例行督察中突出对政府行为督察的必要性和途径.docx

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例行督察中突出对政府行为督察的必要性和途径

例行督察中突出对政府行为督察的必要性和途径（杨冬云）

发布时间：

2011-01-07来源：

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　　《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定，“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府”。

在我国当前的行政管理体制下，地方政府对于土地管理发挥着主导作用。

土地例行督察作为国家土地督察机构的一项核心业务，却在体现对政府行为的督察上显得不够给力，未能清晰地界定和查实政府涉地违法行为，给一些人造成是在对地方国土资源管理部门进行督察的错误认识。

笔者尝试对这一问题的危害及原因进行分析，并就如何突出对政府行为的督察提几点粗浅的看法，以作引玉之砖。

　　一、不能清晰界定和查实政府涉地违法违规行为的危害

（一）偏离了设立国家土地督察机构的初衷。

　　《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）明确规定，国家土地督察机构的主要职责是对省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

因此，我们开展土地例行督察，应当把督察地区人民政府作为主要督察对象，将政府的土地利用和管理行为作为主要督察内容，将政府的涉地违法违规行为作为督察的重点。

如果忽视了这一点，或者在这一点上做不到位，纠缠于国土资源管理部门工作不规范等细节问题，就是没能抓住重点，与国家设立国家土地督察机构的初衷也不符合。

（二）不能真正震慑土地违法违规行为。

　　土地例行督察是对督察地区一定时段内土地利用和管理情况最全面、最细致的督察。

由于投入的人员多、督察工作时间长、审查细致，较之于审核督察、专项督察等其他督察形式，例行督察在发现问题、定性问题、收集证据等方面具有明显的优势。

如果以这样的投入、这样的方式，都不能发现和查实地方政府的涉地违法违规行为，而仅停留在国土部门层面的话，则会大大影响督察的效果，不能真正对土地违法违规行为造成震慑。

甚至还可能进一步增强地方政府的侥幸心理，效果适得其反。

　　（三）影响整改意见的落实。

　　例行督察的整改意见能否真正落到实处，关键在于地方政府。

而地方政府是否真正重视整改意见，又取决于我们的督察是否触到其痛处、抓住其要害。

如果我们不能清晰地界定哪些涉地违法违规行为是由政府主导并掌握充分的证据，则不能引起其真正的重视，其整改可能是敷衍应付，我们提出的督察意见难以落到实处，督察地区土地利用和管理的形势也难以根本好转。

　　（四）损害了国家土地督察机构的威信。

　　客观地说，地方政府和国土部门对例行督察是心怀畏惧的。

如此多的人员，如此长的时间，如此细致的工作，地方政府必然十分担心自己的问题被曝光，担心自身被追究责任。

倘若我们的督察不能深入触及问题核心，不能深入挖掘问题背后的政府因素，不能充分掌握政府涉地违法的证据，而停留于对国土部门具体土地管理行为的督察，就显得“雷声大、雨点小”，没有达到应有的效果。

地方政府也会对国家土地督察机构的工作水平、业务能力产生怀疑，损害了我们督察机构的威信。

　　（五）给地方国土部门带来不利影响。

　　地方国土部门在目前的管理体制下，受上级国土部门和地方政府的双重领导，工作压力已然很大。

如果我们不能对例行督察中发现问题的责任边界进行清晰的界定，而将政府主导的涉地违法行为记在国土部门账上，出现“政府领导指使，国土局长背黑锅”的情形，无疑更进一步增加了国土部门的压力和工作难度，导致地方国土部门对例行督察乃至国家土地督察机构产生负面情绪。

　　二、不能清晰界定和查实政府涉地违法行为的原因分析

（一）指导思想不够明确和坚决，工作人员意识缺乏。

　　在之前的例行督察中，更多的关注了督察组织方式、督察内容、工作进度等，更侧重于对问题的准确定性，而没有深究问题的真正责任主体，没有特别明确地突出政府这个主要督察对象。

具体审查人员也没有树立相应的意识，在工作中缺乏对政府行为督察的敏感性，停留于对问题的发现、定性和举证，没有将问题与政府行为进行有效的关联。

（二）对于哪些违法违规问题属政府主导尚不够清晰。

　　由于目前我们尚未对哪些涉地违法违规问题属政府主导进行系统的梳理和划分，在例行督察实际中，主要依靠工作人员自身的经验和判断。

这就导致大家对哪些违法违规问题是由政府主导不够清晰，难以进行区分并进一步深入挖掘。

　　（三）目前例行督察的工作方式、工作内容使然。

　　目前例行督察的开展方式和工作内容，是要覆盖土地利用和管理的所有业务、所有环节。

从人员分组到工作流程、表格填写，均是按照土地管理“批、供、用、补、查”等不同环节来进行划分。

督察的重点也在于摸清情况、发现问题、准确定性。

即使有这方面的意识，想要体现对政府行为的督察，但由于督察工作本身量大面广，加上均匀用力，没有集中力量，导致重点不够突出。

　　（四）工作仍不够深入，对造成违法违规问题背后的真正原因挖掘不够。

　　政府主导的土地违法行为本身具有较强的隐蔽性，需要深入细致的查找和艰苦的求证。

由于时间紧、任务重等种种原因，例行督察期间对政府涉地违法违规行为虽然也有一定涉及，但未能做深入细致的挖掘，未能透过问题的表象进而掌握背后的真正原因。

如，在有的例行督察中发现，部分地区存在违规减免出让金的行为。

但是，究竟是什么原因减免出让金？

是国土部门还是政府在起主导作用，背后是否有利益关系？

具体是谁的授意，有没有相关的证据？

对这些更深层次、或许也更有价值的问题，却没能进一步地深挖。

　　三、例行督察中突出对政府行为督察的途径

（一）在指导思想上加以明确，牢固树立以政府为督察对象的观念。

　　有什么样的指导思想，就会有什么样的工作成果。

例行督察作为国家土地督察机构目前最核心的业务，应当紧紧围绕《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）规定的职责，明确、坚定地树立以政府为督察对象的指导思想，并在工作方式、工作内容、成果形成、成果反馈等各个环节体现这一指导思想。

例行督察组的所有工作人员都要建立起督察政府的观念，提高敏感性，在具体审查中特别注重发现政府主导的涉地违法违规行为，并要找准、查实，进行深入的挖掘。

（二）系统梳理政府主导的土地违法行为的范畴。

　　在例行督察开展之前，就要对较易受政府主导的土地违法违规类型进行系统梳理。

从以往积累的经验来看，在违规批地、违规确定地价、非法低价出让、违规减免出让金、违规批准土地登记、重点项目违法用地、违反土地调控政策等涉及地方重大利益的问题上，往往有政府的影子闪现其中。

　　（三）对目前的工作方式、工作内容进行调整，更加侧重对政府行为的督察。

　　要改变过去全线铺开、均匀用力的工作方式，对工作方式、工作内容均进行一定的调整，以更加突出督察重点。

既要做到“全覆盖”，对督察地区面上的情况有整体的把握，各类问题有总量的概念，更要突出重点，深挖细扣政府涉地违法违规行为，扭住不放、一查到底。

具体来说，可以采用“二轮工作法”：

首先组织力量对所有的档案资料进行一轮快速的审查，主要目的是掌握整体情况、填写例行督察各类表格、汇总各类数据，同时过滤出可能涉及政府违法的各种线索。

第二轮审查则集中力量对过滤出的涉及政府的违法违规线索进行深入细致的挖掘，掌握问题背后的真正推手和主导力量，充分翔实地收集证据资料。

　　（四）刨根问底、掌握证据，深入发掘土地违法违规行为背后的政府因素。

　　对督察中发现的各类土地违法违规行为，特别是属于易受政府主导或干预范畴的违法违规，要刨根问底，进行深入的分析和挖掘。

要透过问题的表象，分析其中暗含的利益关系，找准问题背后的政府因素。

要注意关键证据的收集，比如政府下发的文件、会议纪要，政府与企业签订的协议，政府领导的签字，等等。

　　（五）在督察成果中要明确区分出政府责任导致的土地违法违规。

　　在例行督察成果中，要注意将政府责任、部门责任、用地单位责任、个人责任加以区分，并作不同的表述，“谁的孩子谁领走”。

对于一些违法违规性质严重、涉嫌犯罪的，要加强与纪检、监察、检察等部门的沟通和配合，研究和扩展例行督察成果的应用模式。

清晰准确的责任划分，不仅体现出例行督察工作的细致、成果的精准，更能对地方政府违法用地管地造成极大震慑，缓解地方国土部门的压力，进而有效促进地方开展整改，全面提升督察地区土地利用和管理工作水平。

　　（六）在例行督察整改验收阶段要加强对地方政府涉地违法问题整改情况的验收。

　　例行督察的整改意见能否真正落到实处、整改工作能否取得实效，关键在于地方政府。

在例行督察整改验收时，要将督察意见书中提出的整改意见、特别是针对政府涉地违法行为的整改意见，逐条认真进行检查验收。

重点检查整改措施是否落实，是否做到“既处理事又处理人”，对事对人的处理是否到位。

（国家土地督察广州局审核处杨冬云）