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贵州林地保护纲要

附件二

贵州省林地保护利用规划大纲

（2010－2020年）

目录

第一章林地保护利用面临的形势1

第一节保护利用现状2

第二节必要性与紧迫性10

第二章指导思想与目标任务13

第一节指导思想13

第二节规划目标15

第三节主要任务16

第三章全面保护林地20

第一节严格用途管制20

第二节林地分级管理21

第三节加强森林保护25

第四节积极补充林地26

第五节引导节约用地27

第四章合理利用林地29

第一节优化结构29

第二节保障重点30

第三节科学经营31

第四节持续利用33

第五章统筹区域管理34

第一节优化区域布局34

第二节实行差别管理37

第三节强化宏观调控38

第六章规划实施保障体系40

第一节完善规划体系40

第二节健全管理制度41

第三节强化调节机制42

第四节加强基础建设43

第五节推进民主决策44

附表：

1.全省及各县（市、区）林地现状表

2.全省及各县（市、区）森林保有量目标表

3.全省及各县（市、区）林地保有量目标表

4.全省及各县（市、区）林地生产率目标表

5.全省及各县（市、区）重点公益林地和重点商品林地比率表

6.全省及各县（市、区）林地结构现状及规划表

贵州省林地保护利用规划大纲

（2010－2020年）

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，是野生动植物栖息繁衍和生物多样性保护的物质基础，是林业发展和生态建设的主要载体。

森林在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。

依法保护和利用林地，已成为我国可持续发展战略中重要而又迫切需要解决的一个重大问题。

为此，国家林业局组织编制了《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》，并于2010年7月得到国务院的批准，成为我国第一个中长期林地保护利用规划。

为认真贯彻落实《国务院关于全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）的批复》（国函〔2010〕69号）、《国家林业局关于编制省级县级林地保护利用规划的通知》（林规发〔2010〕203号）及省人民政府相关要求，省林业厅组织编制了《贵州省林地保护利用规划大纲（2010—2020年）》（以下简称《大纲》）。

《大纲》主要阐明规划期内我省林地保护利用战略，明确林地保护利用的指导思想、目标任务和政策措施，引导全社会严格保护林地、节约集约利用林地、优化林地资源配置，提高林地保护利用效率，切实保障我省林业中长期发展空间，实现2020年森林覆盖率奋斗目标。

《大纲》是指导我省编制省、县级林地保护利用规划的纲领性文件。

《大纲》对今后10年我省林地保护利用作出了战略部署：

到2020年，林地总量适度增加，林地保有量在2009年854.53万公顷（12818万亩）的基础上增加到881.12万公顷（13216.8万亩），占国土面积的比重从48.5%提高到50.02%；森林保有量稳步增长，全省林地森林保有量在2009年713.83万公顷（10707.5万亩）的基础上增加到845.60万公顷（12684.1万亩），林地森林覆盖率达到48%，加上非林地上的森林资源（四旁树），力争森林覆盖率达到50%；林地保护结构逐步优化，重点公益林地达到400.47万公顷（6007.1万亩），占林地比率45.45%；重点商品林地达到176.02万公顷（2640.4万亩），占林地比率19.98%；林地生产力明显提高，乔木林地生产率在2009年60.30立方米/公顷（4.02立方米/亩）的基础上增加到72.00立方米/公顷（4.80立方米/亩）以上。

《大纲》规划期限为2010～2020年，2009年为规划基准年，2020年为规划目标年。

第一章林地保护利用面临的形势

第一节保护利用现状

根据贵州省第三次森林资源规划设计调查成果，结合2007～2009年成林年限届满营造林完成面积和省级营造林实绩核查，森林消耗（包括2008年特大凝冻灾害损失）面积调查结果，参照第七次全国森林资源连续清查贵州省第五次复查和贵州省第二次土地调查成果，将全省林地和森林资源数据更新到2009年。

全省林地总面积854.53万公顷（12818万亩），占国土面积的48.5%。

林地中，有林地561.20万公顷（8417.9万亩），疏林地4.78万公顷（71.7万亩），灌木林地188.21万公顷（2823.2万亩），未成林造林地36.00万公顷（540万亩），苗圃地0.15万公顷（2.2万亩），迹地（含采伐迹地和火烧迹地）1.46万公顷（21.9万亩），宜林地62.66万公顷（939.9万亩），林业辅助用地0.08万公顷（1.2万亩）。

森林面积713.83万公顷（10707.5万亩），其中国家特别规定灌木林地152.64万公顷（2289.5万亩），森林覆盖率40.52%。

长期以来，贵州省委、省人民政府高度重视生态建设和林业发展，认真贯彻落实《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《贵州省森林条例》、《贵州省林地管理条例》等有关法律法规和党中央、国务院的林业发展方针、政策，1990年起，在全省实施了“十年基本绿化贵州”的发展战略，在1998年全省提前两年完成“十年基本绿化贵州”战略目标的基础上，相继实施了退耕还林（草）、天然林资源保护、珠江防护林体系建设、野生动植物保护和自然保护区建设、石漠化综合治理等林业和生态建设重点工程，林地保护利用取得了明显成效。

——促进了国土绿化和森林资源持续增长。

“十一五”期间，中央和省累计投入林业建设资金105亿元（其中：

中央投入92亿元）。

退耕还林（草）、天然林资源保护、珠江流域防护林体系建设等林业重点工程及植被恢复费项目等其它林业工程共完成营造林面积104.67万公顷（1570万亩），其中人工造林38.87万公顷（583万亩），封山育林65.80万公顷（987万亩）。

完成义务植树2.5亿株，铁路、公路、河渠绿化1万多公里。

全省森林面积达到713.83万公顷（10707.5万亩），森林覆盖率达到40.52%，森林蓄积量达到3.33亿立方米，实现了森林面积和蓄积的持续增长。

——石漠化治理初见成效，生态环境明显改善。

近年来，特别是2008年国家启动实施岩溶地区石漠化综合治理试点工程以来，贵州省十分珍惜国家把本省55个县列为全国试点的机遇，科学合理布局各项石漠化治理工程，积极探索适合各地不同特点的治理模式，发展既能有效治理石漠化、又能促进农民增收致富特色经果林产业，提高了石漠化综合治理效果，实现了生态效益、经济效益和社会效益有机统一。

2008～2009年，全省石漠化综合治理试点工程累计完成人工造林4.11万公顷（61.7万亩），封山育林6.03万公顷（90.5万亩），治理石漠化面积1477平方千米，石漠化治理区轻度石漠化得到有效治理，石漠化等级明显降低，生态环境明显改善。

通过林业重点生态建设工程的强力推进和石漠化综合治理，全省以水源涵养林为主的“两江（长江、珠江）”上游生态屏障已初步形成。

——生态区位重要地区和生态环境脆弱地区的林地资源得到有效保护。

全省上报国家级公益林面积344.33万公顷（5165万亩），其中，已纳入中央财政补偿的国家级公益林面积117.74万公顷（1766.1万亩），2004～2009年中央财政累计拨付森林生态效益补偿基金29291万元。

划定地方公益林227.7万公顷（3415.5万亩），2007～2009年，省财政累计拨付地方公益林和林业系统国家级省级自然保护区集体林补偿资金4000万元。

全省共建立各类自然保护区130个，保护区总面积96.02万公顷（1440.3万亩），占全省总面积的5.46%；森林公园66个，其中：

国家级21个，省级26个，县级19个，规划总面积24万公顷（360万亩）；国有林场104个，总面积32.76万公顷（491.4万亩）。

公益林的划定，特别是自然保护区和森林公园的建立，使我省绝大部分珍稀野生动植物物种资源及生态区位重要地区的林地及生物多样性得到有效保护。

——林业产业稳步推进，经济实力得到增强。

西部大开发以来，各级政府和林业主管部门在加强生态建设的同时，积极加强林业产业发展，林业产业已经具备了一定的规模和产业聚集度，由以森林资源利用为主传统单一的林产工业，逐步转变为森林种植、木材加工利用、经济林产品生产加工、林木种苗花卉、森林旅游等一、二、三产业齐头并进、协调发展的格局，林业产业经济显著增强。

主要表现在：

一是林业产值显著增加，产业结构有效调整。

全省林业产值（林业统计口径）由“十五”期末的95亿元，增加到2009年的247亿元，每年保持了两位数以上的增长，第三产业产值逐步成为林业产业新的增长点；二是基地建设成效明显，产业基础得到加强。

全省已建成以杉木、马尾松为主的用材林基地1740万亩，每年为社会提供原木约150万立方米，经济林和竹林正在成为地方经济的重要产业；三是木材加工业快速发展，工业化水平持续提升，2009全省共生产原木123万立方米，毛竹1233万根，杂竹22.6万吨，锯材47万立方米，人造板47万立方米。

26家省级林业产业化经营企业规模不断做大，产品质量稳步提升；四是非木质产业发展迅速，新兴产业经济渐成规模，以森林公园和自然保护区自然景观资源为依托的森林生态旅游和乡村旅游发展迅速。

花卉产业发展势头强劲，基地面积达14.5万亩，2009年生产鲜切花、盆花约3亿支（盆），实现销售收入6.5亿元。

——建立了较为完备的林业法规体系，为林业发展提供了制度保障。

为了更好地保护我省的林地资源，在国家颁布实施的各项法律法规的基础上，我省先后颁布实施了《贵州省森林条例》、《贵州省绿化条例》、《贵州省林地管理条例》、《贵州省森林公园管理条例》、《贵州省林木种苗管理条例》、《贵州省森林林木林地流转条例》、《贵州省征占用林地补偿费用管理办法》、《贵州省木材经营管理办法》等地方性林业法规6部、政府规章5部，并下发了《贵州省人民政府关于进一步加强林地保护管理工作的通知》（黔府发〔2009〕7号）。

系列林业法规的颁布和规范性文件的实施为我省林地的保护和合理利用提供了有力的制度保障。

但必须清醒地认识到，我省目前仍然存在人多林少、人与林地关系紧张的矛盾，林地保护利用依然面临着一些突出问题：

——森林资源总量不足，分布不均。

我省森林资源总量不足，森林覆盖率虽然近年来大幅度提高，达到40.52%，但在森林资源富集的南方省份中排名靠后。

人均森林面积0.19公顷（2.8亩），高于0.13公顷（2.0亩）/人的全国平均水平，但仅为世界平均水平（0.6公顷）的32%。

从分布上看，省内森林覆盖率呈东高西低的特点，东部地区森林覆盖率在50%以上，西部的毕节地区、安顺市和黔西南州多数县市森林覆盖率则较低。

林龄、树种结构不合理，幼龄林、针叶纯林所占比例较大。

——森林质量不高，功效不强。

全省森林经营管理集约程度不够，林分质量普遍不高，乔木林单位面积蓄积量60.30立方米/公顷，仅为全国平均水平（86立方米/公顷）的70%，低质低效林面积大。

绝大部分森林的生态功能较差，生物多样性不够丰富，林下植被稀疏，郁闭度低，森林生态系统的蓄水保土能力差，全省生态功能三级和四级的林分占80%以上。

——生态环境脆弱，植被恢复难度大。

贵州地处我国西部云贵高原东部，境内山地和丘陵占92.5%，是全国唯一没有平原支撑的山区省份。

贵州是东亚喀斯特地形发育的中心，是我国喀斯特碳酸岩连片出露最集中的地区。

境内岩溶地貌发育非常典型，喀斯特出露面积1090.8万公顷（16362万亩），占全省国土总面积的61.9%。

全省石漠化面积从1975年的88.07万公顷（1321万亩，占全省总面积的5.0%）增加至2009年的331.00万公顷（4965万亩，占全省总面积的18.79%），扩张十分迅猛。

改革开放以来，经过不懈努力，全省生态环境得到明显改善，但目前尚有125.13万公顷（1877万亩）疏林地、其它灌木林地、其它无立木林地、宜林荒山荒地及灾毁林地需要造林绿化，64.87万公顷（973万亩，占国土面积的3.7%）25°以上坡耕地需要治理。

待绿化的荒山荒地大多分布在石漠化严重或交通不便地区，地块零星破碎，土壤瘠薄，造林难度大、成本高，植被恢复难度很大，生态建设和石漠化治理任重而道远。

——林业投入不足，对经济社会发展和农民增收的贡献低。

林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设、林产品供给和生态文明建设的重要任务，主要依靠国家投入。

但长期以来，林业建设投资一直是采取补助的形式，单位面积投资偏低的现状没有得到根本性改变，不能满足市场经济条件下造林成本的需求，造成建设质量难以保证，局部造林质量不高。

我省林业用地占国土面积的一半，但总体上林地生产力低，林业产业发展滞后，区域特色不够明显，未能形成竞争力强的产业集群，对农民增收的带动作用没有应有显现，对经济社会发展的贡献率较低。

——违法使用林地屡禁不止，管理形势严峻。

主要表现在以下几个方面：

一是行政干预和少数违法用地现象仍然存在。

个别地方的招商引资项目、小型建设项目从地方经济发展角度出发，急于开工建设，导致未批先占林地行为突出；二是全面、有效的征占用林地前期介入机制有待进一步加强和完善。

“十一五”期间，我省对大中型水电站、高速公路、铁路等重点工程采取了林业部门提前介入的方式，为工程的选线、定址、概预算和工程建设提供了有效的服务，但个别项目业主对林地管理法律法规不甚了解，往往是在办理用地手续的后期才告知林业主管部门，增加了林业部门对林地的管理难度；三是随着经济发展加快，基础设施等项目投入力度加大，一些线性工程项目为了尽快开工建设，项目设计只针对正线，其附属工程设计滞后，初期设计占用林地范围、面积与后期实际需要用地出入较大，导致同一项目不能一次性办理使用林地手续。

经过多年来坚持不懈的努力，林地行政案件发生势头有所减缓，但仍然时有发生，林地管理形势依然十分严峻。

专栏一林地相关概念及划分标准

概念

划分标准

林地

根据《中华人民共和国森林法实施条例》和《贵州省林地管理条例》，林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和经县级以上人民政府批准规划的宜林荒山荒地。

有林地

连续面积大于0.067hm2、郁闭度≥0.20、附着有森林植被的林地，包括乔木林和竹林。

疏林地

由乔木树种组成，连续面积大于0.067hm2、郁闭度在0.10～0.19之间的林地。

灌木林地

由灌木树种或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2cm的小杂竹丛组成，以经营灌木林为主要目的或起防护作用，连续面积大于0.067hm2、覆盖度≥30%的林地。

其中：

国家特别规定的灌木林地（国特灌）指具有一定经济价值、以取得经济效益为目的进行经营的灌木林，或分布在乔木生长界限以上或亚热带岩溶地区生态环境脆弱地带，专为防护用途，且连续面积大于0.067hm2、覆盖度≥30%的林地。

未成林

造林地

造林或封育后不到成林年限，当年造林成活率85%以上或保存率80%以上且分布均匀、飞播造林后保留苗木3000株/hm2以上、封育地天然更新等级中等以上，且苗木分布均匀，尚未郁闭但有成林希望的林地。

迹地

包括采伐迹地——采伐后3年内保留木达不到疏林地标准、尚未人工更新或天然更新达不到中等等级的林地；火烧迹地——火灾后3年内活立木达不到疏林地标准、尚未人工更新或天然更新达不到中等等级的林地。

苗圃地

依法取得林木种苗生产许可证的固定林木和木本花卉育苗用地，不包括母树林、种子园、采穗圃、种质基地等种子、种条生产用地以及种子加工、储藏等设施用地。

宜林地

经县级以上人民政府规划为林地的土地。

包括宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其它宜林地。

林业辅助生产用地

指直接为林业生产服务的工程设施（含配套设施）用地和其它具有林地权属证明的土地林地－Ⅰ级保护林地－Ⅱ级保护林地－Ⅲ级保护林地。

森林

包括有林地和特别规定灌木林地。

森林

覆盖率

一定行政区域范围内森林面积占土地总面积的百分比。

第二节必要性与紧迫性

——是保障国土生态安全、建设生态文明的基本要求。

贵州地处长江和珠江上游分水岭地带，是典型的喀斯特高原省份，生态区位十分重要。

由于特殊的自然地理和社会发展等诸多因素，生态环境十分脆弱、经济社会发展滞后。

全省石漠化面积331.00万公顷（4965万亩），植被恢复治理任务达133.00万公顷（1995万亩）。

目前全省还有125.13万公顷（1877万亩）疏林地、其它灌木林地、其它无立木林地、宜林荒山荒地及灾毁林地需要造林绿化，64.87万公顷（973万亩）25°以上坡耕地需要治理，林业生态建设任务十分艰巨。

森林是陆地生态系统的主体，具有涵养水源、保持水土、调节气候、净化环境、保护生物多样性等多种功能。

加强林业生态建设，减少水土流失，增加水源涵养，建立可持续发展资源环境支撑体系，是构建“两江”上游生态屏障，保障国土生态安全、建设生态文明的基本要求。

——是加强节能减排、提高林业应对气候变化能力和增强抗御自然灾害能力的切实举措。

全球气候变化是人类面临的最大威胁，是人类必须共同面对的重大挑战。

2009年9月，胡锦涛总书记在联合国气候变化峰会上郑重承诺，到2020年全国森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。

2008年，我省遭受百年不遇特大凝冻灾害，林业损失惨重。

2009年秋至2010年春，我省又遭遇历史罕见的特大干旱灾害，受害最严重的黔西南州、六盘水市、毕节地区均是全省缺林少绿的区域。

温家宝总理亲临我省旱灾最严重的黔西南州指导抗旱救灾工作时指出，要把水利建设与生态建设、石漠化综合治理结合起来，三位一体，科学规划，统筹安排，从根本上增强抗御自然灾害的能力。

做好林地保护利用工作，是兑现胡锦涛总书记庄严承诺和温家宝总理重要指示的切实举措。

——是统筹协调经济社会发展与生态建设的必然选择。

经济总量小、人均水平低、发展速度慢是我省的基本省情和面临的主要矛盾，工业化水平低、城镇化进程慢、区域发展不平衡、产业结构不合理、城乡发展不协调、农村贫困程度深、人口资源环境压力大等问题非常突出。

“十二五”时期，既是我省可以紧紧抓住并且大有作为的战略机遇期，又是我省实现经济社会发展历史性跨越、全面建设小康社会的加速期，更是我省调整经济结构、转变发展方式的攻坚期。

处理好林地保护与利用的关系，是实现我省经济社会又好又快、更好更快发展的必然选择。

——是满足市场需求、增强木材及林产品供给能力的必由之路。

随着我省经济社会的快速发展，木材及其制品的消费在不断增长。

我省人造板实际年产量仅相当于发达省份一家企业的年生产量。

企业生产规模小，目前最大规模的人造板企业年生产能力只有5万立方米，与全国同行业企业比较，属于中小企业。

生产技术水平低，大部分企业采用相对落后的生产工艺，生产技术基本停留在上世纪中后期的水平，相当部分企业的生产设备落后，工业化程度低。

加强林地保护利用工作，是统筹安排好木材及林产品生产用地，提高森林经营水平，最大限度地满足经济社会发展对木材及其它林产品需求的必由之路。

——是加强扶贫开发、解决三农问题的迫切需要。

我省山地面积占国土面积的92.5%，破解“三农”问题，在很大程度上就是破解“三林”问题即林业、林区和林农问题。

促进山区农民脱贫致富，潜力在山、优势在山、希望在山。

加快林业生态建设和产业发展，不仅可以进一步扩大木材等林产品的供给，而且可以拉长名特优资源培育、林产品精深加工和森林旅游业等产业链条，增加就业容量，拓宽农民增收致富的渠道。

做好林地保护利用工作，在加强生态建设的同时，加快林业改革发展，挖掘林业生产潜能，增强林业发展活力，是加快农业产业结构调整、发展农村经济、促进农民增收致富的迫切需要。

第二章指导思想与目标任务

第一节指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻中央林业工作会议精神，根据省委、省政府“加速发展、加快转型、推动跨越，重点实施工业强省战略和城镇化带动战略，努力实现贵州经济社会又好又快、更好更快发展”的要求，确立发展现代林业，建设生态文明的可持续发展道路，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的方针，统筹协调林地保护与利用的关系，充分发挥森林的生态、经济和社会效益。

遵循以下基本原则：

 ——严格保护，可持续利用。

按照现代林业发展和生态文明建设的战略要求，严格保护现有林地资源，严格控制林地特别是有林地转为建设用地，坚持林地的可持续利用。

既要考虑林地的供给能力和注重林地资源保护，又要满足经济社会发展对林地的需求，为经济社会的可持续发展提供保障。

——生态优先，统筹兼顾。

优先保障生态，积极推进生态文明建设，协调好林地利用与保护生物多样性、保护自然文化遗产等公益性服务的关系，进一步加大力度，构建功能完备的“两江”生态屏障，确保国土生态安全。

在统筹各类建设使用林地与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等相协调的前提下，保障国家和省重点建设工程使用林地。

——分类指导，保障重点。

遵循地域分异规律，根据各区域社会经济发展对森林资源经营管理的要求，分区施策，分别经营管理区域和经营管理类型，建立森林资源经营管理分区分类体系、多层次政策体系及技术管理体系。

经营管理区域主要确定森林资源经营管理的目的与利用方向，按区域制定不同森林类型的经营管理策略与经营管理模式。

对生态区位重要和生态脆弱区域林地，以及高效生产木材、木本粮油和生物质能源林地进行重点保护。

——优化结构，合理布局。

根据经济社会发展对林地的多功能需求，优化林地保护利用结构与空间布局，统筹生态、生产、建设使用林地需求，分区明确林地利用方向和重点，合理配置林地资源。

——科学管理，提高效率，节约集约利用林地。

创新林地保护利用管理机制和政策，强化规划实施保障措施，增强林地管理参与宏观调控的有效性和针对性。

遵循自然规律和经济规律，因地制宜，分类管理。

按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，转变林业发展和林地利用方式，科学使用林地，充分发挥林地生产力，促进林地利用从粗放低效向集约高效转变。

——依法保护利用林地。

严格执行《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《贵州省森林条例》、《贵州省林地管理条例》等相关法律法规，加强林业行政执法，加大林地保护管理执法力度，坚决依法查处违法使用林地、毁林开垦等行为。

对违法占用林地造成森林植被破坏的，要按照“谁批准、谁负责、谁破坏、谁恢复”的原则，依法追究有关责任人的法律责任，并责令非法占用者限期恢复森林植被。

第二节规划目标

——林地总量适度增加。

到2020年，林地保有量和占国土面积的比重从2009年的854.53万公顷（12818万亩）、占48.5%增加到881.12万公顷（13216.8万亩）、占50.02%。

——森林保有量稳步增长。

到2020年，森林保有量和森林覆盖率从2009年的713.83万公顷（10707.5万亩）、40.52%增加到845.60万公顷（12684.1万亩）、48%。

加上非林地上的森林资源（四旁树），到2020年，力争森林覆盖率达到50%。

——林地保护利用结构逐步优化。

到2020年，公益林地、商品林地比例分别从2009年的66.94%、33.06%调整到70.48%、29.52%，重点公益林地、重点商品林地占林地比率分别调整为45.45%、19.98%。

——林地生产力明显提高。

通过实施森林经营、控制消耗等措施，到2020年，力争乔木林地生产率从2009年的60.30立方米/公顷（4.02立方米/亩）增加到72.00立方米/公顷（4.8立方米/亩）以上；森林蓄积量从2009年3.33亿立方米增加到2020年4.71亿立方米以上。

——执行国务院批复纲要