资源地区并没有伴随着资源的开发而发展起来，资源优势不仅没有转化成为经济优势和发展优势，甚至成了经济落后的代名词。

比如，陕西榆林地区是晋陕蒙接壤地区举世闻名的矿产资源富集区，被誉为中国的“科威特”，已经发现的矿产资源多达8大类48个品种，境内不仅有世界八大煤田之一的神府煤田，而且还有全国陆上最大的整装天然气气田和陕西省储量之最的石油以及丰富的岩盐、湖盐、高岭土、铝土矿等矿产资源。

随着西部大开发战略的实施，榆林地区的煤炭和石油资源得到了大规模的开发，天然气也快进京了，但现在全区12个市县还都是国家级贫困县，在万总人口中，尚有22万人口没有越过温饱线。

曾经为中国革命作出过巨大贡献和牺牲的革命老区延安，虽然土地干旱贫瘠，地下却发现了丰富的煤炭、石油和天然气，已经探明的石油储量达亿吨，煤炭储量为71亿吨，天然气储量33亿立方米。

延安不仅是中国革命的摇篮，而且也是我国石油工业的发祥地，中国陆上第一口油井、第一个炼油厂都诞生在延安。

经过30多年的发展，延安石油年产量由当初的万吨增至2001年的314万吨，原油加工量达到376万吨。

但迄今为止，在延安13个区县中还有8个国家级贫困县，190多万农业人口中，处于国家核定标准年人均收入625元以下未解决温饱的有万人，625元至865元之间低收入的有万人[1]。

又比如，号称煤城的陕西省铜川市，以煤炭开采为其主导产业，在它繁荣的几十年里，几十万采煤大军浩浩荡荡地涌进了山里，原煤以极低的价格源源不断地运出，为全国各地的经济建设提供了低成本的能源。

如今，铜川的优质煤开采殆尽，各个采煤的企业纷纷陷入困境，由于当地采煤业并未给当地的经济发展提供足够的资金积累，其他的产业也没有相应地发展起来，所以，当采煤业日趋衰落时，当地的经济也日趋凋敝，工人纷纷下岗，而又没有别的工作可做，他们成了当地政府的沉重负担，对当地的经济社会的发展形成了阻碍。

还比如，作为我国最大的石油基地，在过去的半个世纪里大庆给国家提供了大量的石油，为共和国经济的发展和东部的腾飞提供了“血液”和“力量”，油田本身也为国家创造了极大的财富。

据大庆油田有限责任公司的网站报道，到2000年底，大庆油田已累计生产原油亿吨，占全国同期总产量的40％以上；出口原油亿吨，创汇亿美元，上缴各种资金亿元，承担原油价差4190亿元。

2000年一年就生产原油万吨，天然气亿立方米，总收入亿元，利税总额亿元，上缴税费亿元。

尽管如此，但大庆和黑龙江省却并不富裕，就连划归“东部”的资本都没有。

而且直到今天，大庆还有两个国家级贫困县和1个省级贫困县，尚有万人口没有脱贫[2]。

还有东川、阜新、克拉玛依、玉门、金昌、白银、六盘水……

1．3西部地区应该放弃资源导向型发展道路

面对资源地区发展中遇到的“富饶的贫困”问题，不仅仅是西部人看不到资源开发这条道路的希望与前途，就连专家学者也对这条道路的选择产生了怀疑和动摇。

比如，胡鞍钢教授在《地区与发展——西部开发新战略》一书中对我国的地区差距问题进行了详尽的分析后指出：

“目前除了少数地区之外，丰富的自然资源并没有给西部地区带来经济繁荣。

相反，许多地区随着资源的开采，不是越来越富，而是越来越穷，出现‘富饶的贫困’。

西部地区的许多采掘业和原材料企业处于停产、半停产甚至关闭的状态，大型水电站和火力发电也面临生产能力过剩的困境。

如果"十五"计划仍然以开发资源为主导的发展战略，不仅不能带动整个西部地区的经济发展，相反还会成为西部发展的沉重包袱，即债务包袱、亏损包袱、下岗失业包袱”。

因此，“从根本上调整发展思路，是西部地区应对这种挑战的最好办法”。

“西部开发应放弃资源开发导向型战略”。

2．解读“富饶的贫困”的原因

东西部差距扩大的原因很多，如思想不解放、地理位置偏僻、交通不方便、教育落后和人才匮乏、资金短缺等等都是制约西部经济发展的重要原因。

但是，单就自然资源而言，这恰恰是西部的优势所在。

西部地区的矿产资源及产品在全国占有绝对优势的地位，不少稀缺或特殊资源产品在世界市场上也占有重要地位。

之所以资源开发对西部当地经济发展和人民收入水平的提高没有起到明显作用，许多地区随着资源的开发，不是越来越富而是越来越穷，出现了资源富有与经济落后的强烈反差即“富饶的贫困”，其根源不在于资源导向型发展战略本身，而在于资源开发没有承担起发展当地经济的责任，在于资源所有权制度和资源管理体制方面的不合理。

资源所在地对资源的所有权和收益权被排除，参与资源开发的领域和规模也受到严格限制，使西部地区的资源导向型发展道路失去了路径依赖，当地的经济发展失去了资源的依托！

2．1资源开发企业没有肩负起发展地方经济的责任

多年以来，我国实行的是国家所属的中央企业代行所有权并直接管理、垄断开发和经营的体制。

西部地区的大型资源开采及原材料生产主要由中央大型企业进行，市场化改革以来，西部地区的地方探矿采矿经营权略有扩大，但一般都限于小、贫、散矿，大矿富矿开采经营权都由国家集中控制，不向地方下放，或不准地方参与，由地方发现的大矿富矿开采经营权被上收，地方缺乏探矿采矿经营权。

从资源开发中获取的利益非常有限。

比如，国家大型企业在陕蒙宁交界地区的油气煤炭资源开发投资进展很快，优质天然气及煤炭源源东输，但当地经济参与投资分享收益的程度很低，随着资源开发集中度的进一步加强，前些年下放给地方的部分开采经营权也被上收，地方拟议投资的资源后续开发利用项目被封停。

不可否认，中央大型企业所进行的投资经营，对提高西部资源开发水平起到了积极的作用，对当地经济发展也产生了一定的促进作用。

但中央企业与地方经济的关联作用很弱，仍然普遍地存在着中央企业与地方经济“两张皮”的现象。

很多中央大企业的生产经营仍然强烈地保留着计划经济时期那种与地方经济隔离的方式，对地方经济的关联效应只限于生活服务业。

当地很难利用或依靠中央大型原材料企业发展出可使地方经济获益的后续延伸产业，相反，很多地方有可能自主发展起来的原材料相关产业被挤压得发展不起来。

中央资源开采企业的任务，就是开采当地的自然资源，然后把这些初级产品运走，并将巨额利润和税收上缴中央财政，至于这些大型资源开采企业能否带动当地的经济发展，这不属于这些企业的责任。

这类似于西方的跨国公司在亚非拉落后地区的资源开采，资源枯竭之后，当地并未发展起来，跨国公司就一走了之。

中央企业对自然资源的垄断经营，不仅使资源地区的经济发展失去了资源的依托，而且在不可再生的资源枯竭后，还给资源产地留下了一大堆问题，如生态破坏、环境污染、职工失业、财政收入锐减、城市衰败等等。

因此，除了少数地区之外，丰富的自然资源并没有给当地带来经济上繁荣，相反，许多地区随着资源的开采，不是越来越富，而是越来越穷，出现了“富饶的贫困”现象。

2．2自然资源所有权制度的安排，使地方难以通过合法的途径从资源开发中取得合理的收益

我国自然资源的国有产权制度的安排从一开始就具有无限排他的地位。

现行法律规定：

土地、矿藏、水流、森林、矿井、矿山等自然资源都属于国家所有即全民所有，资源所有权的主体是国家，资源所有者的代表是国务院，即国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利。

这种单一的所有权结构虽然对我国自然资源的集中管理和保护发挥了一定的积极作用，但由于否认了其他利益主体对自然资源的合法占有权和收益权，由此也带来了较大的负面影响。

就如国土资源部政策法规司司长甘藏春在总结我国资源立法情况和分析现行资源法律存在的缺陷时指出那样：

“在我国法律中片面强调国家利益，忽视对公民、法人和其他组织财产权的保护。

长期以来，在计划经济体制的影响下，人们的观念是国家本位，人是从属于‘单位’的。

在这一背景下，资源立法强调国家利益，对公民、个人或者其他组织财产权的保护方面考虑的不够”。

由于在法律和制度上排除了其他利益主体对自然资源的所有权地位，当然也就排斥了他们参与资源利益分配的权利，使当地经济的发展与丰富的资源失去了关联性，资源地区不能够依靠和发挥资源优势得到经济上的发展。

这种单一的所有权制度和高度集中的管理体制的安排，不仅严重地束缚了地方经济的发展，造成了西部地区资源富有与经济落后的强烈反差即“富饶的贫困”，而且还导致了我国自然资源利益分配中各利益主体之间不可忽视的矛盾和资源开发利用中严重的短期行为。

曾经引起新闻媒体和中央政府高度关注的陕西乱开乱采石油问题和2001年11月发生的长庆油田暴力事件，揭露的是当地政府和老百姓对国家法律的践踏和对国家资源的侵占，却也暴露了在资源利益分配方面中央利益与地方利益之间不可忽视的矛盾。

长庆油田公司是主要负责开发陕甘宁油气田的国家企业，是“陕气进京”和“西气东输”的重要实施者，地方企业和老百姓为什么和作为中央企业的长庆油田公司会发生如此激烈的冲突我们除了指责当地老百姓的愚昧、当地政府的地方保护主义的之外，能否反思一下我们的资源所有权制度本身是不是合理当陕北的煤、石油、天然气源源不断地运往上海、北京等地，上海的工业发展了，北京的环境改善了，而当地干部的工资依然没有着落，当地百姓依然连温饱都没有解决的时候，即使是最遵纪守法的当地政府官员也会采取对上级政府乃至中央政府阳奉阴违的规避办法，成为乱开乱采的审批者、纵容者甚至保护者，即使是最文明的老百姓也会对这些资源产生觊觎，也有可能成为侵占国家资源的不法之徒。

尽管中央三番五次发文件、三令五申禁止地方乱开采，严厉批评地方政府越权审批，地方“违法”的局部性开采并不能从根本上禁止；尽管法律严格规定国家的自然资源神圣不可侵犯，但侵占国家自然资源的各种违法行为却频繁发生。

现在统计数字都很好，关闭了多少个小矿，但往往是上级检查组来了就关走了又开，这里关了那里又开，始终关闭不了。

针对资源开发中出现的上述问题，一些学者提出了不少富有创新意义的观点，比如资源资本化、资源市场化、资源所有权与开发权分离、资源开发权的交易等等，这些观点对于解决过去资源开发中由于资源无偿授予和无偿占有而导致的资源乱开采、资源开发中的短期行为和资源浪费等种种弊端，促进资源交易市场的形成无疑具有很重要的指导意义。

以江西上饶应家磁钨金矿采矿权拍卖为开端，在全国各地陆续兴起的资源开发权拍卖，对资源管理体制的改革也进行了成功的探索。

但是，这些突破仍然是局限在资源所有权实现方式的改革与创新方面，并未直接地涉及资源所有权的改革问题，并没有解决资源收益的分配问题。

本人认为，任何改革归根结底都是各利益主体之间利益分配的重新调整。

要解决资源地区“富饶的贫困”问题，就必须要解决资源开发与当地经济的关联性问题；要解决资源开发与当地经济的关联性问题，就必然要涉及资源利益分配、资源所有权制度和管理体制的问题。

确立资源地区对于属地资源的收益权，建立资源属地收益和异地有偿使用的利益协调机制，加大对资源地的补偿，增强资源地自我约束、自我积累、自我发展的能力才是解决问题的关键所在。

根据自然资源的地理分布规律，资源分布的区域性是自然资源的一个突出特点，这也就自然产生了多方的利益关系问题，如中央与地方、发达地区与不发达地区、个人、企业与国家等多种利益的协调问题。

由于我国的疆域辽阔、人口和民族众多，这种利益关系问题就显得更为严重与突出。

因此，我们必须慎重和高度重视这些问题，非常有必要在理论上对“资源属于国家所有”进行新的诠释，在实践上对资源所有权制度和管理体制进行必要的、重大的调整.

3．对资源所有权制度改革的建议——所有权结构的多元化

资源是国家的这句话没有错，但不能就此认为国家所有就等于中央所有，或者说只有归中央所有才是国家所有。

资源是国家的这句话没有错，但资源开发首先应该使当地的人们看到未来发展的希望，因为资源地和资源地的人民作为国家的一部分，他们也应当有权分享资源开发的部分利益。

国家对自然资源的所有权应当表现为一种终极意义上的所有权，在实际经济生活中，国家资源的所有权可以是也应该是分层次和多主体的。

因此，在资源利益分配制度中应充分考虑资源利益的多主体性，要确立各利益主体应有的地位，理顺各利益主体之间的关系，要充分考虑到不同利益主体、不同地区、不同产业部门间利益综合平衡，尤其需要考虑到资源所在地的利益问题，才能保证西部资源的开发能有效地带动当地经济的发展，西部地区的人民企盼通过开发丰富资源实现脱贫致富、兴旺发达的美好愿望才可能实现。

本人认为，新的资源所有权模式中必须体现资源的产地归属性，必须要充分考虑到资源所在地对当地资源的所有权和受益权。

应该把资源所有权划分成中央所有权、地方所有权、集体所有权，在对资源进行分类的基础上，将国家对资源的垄断所有权改革为分级所有权或多主体的混合所有权，赋予地方对当地资源的全部或部分所有权，使地方能够从资源的开发中获得一定比例的收益，使资源优势能够转化为当地经济发展的优势。

这不仅有利于促进资源地区经济的发展，改变西部地区“富饶的贫困”问题，也有利于加强中央利益与地方利益的融合，缓解和克服中央利益与地方利益之间的矛盾，避免其他“长庆油田事件”的发生，而且有利于调动地方维护资源开发秩序，提高资源利用率的积极性，克服地方在资源开发过程中的短期行为和资源浪费现象。

比如，按资源重要性程度划分为战略资源（如能源矿产中的石油、天然气、铀、钍和金属矿产等）、重要资源（如土地、能源矿产中的煤、天然沥青、地热、大部分非金属矿产和水气矿产等）、一般资源（如非金属矿产中的岩土类等），根据资源分类分别设计不同形式的所有制构成模式。

战略资源的大部分所有权归中央，一部分所有权归地方政府、小部分所有权归集体；重要资源的大部分所有权归地方政府、一部分所有权归中央，一部分所有权归集体；一般资源的大部分所有权归集体，一部分所有权归当地政府，中央则放弃对这类资源的所有权。

战略资源不仅与国计民生的关系重大，而且开发技术要求高、投资规模巨大，因此，必须由中央直接控制所有权，并主要由国家大型企业开发。

但也应考虑到当地合理的利益要求，考虑到当地经济发展，可以给予地方一定比例的干股权，以确保地方的利益。

重要资源主要与地方经济发展的关系密切，且开发技术要求不是太高，开发投资也是地方能够承担的，可以考虑将这类资源的大部分所有权赋予地方政府，并主要由地方进行开发。

但也应考虑到国家的利益需要，也可以采取中央保留一定比例的干股权，以确保中央的利益。

一般资源分布太广太普遍，且资源产品流通和使用的地域有限，对国民经济没有全局性的影响作用。

对于中国这样幅员辽阔、资源丰富的国家来说，中央政府本无能力管理全部资源，仅凭单纯的行政命令并不能带来自然资源的合理开发利用。

即使在法律上将这类资源的所有权归属于中央，但由于中央没有足够的人力和精力对这类资源进行有效的监管，这种所有权也仅仅是名义上的所有权，事实上则形成了这类资源没有所有者、没有监护人，被地方政府所有、社团所有和个人所有这样一种非正规的资源所有权体系所取代，结果造成了事实上的上述非正式的占有现象，形成众多资源利用利益分配上的矛盾，从而导致各种开发者，包括部门、地方和个人，都争夺资源开发权益而不顾自然资源持续利用的严峻局面。

因此，中央政府应该从中退出，将这类资源的所有权完全让渡给地方所有。

当然，这里只是一个粗略的划分，具体的资源分类办法和所有权划分比例则不是本文能涉及的内容。

资源地区的脱贫致富和经济发展与维护“自然资源属于国家所有”的法律规定站在了同一天平上，如何取舍成为了很难面对的考验，二者难以达到的平衡注定会成为缠绕西部资源开发的长久问题，这个问题并不仅仅是一个经济问题，更是一个关系全国大局稳定的政治问题，如果处理不好，其后果将是严重和危险的。

要改变西部地区资源开发中出现的“富饶的贫困”状况，并且规范资源开发秩序和提高资源利用率，避免类似长庆油田事件的再次发生，就必需高度重视中央与地方在资源利益分配方面的调整，必须考虑由单纯向西部地区提供财政转移支付，转为通过资源所有权和开发权的下放，使西部地区可以通过合法的渠道获得合理的资源收益，提高西部地区经济的自我发展能力，促进西部经济发展.