广东省佛山市三旧改造调研报告.docx

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广东省佛山市三旧改造调研报告

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——广东省佛山市“三旧”改造调研报告

国土资源网（2011年3月16日  10:

47）

   中国土地矿产法律事务中心调研组

   2007年6月，广东省佛山市拉开了对25万亩旧城镇、旧厂房、旧村庄进行全面改造的大幕。

截至2010年6月，全市共启动“三旧”改造项目800多个，占地面积约7万亩，占“三旧”用地总量的27.7％，实际投入改造资金539.76亿元，占预计投资总额（6000亿元）的9％；其中，已完成改造项目382个，占地面积2.46万亩，完成新建面积3057.84万平方米，新增就业岗位17.1万个，在经济结构升级调整、城市建设和环境改善等多方面均取得了巨大成效。

以“三旧”改造为突破口，佛山市逐渐步入了科学发展的轨道。

当前，全市已经形成了“权利人主动申请，投资人踊跃投入，市民普遍欢迎，广大干部积极参与”的大力实施“三旧”改造的可喜局面。

   一、“三旧”改造的主要背景

   改革开放30年来，佛山市经济发展取得了令人瞩目的成就，但粗放的、外延扩张式的传统经济增长方式已难以为继。

据第二次全国土地调查成果显示，到2009年年底，全市建设用地总量已达195.56万亩，占辖区面积的34.33％。

而据了解，香港的土地开发强度（即建设用地占土地总面积比例）为21%，日本三大都市圈仅为16.4%。

因此，佛山市的土地开发强度已经达到了生态环境所能承受的极限。

即使不考虑粮食安全问题，仅从城市生态考虑，也不可能再大量占用土地。

但佛山市的经济发展仍然离不开一定规模的土地作为支撑。

按照近几年佛山市GDP增长与新增建设用地消耗平均水平估算，平均每年需增加建设用地1.8万亩～2万亩，而根据规划，未来10年全市年均新增用地仅7200亩，新增建设用地有限供给与经济社会发展对土地的强大需求之间的矛盾日益尖锐。

要推进经济社会可持续发展，实现新的历史跨越，必须打破这个僵局。

   与此同时，经过广泛和深入调研，佛山市尚有旧城镇、旧厂房、旧村居25.3万亩，相当于全市20多年的新增建设用地指标。

这25.3万亩的“三旧”用地利用率低下、布局结构混乱，二次开发的空间十分广阔，用佛山市干部群众的话来说，“不是没地用，而是没用好”。

而且，“三旧”用地上多是高污染、高能耗、技术含量低的企业，部分老城区和城中村由于基础设施配套不足，已经成为“黄赌毒”和“脏乱差”的滋生地，严重影响了居民的生活质量。

这种状况如果不及时改变，不仅土地利用结构得不到优化，土地利用效率得不到提高，而且优化产业结构、转变经济发展方式、实现社会和谐也将成为一句空话。

因此，佛山市委、市政府决定以“三旧”改造作为实现经济社会可持续发展的突破口和切入点。

通过“三旧”改造，做好盘活存量建设用地的文章，不仅可以有效解决发展用地不足、优化用地结构、提高用地效率的问题，还可以实现产业结构的升级、城市功能的转型、城乡环境的改善和城乡一体化的发展。

   于是从2007年6月开始，“三旧”改造工程如火如荼、轰轰烈烈地在佛山市展开，一幅“现代制造基地、产业服务中心、岭南文化名城、美丽富裕家园”的美丽画卷逐步呈现在佛山人民面前。

   二、“三旧”改造的主要做法

   佛山市“三旧”改造面积之大、涉及面之广、利益关系之复杂前所未有，但佛山市广大干部群众迎难而上，既用足用好各项政策，又结合当地实际，先行先试，大胆探索，勇于创新，摸索出了一条切实可行的道路，再次体现出佛山人民的首创精神。

（一）结合当地实际，采用多种改造模式

   根据改造主体的不同，大致分为：

   1．权利人主动自行改造

   一是旧城镇改造范围内，在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，鼓励原土地使用权人自行进行改造，或者由各宗地的使用权人共同成立项目公司联合自行改造。

涉及的划拨土地使用权和改变土地用途（包括经营性用途）以及延长土地使用年限可免土地收购储备和公开交易，采取协议出让方式出让，并按现行规定缴纳土地出让金。

   二是属于“三旧”改造和节能减排项目的旧厂房在符合规划前提下改为经营性用途的，原用地单位可向区“三旧”改造办提出自行改造申请，改造的相关规定和办理程序参照上述自行改造的规定执行。

   三是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于应当依法征收的外，也可由农村集体经济组织或者用地单位在建新拆旧的前提下，依照规划自行组织实施改造。

   2．市场主体收购集中改造

   在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，市场主体与其他土地权利人协商签订土地转让合同，只要落实相关补偿安置措施，可在自行收购改造范围内的多宗地块及地上房屋建筑后，申请对收购的地块取得拆迁许可后进行集中改造。

区以上国土资源部门根据收购人的申请，将分散的土地归宗，为收购人办理土地变更登记手续。

收购改造范围内的多宗地块涉及出让年限不一致的，统一出让年限，涉及补交地价款的按规定办理。

   3．政府主导改造

   一是为了城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改建需要使用土地的，由政府依法征收或者收回、收购土地使用权之后，纳入土地储备。

土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。

经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。

   二是针对个别涉及主体多、拆迁难度大、改造工作十分复杂的大型项目，采取“政府主导、统一规划、市场运作”的改造方式，由政府先行征收土地使用权再出让，力争做到和谐拆迁，打破以往的单体翻建、小修小补的旧城改造模式。

（二）完善制度建设，构建政策保障体系

   佛山市针对“三旧”改造中存在的突出问题，本着有利于经济社会可持续发展的原则，利用先行先试的优势，在认真总结经验教训的基础上，制定了一系列政策措施，健全了政策体系，有力地保证了“三旧”改造工作顺利进行。

   1．土地产权政策

   一是允许土地置换。

为满足“三旧”改造需要，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式调整使用原有存量建设用地。

集体建设用地与集体建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间、国有建设用地与国有建设用地之间的土地均可置换。

当事人置换土地须经县级以上国土资源部门批准并办理相应的土地变更登记手续。

   二是允许集体建设用地直接转为国有建设用地。

纳入开发利用规划的具有合法用地手续的集体建设用地，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内且符合城乡规划的，土地权属清楚、无争议的，农村集体可向所在地县级以上国土资源管理部门申请转为国有建设用地。

对申请的宗地，农民集体经济组织成员全部同意转为国有的，县级以上国土资源管理部门可以直接登记为国有建设用地。

   三是开展城乡建设用地增减挂钩试点。

“三旧”改造中涉及的拆旧腾挪的合法用地，确能实现复耕的，可根据国土资源部的相关规定，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，由省级国土资源部门根据各市（县）的情况安排周转指标。

周转指标的使用和管理按照国家和省有关规定办理。

   2．土地供应政策

   一是公开出让。

对政府依法征收或者收回、收购存量建设用地后改造的经营性用地，必须通过招标拍卖挂牌方式统一公开供应。

农民集体存量建设用地开发利用，用于经营性房地产开发建设项目的，必须转为国有土地并按规定一次性缴纳全部土地出让金；该房地产用地转让时（包括联建合建、入股参股），按规定公开交易。

   二是协议出让。

土地使用权人自行或者联合成立项目公司开发利用存量建设用地，或者市场主体自行收购后进行集中开发利用的，涉及划拨土地使用权和改变土地用途（包括经营性用途）以及延长土地使用年限的可免于土地收购储备和公开交易，可以采取协议出让方式出让。

农村集体自行出资开发其名下的建设用地，或其名下的建设用地过户到该集体全资拥有的项目公司名下时，可免公开交易。

   三是划拨供应。

农民集体使用的集体建设用地或国有建设用地（留用地），在符合城市规划和土地权属不发生转移的前提下，农民集体可按城市规划用途自行开发使用，且可以采用划拨方式供地。

集体建设用地依法改变用途且土地使用权不发生转移的，只要土地使用人与土地所有人一致，也享受本规定的优惠政策。

四是加强土地供应与产业、财政等相关政策的协调配合。

绝对不向“两高一资”、产能过剩和重复建设项目供地，严格控制新上项目供地，确保在建项目、重点项目和民生项目用地，优先保障战略性新兴产业和低碳产业的用地需求；加强房地产市场土地供应调控，促进房地产业平稳健康发展。

在供应计划中要确保保障性住房用地，提高中低价位、中小套型、普通商品房建设用地的比例，严格限制低密度、大套型住宅的用地。

   3．土地流转政策

   一是旧城镇、旧厂房改造涉及的留用地属国有的，如果土地权属不发生转移（属原土地使用者自行改造），可免土地公开交易。

否则按土地公开交易的规定办理。

   二是旧厂房改造涉及的农村集体建设用地，发生出租、出让、转让、抵押等流转符合《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》的，按流转有关办法处理。

改造涉及的农村集体建设用地如需改为经营性房地产开发建设项目，需按规定办理土地转国有手续。

   三是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，在农村集体自愿提出申请和村民（代表）大会表决百分之百同意的前提下，不需要办理征收手续，可以直接登记为国有建设用地，以缩短报批时间和节约大量人、财、物成本。

   4．土地收益分配和财政扶持政策

   一是最大限度地保障农民利益。

农村集体将国有留用地或集体转为国有的土地自行开发或通过招商引资合作开发而发生土地使用权转移的，土地出让金在扣除按规定计提的专项资金后，余额最高不超过60％，按有关规定由财政列支，专项用于包括保证被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农村居民社会保障支出以及农村基础设施建设支出等；通过征收农村集体建设用地实施旧村庄改造进行经营性开发的，土地出让纯收益可按最高不超过60%的比例返拨给原农村集体经济组织。

农村集体性质的土地，只要土地使用者与土地所有者一致，或国有性质的留用地使用者是被征地前的土地所有者，在符合城市规划的前提下，土地可按城市规划用途开发使用，政府不收取改变用途的土地出让金。

   二是鼓励利用社会资金开展“三旧”改造。

政府组织实施的“三旧”改造项目，在拆迁阶段可通过招标方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收（征）地（拆迁）补偿成本从土地出让收入中支付；也可在确定开发建设的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过公开交易方式确定土地使用权人。

   三是支持产业结构调整升级。

凡引入的项目符合重点扶持发展行业的，可享受相应的扶持政策。

如对于高科技企业、环保型企业、文化创意企业等产业，可以给予减免企业所有税的优惠。

鼓励城市规划城区内效益差、能耗高、污染大的企业搬迁。

搬迁企业用地的土地出让纯收益可安排部分专项支持企业发展。

   四是鼓励节约集约用地。

工业用地在符合城乡规划、改造后不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

在符合相关规划前提的下，经政府批准，企业在原厂房内设立区域总部、研发中心、科研机构以及产品设计和动漫制作产业，不视为改变土地用途。

   五是支持公共基础设施建设。

对“三旧”改造涉及的城市（城镇）公共基础设施建设，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持。

属政府产权的公共建筑面积，不参加容积率计算，不收取土地出让金。

   5．解决历史遗留土地问题的政策

   据统计，佛山市“三旧”用地中，没有合法批文的约5.1万亩（其中符合土地利用总体规划的约4万亩）。

对这些“三旧”用地，如按现行法律政策完善征收手续，不仅成本高、过程繁琐，且极易引起新的利益纠葛，影响“三旧”改造积极性。

为妥善解决这一问题，佛山市按照尊重历史、合理可行的原则，推出了一系列妥善解决历史遗留问题的政策。

   一是根据不同的历史阶段和实际情况，采取相应的处理（处罚）措施。

用地行为发生在1987年1月1日之前，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权，经公告无异议后直接办理建设用地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，用地时已与农村集体经济组织或农户签订征地协议，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷，迄今被征地农民无不同意见的，依照1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续；用地行为发生在1999年1月1日至2007年6月30日之间，按照1998年修订、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续，凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，无需听证、办理社保审核和安排留用地。

   二是完善了各类用地手续的处罚标准。

对“三旧”改造中涉及的各类历史用地，禅城、南海、顺德区处罚标准为每平方米不低于5元，三水、高明区每平方米不低于3元。

   三是明确了完善各类历史用地手续的时限。

为防止“借机搭车”现象，佛山市规定完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续工作应当在2012年完成。

2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述办法。

  （三）抓好基础工作，夯实基本运营平台

    为确保各项政策落到实处，确保“三旧”改造的顺利实施，佛山市不断夯实各项基础工作，为改造工作提供了有力支撑。

主要做法有：

   1．严控范围，摸清家底

   一是合理确定改造范围。

佛山市在“三旧”改造范围的确定上，紧紧围绕产业结构调整和转型升级、城市形象提升和功能完善、城乡人居环境改善、社会主义新农村建设等战略部署，以有利于进一步提高土地节约集约利用水平和产出效益为前提，并严格遵循土地利用总体规划和年度实施计划、“三旧”改造专项规划、城镇规划和城市产业发展规划及环境保护要求，将城中村、国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地等十一类用地纳入了改造范围。

   二是开展全面调查摸底工作。

通过调查，摸清“三旧”用地的地类和权属状况，做好“三旧”用地的确权登记工作，为规范运行和保障权益打好基础。

在对“三旧”用地充分调查，合理确定改造范围的基础上，将每宗“三旧”用地在土地利用现状图和土地利用总体规划图上进行标注，并建立了“三旧”改造项目库档案，从而实现以图管地、加强监督。

据调查统计，佛山市25.3万亩“三旧”用地中，旧厂房约17万亩，旧村居约5.3万亩，旧城镇约3万亩。

   2．统筹规划，有序推进

   一是编制统一规划。

佛山市根据“三旧”改造工作总体要求和原则，编制了《佛山市“三旧”改造专项规划（2009-2020）》。

该规划与新一轮土地利用总体规划、城镇建设规划以及产业发展规划相衔接，充分考虑经济功能和其他社会服务功能的协调，努力促进生产条件和生活环境同步改善，改造建设与历史名镇、名村、文物保护同步实施，城市建设和居民综合素质同步提升等。

根据项目性质和所属的区位，确立了旧城镇改造、旧村居改造、工矿厂企改造、生态环境改造、都市农业和现代农业综合开发、主题文化公园建设等六种改造用途，对“三旧”项目进行改造方向上的引导，推动形成若干相对集聚的功能区，从改造目标、改造原则、改造方向、开发强度、开发流程等方面进行规划指引，使“三旧”改造更具科学性、规范性和可行性。

在改造过程中，特别强调环保、生态、节能的原则，以有效推动经济社会和资源环境的全面协调可持续发展。

二是编制配套规划。

佛山市要求县、镇政府根据专项规划认真组织编制“三旧”改造地区的控制性详细规划和改造方案，同时编制年度计划，以指导“三旧”工作的开展。

   3．明确责任，强化监管

   “三旧”改造的相关政策来之不易，必须要规范执行和严格监督管理，规范运作程序，既保障相关权利人的合法权益，又要防止出现滥用权力等违法违规现象，使每一个改造项目都能通过审计、纪检监察和群众的检验。

   一是明确责任，加强组织领导。

各县级以上人民政府对本地区的“三旧”改造工作负总责，规划、国土资源、建设等部门各司其职，共同推动“三旧”改造。

   二是保证“三旧”改造合法运行。

改造前坚决防止不属于“三旧”改造范围的用地借机利用改造政策办理用地手续，防止弄虚作假；改造中必须严格依照规定办理处罚、确权、征收、供地等手续，确保公开、公平。

对“三旧”改造过程中涉及国家规定的税费，必须依照相关规定应收尽收，确保及时缴纳入库和按规定用途使用。

各地政府应对纳入“三旧”改造范围的用地手续相关材料的真实性、合法性负责，每年年底前对本行政区域内的“三旧”改造工作进行自查，确保相关政策不被滥用；将“三旧”改造项目审批纳入电子监察系统进行管理，并作重点标注，以便监察机关严格监督。

   三是加大监察监督力度。

由纪检监察、检察院等部门制定加强对改造的重要环节相关监督制度，对相关职能部门履行职责情况进行全程监督和定期检查，依法保障建设单位、居民和其他利害关系人的合法权益。

凡有违法违纪行为的，由监察机关依照有关规定严肃查处。

   三、“三旧”改造的主要成效

佛山市启动“三旧”改造工程，原本只是为了解决工业化、城镇化加速发展带来的用地指标紧张的问题，但随着“三旧”改造工作的不断深入，土地政策在调控经济中的作用逐渐凸显，土地利用结构的不断优化带动了产业升级和结构调整，土地利用方式的转变带动了经济发展方式的转变，逐渐形成“经济社会统筹发展、城乡统筹发展、人与自然统筹发展、区域统筹发展、国内发展与对外开放统筹发展”的和谐局面，步入了科学发展的轨道。

（一）通过转变土地利用方式和管理方式，有效促进了经济社会统筹发展

   1．有力促进了经济发展方式的转变

佛山市通过“三旧”改造改变了依靠外延扩张增加建设用地的城市发展老路，走出了一条内涵挖潜式发展的新路子。

   一是促进了产业结构优化升级。

通过“三旧”改造，2008年每平方公里建设用地第二三产业增加值达到3.33亿元，比2007年增加近20％。

其中，属于调整产业结构的“三旧”改造项目有205个，占总量的23.6％。

那些规模小、效益差、能耗大的企业逐渐被低能耗、低污染、高附加值的优质大项目所代替。

   二是拉动了经济较快增长。

据初步估算，佛山市“三旧”改造项目总投资约为6000亿元，预计可带动相关产业的产值达1万亿元～1.2万亿元，明显带动了建筑、建材、冶金、轻工、化工、机械、能源等10多个行业、40多个相关产业的发展，对扩大和拉动内需起到了“四两拨千斤”的作用。

   2．推动了社会发展和民生改善

   一是扩大了就业。

据初步统计，佛山市“三旧”改造后将增加就业岗位17.1万个。

如南海区天安数码城项目可容纳科技型中小企业500家，提供就业岗位两万个。

天富来工业城新建厂房可容纳23家中型企业或700家小型企业，为8万人提供就业机会。

随着就业岗位的增加，居民的收入稳步增长，生活水平不断提高。

   二是改善了市政设施。

“三旧”改造明显改善了部分居民的居住条件、生活设施、道路交通和生态环境，铲除了老城区、城中村“脏乱差”、“黄赌毒”滋生的土壤，大大改善了社会治安环境。

按《“三旧”改造专项规划》，佛山市“三旧”改造完成后，将新增基础设施用地面积4200万平方米，极大改善城乡面貌和人居环境，提高城市综合竞争力。

   三是促进了文化建设。

在“三旧”改造中，具有佛山特色的文化设施和文物遗产得到了妥善的保护和利用。

如，佛山市禅城区祖庙—东华里片区改造项目，在对大片的危旧、残破的平房进行拆除改造的同时，重点保护20多处文物保护建筑和有历史价值及传统风貌的建筑和街巷，使现代化气息与岭南历史文化气息得到有效融合。

同时，加强了城市文化建设，发扬了佛山的文化传统，“三旧”改造项目中文化创意项目达到21个。

通过“三旧”改造，形成了经济发展、社会稳定、文化繁荣、居民安居乐业的和谐景象，实现了经济社会的统筹发展。

（二）通过优化城乡土地利用结构和空间布局，有效促进了城乡统筹发展

佛山市在推进“三旧”改造过程中，坚决贯彻落实“两条腿走路”的方针，为彻底改变“工重农轻、城富农贫”的局面，着力加大了对旧村居的改造力度。

   一是大力推进城中村改造。

佛山市旧村居改造项目中城中村改造始终是块儿难啃的骨头。

但佛山市抓住“三旧”改造有利时机，将城中村纳入旧城镇改造范围，与城市发展布局和功能统筹相协调，积极引入市场机制和社会资金进行改造，取得重要进展。

在佛山市城中村改造项目中，禅城区石头村滨海御庭项目最具有代表性，该项目由村集体以土地入股、引入开发商联合改造开发，不花政府、村集体和农民一分钱，就解决了旧村改造中的“拆旧”和“建新”两大难题，将原来脏乱差的城中村改造成了居住条件完善、公共服务设施配套、人居环境优美的城市宜居社区。

   二是全面推进新农村建设。

2007年，佛山市政府专门安排1.2亿元财政专项资金用于支持补助首批122个旧村居改造示范村建设。

2009年，启动“三旧”改造“双百”计划和“六通”工程，有力助推了新农村建设步伐。

一方面，加速推进了城乡基础设施建设一体化和城乡公共服务一体化。

目前，佛山市农村电网、电视、电话、信息网络、邮电通达率均实现100％，自来水普及率达96.91％，行政村道路硬底化和公交通达率均实现100％，2010年年底前自然村公交通达率实现70％。

2011年年底前实现农村社区建设全覆盖，实现“一站式”窗口服务。

“宅基地换房”建设进度加快，试点村（居）由原来的5个已扩大到20个。

另一方面，土地开发整治力度加大，农业产业化水平提高。

三水区乐平镇现代农业园区改造项目，通过整合36个分散的自然村，集中建设安置区，腾出750亩耕地用于农业综合开发，将建设多功能现代化生态农业示范园。

   三是促进了农民增收致富。

通过“三旧”改造，实现“以城带乡，以工补农”，促进了农民稳定增收。

南海区夏西村“紫金城”项目，每年租金收入360万元，5年后递增20％，村集体收入因此增加20％左右；佛山国际家居博览城项目，村集体每年获得的土地租金超4000万元，比改造前整整提高5倍多，与此同时，酒店、旅游、商贸、会展、娱乐、餐饮等上下游产业集聚给村集体和村民带来了丰厚的经济收益。

2009年，佛山市城市居民收入增长率为9.8％，人均可支配收入超2.4万元，而农村居民收入增长率则达10.8％，人均纯收入超1万元，农村居民收入的增长幅度首次超过城镇居民，城乡居民收入差距不断缩小。

2010年，佛山市结合“三旧”改造出台了村民收入倍增计划，今后农民增收将得到更好的保障。

通过“三旧”改造，佛山市彻底打破城乡分割的二元结构，实现“统筹城乡规划，共享城乡资源，缩小城乡差距”，形成了城乡经济社会发展一体化新格局。

   （三）通过增加“环境保护用地”供应，有效促进了人与自然的和谐统筹发展

   佛山市在推进“三旧”改造过程中，从资源能源相对不足、生态环境承载能力较弱的现实出发，大力倡导节能减排，积极发展低碳经济，全面建设资源节约型和环境友好型社会，走出了一条人与自然和谐共处、统筹发展的新路子。

   一是加大节约集约用地力度，切实提高土地利用率。

据统计，佛山市已经完成和正在改造的项目，改造前占地约3万亩，建筑面积为1600万平方米，平均容积率约0.8；改造后建筑面积增加2399万平方米，平均容积率提高到约2.0；每平方公里建设用地产出GDP从2007年的2.84亿元提高到2009年的3.76亿元，增长了32.3％。

与2007年相比，2009年每亿元GDP消耗土地减少8.6公顷，下降24.4％。

   二是