洛阳市土地利用总体规划.docx

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洛阳市土地利用总体规划

洛阳市土地利用总体规划

（2006～2020年）

洛阳市人民政府

二○一一年五月

目录

前言1

第一章规划背景2

一、洛阳市概况2

二、上轮规划实施评价4

三、土地资源利用现状6

四、土地利用面临的形势10

第二章土地利用战略任务与目标12

一、战略定位12

二、土地利用战略任务13

三、土地利用目标13

第三章规划指导思想与原则16

一、指导思想16

二、基本原则16

第四章优化土地利用结构和布局18

一、合理调整土地利用结构18

二、优化土地利用空间布局21

第五章统筹区域土地利用30

一、加强土地利用综合区域调控30

二、强化土地利用功能分区34

三、加强县级土地利用调控38

第六章加强耕地保护和基本农田建设43

一、坚持最严格的耕地保护制度43

二、强化基本农田保护和建设45

三、加强粮食生产核心区建设46

第七章节约集约利用建设用地48

一、严格控制建设用地规模48

二、集约利用城镇工矿建设用地49

三、积极推进农村居民点整治50

四、加强建设用地空间管制51

第八章合理控制中心城区土地利用54

一、科学划定中心城区规划控制范围54

二、合理确定中心城区建设用地规模与布局54

三、合理划定中心城区建设用地扩展边界56

四、优化洛阳新区发展用地布局56

第九章协调土地利用与生态建设60

一、以保护为前提合理规划布局60

二、构建环境友好型土地利用模式61

三、加强土地生态建设改善生态环境63

第十章重点建设项目与土地综合整治66

一、积极推进土地综合整治66

二、保障重点建设项目用地69

第十一章强化规划实施保障措施71

一、加强规划对土地利用的整体控制71

二、强化规划实施的经济调节手段72

三、完善规划实施的基础保障72

四、扩大规划民主决策和公众参与73

前言

根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，按照树立和落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会和《河南省土地利用总体规划（2006～2020年）》的总体要求及河南省土地利用总体规划修编工作的整体安排部署，结合洛阳市实际，洛阳市人民政府编制了《洛阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。

《规划》对上一轮规划实施情况进行了科学评价，对土地利用现状和土地供需形势进行了总体分析，确定了规划修编的指导思想和原则，提出了土地利用战略目标和战略重点，制订了各业用地结构与布局优化调整方案，提出了规划实施的保障措施。

《规划》以2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为规划目标年。

规划范围为洛阳市所辖全部土地，总面积为1522984公顷。

第一章规划背景

一、洛阳市概况

洛阳市位于豫西中部山区，地处东经118°08′～112°59′，北纬33°39'～35°05'之间。

东西长170公里，南北宽169公里。

土地总面积为1522984公顷，2005年末人口641.7万人，占全省的6.56%，其中农村人口397.8万人，城镇人口243.9万人，城镇化水平38%，高于全省平均水平（30.65%），平均人口密度422人/平方公里，低于全省平均水平。

洛阳市地处我国北部暖温带与南部亚热带的过渡地带，属大陆性季风气候，冬季寒冷干燥，夏季炎热多雨。

年平均气温为14.2℃，北部平原丘陵区高于南部山地区；无霜期209～235天，平均年积温为5154.8℃，由北向南随着海拔高度增高而降低；洛阳市年平均降水量为546mm，受地形影响，呈现出南高北低，山地多，谷地少的特点。

洛阳市矿产资源比较丰富。

在已发现的76种矿产中，探明储量的有41种，其中金属矿产探明储量的有18种，主要有钼、钨、铅锌、铝土矿、金、铼和镓；非金属矿产探明储量的有20种，主要有白云岩、硫铁矿、伴生硫、玄武岩、花岗岩、耐火粘土和多种玉石；能源矿产探明储量的主要有煤和石油。

钼矿、铝土矿、金银矿、铅锌矿和煤矿为洛阳市的优势矿产，钼矿储量居亚洲第一、世界第三，栾川钼矿为亚洲第一大矿。

2005年，全市国民生产总值1112.4亿元，占全省国民生产总值的10.58%，人均国民生产总值17486元，在全省18个省辖市中排第2位；城市居民人均可支配收入10175元，农民人均纯收入2903元。

2005年三大产业的构成比例为9.9：

58.3：

31.8，二三产业比重达90.1%。

洛阳市为我国重要的新型工业城市，是我省乃至全国重要的能源、石油化工、装备制造业、铝工业、硅产业、钼钨钛产业基地。

目前，有工业门类36个，已形成机械电子、冶金、建材、石油化工、电力、能源、轻纺、食品等八大支柱产业，其中，一拖、洛轴、洛玻、中信重机、洛阳石化等大型企业集团已成为国内相关行业的支柱型企业，对国民经济的发展起着重要作用。

栾川钼矿，伊川、新安铝土矿、煤矿，洛宁、嵩县金银矿为我省重要的金属和能源矿产开发基地。

洛阳市是历史文化名城和著名旅游城市，被誉为“千年帝都，牡丹花城”，人文景观和自然景观资源丰富，发展旅游业得天独厚。

著名人文景观有世界文化遗产龙门石窟、佛教“祖庭”白马寺、夏二里头遗址、偃师商城、东周王城、汉魏故城、隋唐洛阳城等，自然景观有被称为“北方第一溶洞”的栾川鸡冠洞、世界地质公园黛眉山、国家级森林公园嵩县白云山、栾川龙峪湾；集人文景观与自然景观于一体的黄河小浪底水利枢纽工程，吸引着国内外游客。

“洛阳地脉花最宜，牡丹尤为天下奇”，一年一度的牡丹花会，令海内外游客为之倾倒。

洛阳市交通便利，历史上曾是全国水陆交通的枢纽，有“九州腹地，十省通衢”之称。

郑西客运专线穿境而过，陇海与焦枝两大铁路干线交汇于此，随着陇海铁路的西延和“欧亚大陆桥”的建成，洛阳市将成为全国重要的铁路枢纽之一。

中心城区周边有连霍、二广、西南环、郑少洛高速公路，207、310、311国道3条，省道11条，与纵横密布的县乡道路共同形成了干支相连、四通八达、布局合理的公路网络。

洛阳民航机场位于距洛阳市中心10公里的北郊。

便利的交通运输条件，为洛阳市社会经济发展提供了重要保障。

二、上轮规划实施评价

《洛阳市土地利用总体规划（1997～2010年）》批准实施以来，洛阳市坚持最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导作用，有效缓解了经济社会发展用地需求快速增长与土地供给约束日益加大的矛盾，妥善处理保障发展和保护资源的关系，土地利用和管理取得了显著成效：

（一）实现了耕地占补平衡有余和基本农田保护面积的稳定

1997～2005年间，洛阳市新增建设占用耕地面积为11166公顷，补充耕地面积为11266公顷，实现了耕地占补平衡有余。

同时，1997～2005年全市基本农田保护面积始终保持在389000公顷以上。

（二）保障了重点项目的用地需求

规划实施以来，洛阳市共安排国家、省、市重点建设项目35个，用地规模达1156公顷，有力促进了全市经济社会的持续、快速、健康发展，提高了国土资源对国民经济和社会发展的保障能力。

（三）加快了全市城镇化进程

1997～2005年间，洛阳市新增城镇建设用地8599公顷，满足了中心城区和县城（县级市市区）及重点镇建设的必要用地，增加了城镇规模，完善了城镇功能，推动了洛阳市城镇化进程，为农村人口转移和城镇经济发展提供了更为广阔的空间，并在一定程度上优化了城镇等级规模结构和布局。

（四）推动了土地利用方式的节约集约

规划实施以来，规划的约束力逐步加强，城镇、村庄无序扩张得到遏制，各地开始更加注重建设用地的内涵挖潜，城镇存量土地盘活力度进一步加大，1997～2005年全市共盘活存量土地900公顷，土地节约集约水平明显提高。

（五）加大了土地综合整治力度

通过开展耕地整理、“三项整治”（空心村、砖瓦窑、工矿废弃地）和未利用地开发，增加耕地15001公顷，改造中低产田73000公顷；通过开展小流域治理，加大退耕还林等措施，水土流失面积大为减少，森林覆盖率和林网控制率显著提高，改善了全市的生态环境；通过积极实施农田综合整治，提高了粮食综合生产能力，降低了农业生产成本，增加了农民收入，有力地推动了新农村建设和社会稳定，取得了明显的经济、社会和生态效益。

（六）优化了全市土地利用结构和布局

规划实施以来，全市加强土地利用的宏观调控，促进土地市场健康发展。

在保护耕地和保障重要基础产业、基础设施用地需求的前提下，统筹兼顾，协调各方面的用地需求，积极进行土地利用结构和布局的优化，全市土地利用率由原来的79.59%提高到80.74%。

近年来，随着国家扩大内需的实施，洛阳市加强基础设施建设，各地新上了许多项目，导致基础设施建设用地大幅度增加。

同时，洛阳市加快推进城镇化进程，农村人口快速向城镇集聚，使城镇人口和用地规模呈加速增长态势。

从而造成了规划实施过程中出现一些诸如规划调整频繁、一些建设项目受到限制、违法用地较多等问题。

如何有效避免这些问题的出现也对新一轮规划修编提出了新的要求。

三、土地资源利用现状

（一）土地利用结构及分布

1、农用地

2005年全市农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地）面积为1099600公顷，占全市土地总面积的72.19%。

耕地：

面积为426684公顷，占全市土地总面积的28.02%。

其中旱地面积325476公顷，占耕地总面积的76.28%；水田和水浇地面积101208公顷，占耕地总面积的23.72%。

耕地集中分布在偃师市、孟津县、嵩县、宜阳县、伊川县、洛宁县。

园地：

面积为19569公顷，占全市土地总面积的1.28%。

其中宜阳县、洛宁县和嵩县三县园地面积超过了3000公顷，三县园地面积占全市园地总面积的57.16%。

林地：

面积为594178公顷，占全市土地总面积的39.01%。

分布面积最大的是栾川县，面积达198077公顷，占全市林地面积的33.34%，其次是嵩县，面积达172764公顷，占全市林地面积的29.08%。

牧草地：

面积为14公顷，占全市土地总面积比重极微。

其他农用地：

面积为59155公顷，占全市土地总面积的3.88%。

2、建设用地

2005年全市建设用地（包括城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地）面积为130140公顷，占全市土地总面积的8.55%。

城乡建设用地：

包括城市、建制镇、农村居民点、采矿用地和其他独立建设用地，总面积为104237公顷，占全市土地总面积的6.85%。

其中城市用地面积为11533公顷，占城乡建设用地总面积的11.06%；建制镇用地面积为5990公顷，占城乡建设用地总面积的5.75%；农村居民点面积为74737公顷，占城乡建设用地总面积的71.7%；采矿用地和其他独立建设用地面积为11977公顷，占城乡建设用地总面积的11.49%。

交通水利用地：

包括交通用地（铁路、公路、机场、港口码头和管道运输等）、水利用地（水库水面、水工建筑用地），总面积23048公顷，占全市土地总面积的1.51%。

其中，交通用地面积为7869公顷，占交通水利用地总面积的34.14%；水利用地面积为15179公顷，占交通水利用地总面积的65.86%。

其他建设用地：

包括风景名胜设施和特殊用地，面积2855公顷，占全市土地总面积的0.19%。

。

3、其他土地

2005年全市其他土地（包括水域、滩涂沼泽和自然保留地）面积293244公顷，占全市土地总面积的19.26%。

其中水域面积11606公顷，占其他土地面积的3.96%；滩涂沼泽面积34822公顷，占其他土地面积的11.87%；自然保留地面积246816公顷，占其他土地面积的84.17%。

（二）土地利用特点

1、土地利用地带差异明显

受南北地貌差异的影响，全市土地利用表现出明显的地带性。

市域北部为丘陵区，土地利用的主导方向以粮食、名优果品生产为主；中部为河谷川地，土地利用的主导方向以蔬菜、粮食生产为主；西、南部为山地区，土地利用的主导方向以林木抚育和生态保护为主。

2、耕地比重低，耕地后备资源丰富

洛阳市2005年耕地面积占全市土地总面积的28.02%，远低于全省平均水平（47.88%），土地利用率为80.74%，也低于全省平均水平（87.25%）。

其他土地面积大，占全市土地总面积的19.26%，其中可开垦为耕地的面积49964公顷左右，占全市土地总面积的3.28%，这一比例远高于全省平均水平（0.60%）。

3、林地面积大，森林覆盖率高

由于山地丘陵面积大，洛阳市2005年林地面积占土地总面积的39.01%，远高于全省平均水平（18.24%），加上园地及“四旁林”（居民点、道路、沟渠、农田），洛阳市森林覆盖率高达43.3%，远高于全省平均水平（22.64%）。

4、中心城市首位度高，城镇等级规模结构不合理

2005年洛阳市中心城区人口达161.6万人，而第二位的偃师市城区只有12.56万人，首位度为12.87。

这也反映出除中心城市外，市域范围内还没有形成影响力很强的次级中心城市，各县城（包括偃师市市区）影响力基本上不超过县（市）域范围，城镇等级规模结构不合理。

5、采矿用地和其他独立建设用地规模较大

洛阳矿产资源丰富，工矿企业等独立建设用地点多面广，2005年采矿用地和其他独立建设用地面积为11977公顷，占全市建设用地总面积的9.2%。

（三）土地利用存在的主要问题

1、人地矛盾突出，耕地总体质量不高

洛阳市人均耕地从1996年的1.14亩下降到2005年的不足1亩，低于全省人均1.22亩的水平，人地矛盾日益突出。

现有耕地中，高产田面积为116271公顷，仅占27.25%；中产田面积为175282公顷，占41.08%；低产田面积为135131公顷，占31.67%，高产田在耕地中所占比重较低。

2、耕地后备资源开发利用制约因素较多

2005年洛阳市共有耕地后备资源49964公顷，约三分之一分布在南部山地区，对其开发既有来自生态保护的制约，又有地形坡度大、水资源缺乏等自身条件的限制，开发难度较大。

3、建设用地集约利用程度低

主要表现在以下两个方面：

一是农村居民点用地普遍超标，人均达188平方米，超过国家规定的上限标准（150平方米）；二是独立工矿占地面积较大，布局较为零散，加之近几年有些乡镇企业经营不善，处于停产半停产状态，造成部分土地闲置。

4、土地生态环境问题突出

2005年全市水土流失面积约84万公顷，占全市土地总面积的55.2%。

水资源不足，人均水资源占有量仅为全国的1/5。

土地退化面积达4万公顷，全市直接或间接受工业“三废”影响的土地已超过8万公顷。

四、土地利用面临的形势

当前和未来一个时期，是洛阳市加快推进城镇化、工业化和农业现代化的关键时期，人口增加、经济社会发展和生态建设与保护对全市土地利用结构和布局提出了新的、更高的要求，但受资源环境条件限制，洛阳市土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题将进一步显现。

（一）人均耕地持续减少，耕地保护责任重大

洛阳市2005年人均耕地面积不足1亩，预计到2020年，全市人口总规模将达到710万，即使通过实施耕地占补平衡，耕地保有量仍维持在现有水平，届时人均耕地将下降到0.9亩左右，耕地保护责任重大。

（二）经济社会快速发展，保障发展的难度加大

2005年，洛阳市城镇化率为38%，高于河南省同年30.7%的平均水平，但低于全国同年43%的平均水平。

为加快小康社会建设，洛阳市提出到2010年城镇化率达到43.3%、2020年达到56.3%的目标。

规划期内，加快装备制造业、铝工业、能源产业、钼钨钛产业、硅产业、石化产业等重点产业发展，落实国家及省重点项目也需要占用大量土地，但规划期内为了维持粮食综合生产能力稳定必须保持一定量的耕地，洛阳未来可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给将面临前所未有的压力。

（三）土地开发利用与生态环境保护矛盾加剧，统筹保护与发展的任务更加艰巨

规划期内，为实施耕地占补平衡，还需开垦一定数量的其他土地，由于其他土地大多分布在生态条件脆弱区，对其开发不可避免地要对生态环境造成影响；同时，建设用地增加必然挤占具有生态功能的农用地和其他土地，其直接结果是造成生态建设与保护用地数量的减少；经济快速发展必然增加资源消耗量，增大废弃物排放量。

如何在保障发展的同时保护好人们赖以生存的资源和环境，控制并减少废弃物排放就变得更为迫切和更加重要。

（四）转变土地利用方式的难度较大，任务艰巨

由于历史原因、社会观念及长期以来形成的粗放型经济增长方式的惯性影响，加之盘活存量用地往往触及矛盾多、所需投资大，使得土地集约利用水平的提高将是一个艰难、缓慢的过程。

第二章土地利用战略任务与目标

一、战略定位

洛阳市位于陇海城镇发展带、南太行城镇发展带和伏牛东城镇发展带交汇处，是中原城市群副中心城市，郑-汴-洛工业走廊的重要节点城市，按照其在全国、全省的战略地位，洛阳市功能定位为：

国际著名旅游城市，国家历史文化名城，全国重要的装备制造业、原材料和能源生产基地，中西部区域物流枢纽，高新技术产业基地、科研开发中心和职业培训基地。

市域经济社会发展战略是以科学发展观为指导，统筹城乡发展，积极推进工业化，城镇化和农业现代化进程；把洛阳市建成带动豫西乃至整个中原城市群发展的增长极；实现全市经济社会更大规模、更高水平的发展，建设秀美洛阳、富裕洛阳、和谐洛阳。

要重点实施的四大战略举措是：

——推动信息化与工业化融合，走新型工业化道路，转变经济增长方式，提高经济发展质量；

——加快城乡一体化进程，促进城乡区域协调发展；

——推进农业现代化，建设社会主义新农村；

——坚持可持续发展，建设资源节约型和环境友好型社会。

二、土地利用战略任务

以科学发展观为统领，以服务于全面建设小康社会为根本出发点，继续实施最严格的耕地保护制度，确保耕地和基本农田保护目标的落实；严格控制建设用地规模，统筹安排各类建设用地，保障经济社会发展的必要用地；认真落实土地节约集约利用的各项政策，提高土地节约集约利用水平；遵循人与自然和谐共处的原则，协调土地利用与生态建设的关系，促进生态环境良性发展；以优化土地利用结构和布局为主线，统筹区域、城乡土地利用。

三、土地利用目标

根据《河南省土地利用总体规划（2006-2020年）》，结合洛阳市工业化、城镇化等经济社会发展战略，确定洛阳市规划期内土地利用目标为：

（一）耕地和基本农田得到有效保护

全市耕地保有量到2010年保持在426084公顷以上，到2020年保持在425184公顷以上；基本农田保护面积保持在375200公顷以上。

（二）土地节约集约利用水平明显提高

充分利用闲置和低效建设用地，提高各业各类建设用地的容积率和经济产出率。

到2010年城镇工矿用地盘活面积2850公顷，到2020年盘活面积5950公顷；单位建设用地生产总值和二三产业增加值分别由2005年的85.5万元/公顷、77.01万元/公顷增加到2010年的110万元/公顷、100万元/公顷，2020年的200万元/公顷、180万元/公顷；人均城镇工矿用地由2005年的121平方米分别降到2010年的119平方米和2020年的123平方米。

（三）城乡和区域统筹的土地利用格局基本形成

实现城镇化率达到56.3%以上的总体目标，按照洛阳市城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布体系，不断优化城乡空间布局，2010年城镇工矿用地面积占城乡建设用地总面积的比例由2005年的28.31%增加到31.9%，2020年达到43%，中部河谷川地区土地开发强度由2005年的14.2%提高到2020年的15.8%，北部、南部丘陵山地区土地开发强度由2005年的5.4%提高到2020年的5.6%。

（四）土地利用结构进一步优化

农用地面积由2005年的1099600公顷增加到2010年的1101900公顷，2020年的1107900公顷，期内净增加8300公顷；建设用地总规模由2005年的130140公顷增加到2010年的137240公顷和2020年的147240公顷。

其中，城乡建设用地规模由2005年的104237公顷增加到2010年的107837公顷，2020年的113837公顷；交通、水利及其他建设用地由2005年的25903公顷增加到2010年的29403公顷，2020年的33403公顷。

其他土地由2005年的293244公顷下降到到2010年的283844公顷和2020年的267844公顷。

（五）土地整理复垦开发全面推进

至2010年，全市通过土地整理复垦开发增加耕地面积4074公顷；至2020年，全市通过土地整理复垦开发增加耕地面积11799公顷，保质保量完成补充耕地任务。

（六）生态建设和保护取得明显成效

每年治理水土流失的面积不少于5000公顷；森林覆盖率2010年达到45%以上，2020年达到50%以上；农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强，生态环境质量逐步改善。

专栏一土地利用的主要调控指标

指标

2005年

2010年

2020年

指标属性

总量指标（单位：

公顷）

耕地保有量

426684

426084

425184

约束性

基本农田保护面积

389000

375200

375200

约束性

园地面积

19569

20169

20969

预期性

林地面积

594178

598078

605078

预期性

建设用地总规模

130140

137240

147240

预期性

城乡建设用地规模

104237

107837

113837

约束性

城镇工矿用地规模

29500

34400

49000

预期性

农村居民点用地规模

74737

73437

64837

预期性

交通水利及其他建设用地规模

25903

29403

33403

预期性

增量指标（单位：

公顷）

新增建设用地规模

——

7399

26000

预期性

新增建设占用农用地规模

——

5801

16554

预期性

新增建设占用耕地规模

——

3876

11224

约束性

土地整理复垦开发补充耕地规模

——

4074

11799

约束性

效率指标（单位：

平方米）

人均城镇工矿用地

121

119

123

约束性

注：

1.2005年现状数由土地利用变更数据转换确认；2.2005年人口数来源于《2006年洛阳市统计年鉴》3.增量指标中2010年、2020年指标为分别为2006年-2010年增量和2011-2020年增量。

第三章规划指导思想与原则

一、指导思想

以科学发展观为统领，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效集约利用土地的要求，服务于洛阳市全面建设小康社会和社会主义新农村建设，以工业强市、旅游强市、科技强市为战略目标，正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能的关系，统筹安排全市各类、各区域用地，合理调整土地利用结构和布局，适应我市城镇化、工业化和农业现代化发展要求，协调土地利用与环境保护的关系，提高土地资源对经济、社会可持续发展的保障能力，促进洛阳市经济社会又好又快发展。

二、基本原则

（一）严格保护耕地特别是基本农田

严格保护耕地特别是基本农田，确保耕地数量不减少、质量有提高，加强基本农田保护和建设，进一步提高农业综合生产能力，为实施国家粮食安全战略做出贡献。

（二）保障科学发展用地

按照全面、协调、可持续发展的要求，合理安排非农