城市化进程视野下城乡结合部问题研究.docx

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城市化进程视野下城乡结合部问题研究

城市化进程视野下城乡结合部问题研究

2010-12-2220:

58:

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黄序和来源：

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　　城乡结合部是不同所有制土地、不同行政管理体制交汇的区域，是流动性强、利益关系错综复杂的区域，是城市化进程中矛盾最集中、最普遍的区域。

只有正确处理好城乡结合部问题，才能使城市化进程稳步快速发展，才能实现城乡经济的共同繁荣，促进城市的可持续发展。

　　一、城乡结合部基本内涵与功能

（一）城乡结合部概念及形成原因

　　城乡结合部既不同于单纯的城市区域，又区别于纯粹的农村区域，是既有城区风貌，又有乡村特点的一种经济地理空间。

　　法国的著名经济学家佩鲁认为，经济增长并非同时出现在所有的地区，而是按照不同强度首先出现在大城市或中心区域，然后再由大城市或中心区域向周边区域不断扩散。

由于大城市或中心区域不是孤立地居于沙漠中的绿洲，而往往是与乡村地区相毗连的，因而生产要素的扩散，首先会向与之相邻的广大农村地区的扩散。

于是，就产生了一种新的经济地理单元———城乡结合部。

城乡结合部的形成除了上述的城市或中心区域生产要素向该地流入这一主要原因之外，还有其他地区生产要素直接或间接的参与。

但不管生产要素是从何处向该地流入，都会使这一地区形成特殊的经济地理单元。

　　城乡结合部并不是永远不变的，它会随着城市化的过程转变为典型的城市区域，或逐步具有完全的城市特点。

此时，城市或中心区域又会进一步再向外扩展，形成新的城乡结合部。

因此，就总体而言，城乡结合部并不是经济发展过程中暂时形成的，而是城市化进程中长期存在的一种特殊区域。

因此，我们应对城乡结合部进行系统的研究，以适应城市化发展之需。

（二）城乡结合部的类型与功能

　　一般说来，城乡结合部有三种类型:

一是受行政隶属关系制约，属城市政府管辖，却又地处乡村包围的城市郊区；二是属城市政府管辖的县，在地理位置上又与城区接壤的或“插花”的地带；三是受地域影响，处在城区外围，相对连接城乡的其他交接地带。

　　城乡结合部功能表现在以下几个方面：

第一，为城市提供新鲜、卫生、充足的农副产品，满足城市居民的消费需要。

第二，农民有较多的机会进入市区或者兼营非农产品，增加农业劳动者的就业机会和收入。

第三，近郊房舍宽裕，房租便宜，可为城市外来及流动人口提供住宿条件，缓解城市住房压力。

第四，城乡结合部宽广的地域在一定时期也承接了部分城市工业的迁移和大型专业商贸批发市场的设立。

　　总之，城乡结合部作为“农村之首，城市之尾”，是农村走向城市的重要窗口，又是城市辐射农村的桥头堡；是城市动量载体、物资能量交换最频繁的区域，又是地域特征复杂，人口流动性大，自然、社会生态独特的区域。

　　二、我国城乡结合部存在的主要问题

　　尽管近年来我国在城乡结合部管理方面取得了较大成效，也积累了许多经验，有效推进了城市化进程，但伴随着工业、城市文明进程的加快，城乡结合部的“周转”也在加速，从而导致了许多新问题。

主要包括以下几个方面。

（一）社会管理滞后

　　第一，流动人口多，治安管理相对差。

城市发展快，流动性强不仅导致人口的不稳定，而且也增加了管理难度。

外来务工经商人员很难完全融入城市社会，不得不以流动人口、暂住人口的身份出现在城乡结合部。

由于缺乏管理与规范，各种违法违规现象不断滋生、蔓延，使城乡结合部成为城市及周边社会治安的“死角”，刑事案件发生率大大高于城区。

同时，暂住人口较多，也给计划生育、子女普及教育带来许多新的问题。

第二，道路拥挤，交通管理滞后。

在城乡结合部内，很多道路路况等级差，且没有与城市道路相连，无法构成完整的综合交通体系。

城市禁行甚至淘汰的车辆大部分外流到此处，加剧了道路拥挤堵塞，交通事故比例上升。

城市交警无力承担城乡结合部的交通管理，而隶属城乡结合部的交通部门存在人员少、资金缺、装备差等问题，管理起来也“力不从心”。

长期存在的交通管理混乱现象，很大程度上阻碍了城市对外经济联系和城市化的发展。

（二）经济管理混乱

　　第一，征地补偿标准不一，农民感到利益受损。

城市化进程中，农民土地被城市政府大量征用，农民得到的补偿费各地标准不一，大部分区域难以保障他们在失地后获得长期的稳定收入。

城市政府以低价征用农民土地后，公开拍卖转让给开发商，卖高价获高利，农民心中有数，普遍感到自己的利益受损，对城乡结合部的城市化推进有抵触情绪。

第二，恶性竞争明显，产业结构失衡。

目前城乡结合部中的第二产业以乡镇企业、中小型企业为主，第三产业又以房屋出租、小型餐饮和零售业为主。

由于普遍缺乏科学规划和正确引导，不少地区出现了恶性竞争、结构失衡、环境恶化等现象，有的甚至成为淘汰产业和高耗能产品的“避难所”。

第三，农民收入来源畸形，就业难度大。

城乡结合部农民相当一部分未在城市就业却已购房移居城市中心区，而城乡结合部的旧房出租成为其主要收入来源，他们每天期盼着城乡结合部房租涨价或拆迁补偿费提高。

大部分农民职业技能偏低，在再就业过程中，高不成低不就，宁可赋闲也不愿从事辛苦的工作。

　　（三）规划管理无序

　　第一，规划未与城市衔接。

大多数城乡结合部没有融入城市整体规划，无法满足人流、物流、停车及消防等的基本要求，排水、排污设施不配套。

城市政府对城乡结合部的规划工作无法全面衔接，尽管有的地区虽然也有比较完善的控制性规划，但也存在执行不到位的问题。

第二，违章建筑隐患多。

房屋租金的冲击和拆迁补偿费不断提高，使城乡结合部的房屋越盖越高，越盖越密，特别是违章建筑见缝插针，背靠背，墙挨墙，挤占道路、排水沟。

个别村民不顾地基承载力，强行加层至六七层，目的就是获得房租的同时，在拆迁时获得更高的补偿。

这些私自加层的房屋在质量上存在极大的隐患，稍遇强风或轻微地震，就有坍塌危险。

第三，公共基础设施少且差。

城乡结合部普遍缺乏城市基础设施，供水、供电、供气等管网线路不齐全，质量差。

许多村落用地功能紊乱，幼儿园、小学、垃圾站、社区活动服务中心等严重不足，规划中的绿地被侵占，生活、建筑垃圾随处可见，生态环境较差。

　　（四）基层行政管理体制改革滞后

　　由于行政管理体制的制约，使城乡结合部存在自然属性与社会属性不统一。

尽管在自然属性上城乡结合部产业已非农化，村民职业构成也呈非农化趋势，但在社会属性上依然将其定位为农村。

行政体制改革滞后和属性的不统一，导致城乡结合部行政管理权力交错，效率低下。

一方面，它必须接受以管理城市为主的“区”的领导，但又没有实施城市社区管理体制；另一方面，它虽然是农村的组成部分，但大部分的劳动力进城或就地转向了非农产业，有些农村政策失去了贯彻对象，城市的各种优惠政策也难以进入城乡结合部，有的城乡结合部早已成为“城中村”了。

虽然近年来各地政府已经重视城乡结合部的管理，但旧问题未解决，新问题又积累了不少。

　　（五）产品质量和食品安全管理薄弱

　　第一，城乡结合部食品小作坊多。

在城乡结合部，随便一间小屋都有可能成为食品加工作坊。

根据质监部门几年来的调查表明：

我国食品生产小作坊呈现多、小、散、差的特点。

这些作坊式加工点，多无食品生产许可证，从业人员也没有按规定持有健康体检合格证，生产设备简陋，卫生设施不全。

有的窝点甚至仅有一间租用民房，一个水龙头、一个炉子、一口锅，外加几个盆；有的加工者露天操作；有的二层楼房底层为加工作坊、原料仓库，第二层住人，形成严重的“三合一”生产安全危险场所。

第二，城乡结合部也是造假“重灾区”。

造假者一般通过租用城乡结合部民房开设加工场所，隐蔽性很强。

由于与城市距离很近，交通便利，加工好的假冒伪劣产品能直接流向城市市场，快速完成生产与销售的循环运营。

大部分农民本身缺乏识假常识，打假举报意识不强，更有一些房主从不过问租房者生产情况，有的甚至还为租住的造假者通风报信。

不法分子肆无忌惮，打一枪换一个地方，使城乡结合部成为“打不垮”的造假重灾区。

　　三、我国城乡结合部问题成因分析

　　城乡结合部管理存在的问题直接影响着城乡结合部的社会稳定与发展，若不能有效地解决，将会对城市化进程产生不利的影响，甚至对国民经济的发展和社会进步产生阻碍作用。

要想解决城乡结合部问题，使城市化稳定和谐推进，就必须找到问题的根源所在。

（一）历史文化原因

　　我国是一个农业大国，根据第五次全国人口普查公报显示我国农业人口约占总人口的64%。

长期的农业耕作对我国农民的生活方式和价值观念等方面都产生了深远的影响，农民传统思想观念根深蒂固。

城乡结合部以血缘和地缘为基础形成，农民在价值和生活方式上，有着浓厚的乡土意识、小农意识，他们习惯于一家一户小农经济的传统生活模式和早出晚归的田园生活。

因此，被城市“包裹”起来后，农民仍然按部就班、我行我素，在城市化进程下对城乡结合部进行管理时，往往不能配合政府有关政策，使相关工作难以正常开展。

（二）社会经济原因

　　随着城市化的发展，大量的农村剩余劳动力向城市聚集，但是大量的外来人口由于缺乏相应的知识和技术，无法找到酬劳较高的工作，只能选择在房屋租金水平相对较低的城乡结合部租房居住，城乡结合部成了流动人口的聚集地，给环境、社会治安等造成了很大的影响。

　　城市化的无序发展也是造成目前城乡结合部问题的社会经济根源。

1949年新中国成立时，城市化水平只有10.6%，当时世界城市化的平均水平是29%，欧美等发达国家的城市化水平早已超过60%。

改革开放后，工业化的发展、经济的高速增长带动了我国城市化进程的加速，但改革前城市化的长期停滞使改革后出现了“补课性”的“跨越式突进”，城市化比例从1978年的不足18%快速增长到2009年的46.6%。

但需要特别强调的是，城市化进程有其特定的推力条件和发展基础，不顾条件是否具备，采取“一刀切”的做法将欲速而不达。

个别地方通过城建规模的简单扩张和城市人口的机械膨胀，从而跑步进入城市化的思路不仅理论上行不通，在实践中也必然带来一系列矛盾和问题。

　　（三）体制原因

　　新中国成立后，为了保证工业化积累，国家先后颁布了一系列法令，把农业人口和非农业人口用行政的手段划分开来，最终形成了以工业化经济为主要特征的城市经济体制和以传统农业为主要特征的农村经济体制，也就是城乡完全分割的二元管理体制。

在当时的历史背景下，二元管理体制对我国经济社会发展起到了一定的推动作用，但在城市化进程中其弊端不少，并成为产生城乡结合部问题的根源之一。

　　城乡结合部与纯城区或纯农区的最大区别在于区域特征的“三交叉”，即城乡地域交叉、农居生活交叉、街乡行政管理交叉。

在城乡分治的公共管理模式下，无论是由街道、还是乡村组织来承担城乡结合部地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要支付额外的管理成本。

要实现农村管理体制向城市管理体制的并轨，城乡结合部又面临着二元社会结构的其他限制，其中既包括农村公共物品供给制度的改革，也包括给失地农民以城市居民同等社会待遇的制度安排等一系列改革。

“三交叉”无法改变城乡社会分治的现实，其结果是局部融合、整体不融合，表面融合，实际不融合，城乡结合部的问题即由此而衍生。

　　四、解决城乡结合部问题的对策建议

　　城乡结合部出现的问题是我国城市化发展的必然产物，也是新农村建设中亟待解决的问题，更是城市化过程中必须迈过的“坎”。

2010年10月18日，党的十七届五中全会公报提出，“要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善布局和形态，加强城镇化管理。

”这是党中央国务院对城市化建设做出的战略性、前瞻性、科学性部署，也是我们解决城乡结合部存在问题的出发点、着眼点和落脚点，必须紧紧围绕这一中心，加快改革，构建城乡结合部新型和谐关系。

（一）实行一元化管理体制

　　1.整建制地撤销行政村。

城乡结合部的很多矛盾来源于城乡“失管”或交叉管理，因此，对于城乡结合部已经没有任何耕地、农村2/3的建设用地都被征用的“城中村”和农业用地占总土地面积不到一半的“三交叉”地带，可进行彻底的撤镇村改街道社区工作，对这一带的基础设施、市容环境等进行统一的规划与管理。

　　2.处置集体资产实现“两分离”。

此措施针对集体经济比较发达的成熟村镇。

在很多城乡结合部，即使还有集体土地，还有农民户籍属性，但早已不从事农业生产，有的已进城或在企业单位就业，还有相当一部分靠出租房屋为生。

在这种情况下，保留完整的集体经济就是让村集体经济继续承担管理农民的所有事务，这无疑成为城乡统筹的障碍。

因此，应尽快通过集体资产处置，变集体经济为股份制经济，使之成为城市经济的组成部分，从而实现行政管理与经济管理分离。

（二）坚持一体化规划建设

　　1.加强总体规划，全面发挥政府作用。

城乡结合部地区的经济发展、产业布局、人口分布、市政设施必须符合全市的总体规划。

在此基础上，要认真编制城乡结合部的控制性规划，以确保总体规划得以全面贯彻实施。

同时，根据城乡、农居二元并存的不同情况，市、区两级政府在符合全市总体规划的前提下，可将规划及其他执法管理权下放给乡镇街道，鼓励他们对本地区范围内的违章建筑进行监督管理，促进总体规划在城乡结合部顺利实施。

　　2.增强科技意识，全力提升产业结构。

要使生产要素在城乡结合部区域内合理流动和有效配置，真正发挥工业反哺农业、城市支持农村的作用；把高效优质农业生产投入品引入城乡结合部，引导和帮助农民科学种田、精细养殖；把科技人才、科研机构和科技成果积极引入城乡结合部，开展第二产业产品研发、技术攻关和推广应用，壮大现有工业企业。

根据农民失地后的生存条件和收入水平，适当统筹并提高征地农民的补偿标准，由政府征用零散的集体土地，通过土地储备，化整为零，并对所征土地进行一级开发，为政府解决土地开发不规范所带来的很多管理成本和后遗症，同时为新一轮第二、三产业发展储备用地资源。

　　（三）推进统筹发展

　　1.持续加大户籍制度改革力度。

取消农业户口和非农业户口的划分，而以居住地为主要标准，并按常住人口、暂住户口、寄住人口进行户口登记管理，建立城乡居民自由迁徙和政策调控相结合的户口迁徙制度，在试点基础上尽快放开城镇户口限制，积极推进农民工的市民化。

在未完全放开户籍管理的地方，也应按照公平对待、服务至上、合理引导、完善管理的原则，把流动人口服务管理纳入当地经济社会发展规划，特别要结合积极稳妥推进城镇化建设，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题，探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式，提升流动人口服务管理水平，为全面开放城镇户口限制做好充分准备。

　　2.不断建全社会保障体系。

加快构建城乡一体的社会保障体系，进一步扩大城乡住房、就业、医疗、养老等各类保障的覆盖范围，稳步提高保障能力和保障水平，让农民更多分享土地增值收益，增加农民资产性、保障性收入，促进城乡居民收入差距不断缩小。

要更加重视解决重病、残疾、孤寡、丧失劳动力等特殊困难群众的生活困难，不断加大对他们的救助帮扶力度，让他们更多地享受到社会主义大家庭的热情和温暖。

　　（四）实现“一站式”公共服务

　　1.改善基础设施，提供公共服务。

健全文化、卫生网络，加强城乡结合部地区村容村貌的整治，加大道路硬化、绿化、亮化等基础性设施投入，重点推进城乡结合部改水、改厕工程建设，全面提升环境优化美化。

加快城乡结合部教育、文化、科技、卫生等社会事业发展，提高公共财政服务水平，加大村级文化活动健身广场、图书室以及信息服务网点建设资金投入力度，保持该地区与城区社会文化建设同步发展。

　　2.整合执法资源，强化监督力量。

进一步强化产品质量和食品安全监管执法体系，要从过去各部门单兵作战的模式向加强部门间协作、各部门齐抓共管的模式转变。

各部门在政府的统一领导下通过联合检查、信息共享等方式整合执法资源，形成监管合力，通过对生产领域、流通领域的联合监督管理，严厉打击制、售劣质产品的行为，消除安全隐患。

充分调动群众的积极性，发展街道产品质量监督员和信息员，成立消费维权组织，建立举报奖励制度，逐步形成“政府领导、部门监管、群众参与”的产品质量和食品安全监督网，使消费者投诉问题得到快速地解决。

同时发挥社会监督的作用，协助开展产品质量与食品安全的监督，以弥补执法力量的不足。

　　3.改变传统观念，解决农民就业。

在新型的管理观念中，管理就是服务，只有提供优质的服务才能更好的实现城市科学管理。

就城乡结合部管理而言，要引进“以人为本”的管理观念，重视对人的“改造”。

应帮助农民改变传统观念，拓宽就业渠道，同时建立完善的再就业体系，这是解决城乡结合部问题的主要出路，也是户籍制度改革、集体经济体制改革的必要条件。

在当前整体政策不配套、不到位的情况下，从试点先行的角度，结合当地实际，可以考虑在土地收益、资产收益中提取一定比例，弥补城市化进程中社会保障资金的不足，确保农转居后群众的生活水平和质量不低于社会平均水平。

　　世界各国的发展历史表明，城市化是实现现代化的必由之路，也是我国消除城乡二元结构、促进城乡协调发展的基本途径。

改革开放以来，随着市场经济体制的发展，传统的二元结构制度逐渐被打破。

但由于传统体制的强大惯性和新经济体制发育的不完善，我国的城乡之间仍处于不协调发展状态，城乡结合部存在的诸多问题就是城乡矛盾的集中表现。

这种新形势下的不协调关系既严重制约了农村经济社会发展，也影响了城市化进程的推进。

因此，应按照党的十七届五中全会提出的总体思路，着力解决城乡结合部面临的主要问题，从而加快工业化、城市化和现代化的进程，通过实行一元化管理，找到解决城乡结合部问题的突破口；通过制定一体化规划，调整城乡结合部的结构功能；通过推进统筹发展，实现城乡结合部经济和社会的协调发展；通过实现“一站式”服务，构建城乡结合部新型和谐关系。