双轨制是中国城乡收入差距扩大的传导机制.docx
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双轨制是中国城乡收入差距扩大的传导机制
双轨制是中国城乡收入差距扩大的传导机制
摘要：
双轨制是中国城乡收入分配差距扩大的传导机制，这个传导机制以确立计划和市场两个轨道为基础，以再造计划和市场相适应的两种不同机制的运行主体为重要环节，以限制农民权利为“差价”来源，形成了“三位一体”的运行机制。
其运行的起点是以身份为标识把生产要素置于不同的系统，在计划系统内实行垄断高价，在市场系统由供求关系实施市场低价，从而获得两个系统之间的“差价”。
这种“差价”既为国家寻找“红利”补贴城市化提供了便利，又助推了城乡收入差距的扩大。
因此，在城乡二元结构短期内难以根本改变的条件下，对双轨制加以限制乃至取消是缩小城乡收入分配差距的有效思路和方法。
关键词：
城乡收入差距；价格双轨制；计划系统；市场系统；传导机制
中图分类号：
F046文献标识码：
A文章编号：
1003-854X（2016）04-0005-06
国内外学者普遍认为，二元结构是中国城乡收入分配差距扩大的主因。
但二元结构与改革开放前有什么不同，又是通过什么样的传导机制来扩大收入差距的，国内外研究并没有涉及。
对改革开放前中国城乡收入差距扩大的解释是赶超战略驱动下的城市偏向，其政策手段是通过工农业产品价格剪刀差、限制农村劳动力流向城市的户口政策、“一大二公”的人民公社管理体制来实现对农业剩余的攫取，由此扩大了城乡收入差距。
经过30多年的市场化改革，人为制造工农业产品价格剪刀差的统购统销已经不存在，人民公社早已废除，农村劳动力向城市自由流动不再受到限制。
在这种情况下城乡收入差距应该缩小，但为什么没有明显缩小，这就需要对城乡收入差距扩大的传导机制进行研究。
一、城乡二元结构转换中的双轨制现象
改革开放前，通常是实行所谓的价格剪刀差政策，即通过扭曲农产品价格创造一种不利于农业、农村和农民的政策环境。
以获取农业剩余补贴工业化。
据中央研究室和国务院发展研究中心测算，从1950年到1978年，国家通过工农产品价格剪刀差为城市工业提供资金5100亿元，通过税收提供资金978亿元，扣除国家对农业投入1577亿元，农村对城市工业发展提供资金净额约4500亿元。
改革开放后，获取剩余的价格机制由剪刀差转向双轨制。
1.土地价格双轨制
改革前20年里，通过从农村低价征用土地到市场上高价出售。
从农民那里集中的资金超过2万亿元。
现在，土地依然是各级政府的重要收入来源。
2007年土地出让价款万亿元、2008年9600亿元、2009年万亿元、2010年万亿元、2011年万亿元、2012年万亿元、2013年万亿元、2014年万亿元。
那么，源源不断的土地剩余是如何从农村转向城市的呢？
（1）在土地产权制度的初始安排中置入了“共有产权”的基因。
产权经济学认为，产权是一束权利，包括使用权、排他权、转让权、收益权等。
其中，权利束的两个重要组成部分是排他性和可让渡性。
排他性是指谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利，即除了“所有者”之外没有其他任何人能有使用资源的权利。
可让渡性是指将产权再安排给其他人的权利，它包括以任意价格提供销售的权利。
我国的土地产权分为集体产权和国有产权两种形式，其剩余的传导途径是从集体产权上升为国有产权。
其基因就是产权的共有性质。
从农民土地产权安排上看。
家庭承包经营并没有改变产权的共有性质。
在共有产权的基础上，国家把土地使用权、收益权部分让渡给农民，排他权和转让权只限定在农村内部成员且限于农业用途，一旦超出农业用途进入城乡之间的交易，国家及其各级政府就会插手期间主导土地收益权。
所以，正是土地产权的共有性质为国家攫取收益提供了制度基础。
（2）国家用计划价格从农民手中征用土地。
政府根据发展规划按照一定的行政审批程序，将农用地征用为工业或城市用地。
对农民土地补偿价格是按照土地的农业用途计算，包括土地补偿费，即耕地被征用3年前的平均农业产值的6-10倍；安置补偿费，即需要安置的农业人口数×耕地被征用前3年的平均农业产值的4-6倍；地上附着物和青苗补偿费。
（3）国家按市场价格出让土地。
地方政府将农业用地变成非农用地，土地价格呈几十倍增长，经营土地成为各级政府的重要收入来源。
据测算，土地收益中的5-10%由农民所得，25-30%由村集体所得，60-70%由各级政府所得。
近年来，地方政府迫于维稳压力，提高了失地农民补助、征地拆迁等费用，政府在土地征收买卖上的收益越来越少，而更多依赖土地抵押方式从银行贷款来进行招商引资、城市建设等活动。
但是。
以土地双轨制谋经济增长的自我循环、自我强化的路径并没有改变。
2.劳动用工双轨制
（1）秉持劳动力无限供给条件下的比较优势理论获取人口红利。
依据刘易斯的农村剩余劳动力向工业部门转移工资保持不变的理论和方法获得了对内交易的差价，而比较优势理论则获得了对外贸易的差价。
所以，无论国内贸易还是国际贸易农村劳动力都没有从中得到有效补偿。
刘易斯和李嘉图理论的混合体在我国演化为廉价劳动力比较优势理论并使之上升为国家的长期对外开放战略，靠着这种战略。
发展成为世界上吸引外资和对外经济贸易的大国。
但这种“衬衫换飞机”式的战略在支撑世界经济增长的同时，并没有使工人成为最大的受益者。
所谓劳动力成本低廉的竞争优势，在很大程度上是挤压了劳动者合理的劳动工资、生活条件和最基本的社会保障而形成的，它的正面表述就是“人口红利”。
（2）在宏观层面以户口为标识把劳动力置于已经存在着的二元劳动力市场。
所谓二元劳动力市场就是由计划和市场两个系统来配置城乡劳动力。
与计划系统相联系的体制内劳动力配置、劳动力价格由制度性规则所决定，市场力量并不起决定性作用，而计划利用市场进而剥削市场成为其高收入的手段。
由市场系统配置的劳动力的工资由供求关系决定，在中国劳动力市场供给大于需求的状态下，其工资大大低于生存工资水平就成为必然的结果。
所谓生存工资是古典经济学家把工资水平与生活费相联系的一种工资决定方式。
而生活费是由社会和文化所决定的。
是一种最低必需，必须保证个人和家庭足以恢复自身，因此相应地随习俗和文化的变化而变化。
在一个进步经济中，“最低必需”具有长期提高的趋势。
虽然市场轨劳动工资有提高的趋势，但与计划轨差距还很大。
2010年、2011年、2012年、2013年、2014年全国城镇私营单位就业人员年平均工资分别是同期全国城镇非私营单位就业人员年平均工资的%、%、%、%、%。
2011年、2012年、2013年、2014年农民工月工资分别是同期全国城镇非私营单位就业人员月平均工资的%、%、%、61%。
（3）在微观层面以歧视性的用工形式来决定收入分配结果。
企业基于劳动者的农业、非农业户口的不同身份，实行正式工、固定工、劳务派遣工等不同的用工形式，形成在薪酬福利、劳动保障等方面两套不同的管理制度。
不少用工单位超出临时性、辅助性、替代性岗位范围，在主要岗位长期使用劳务派遣人员，用不参加社会保险或少缴社会保险费等方式压缩工人的未来生活水平。
目前，劳务派遣工的工资只相当于正式员工的38%，现在使用劳务派遣工的范围由企业向医院、公安、高校等事业单位延伸。
这些人员不仅工资水平低，而且在福利、晋升等方面的待遇也处于不利境地。
3.城乡基本公共服务双轨制
一般说来，国家提供的基本服务有两个目的：
一是在要素和产品市场上界定所有权结构，从而使统治者的租金最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大化，从而使国家税收增加。
这第二个目的将导致一系列公共或半公共产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用。
而这些服务的分配并不是均等的，它要给那些均势力敌的对手比那些无威胁的人们更多的服务。
按照这一逻辑，国家为城市居民在教育、就业、养老、医疗等公共服务领域提供了更多的服务，在有限资源约束条件下，一部分人享受“更多”服务的同时另一部分人必然享受“更少”的服务。
一是养老保险双轨制。
现行机关事业单位养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险制度不同的保险水平在终点上又进一步加大了收入差距。
2013年机关退休人员月人均养老金是农民的倍，事业单位退休人员月人均养老金是农民的倍，企业退休职工月人均养老金是农民的倍。
2014年10月启动的机关事业单位养老保险制度改革，只是实现缴费形式上的并轨而待遇上的双轨制并不会有所改变。
2015年新农保的基础养老金提高以后也只有70元，按照城居保和新农保并轨后的制度设计，农民最低缴费每人每年100元，政府补助30元，连续缴费15年，到年满60岁时，每月可领取养老金不足百元，保障水平仍然很低。
二是医疗保险双轨制。
现行的医疗保险制度把人分为三六九等，仍然没有体现人的生命权平等的原则，更没有体现“穷人优先”的国际基本准则，是世界上130多个国家中独一无二的制度体系设计。
目前，我国农民的医疗保险水平低，新农合制度对农民异地报销存在很多限制，缴费规则和报销水平都存在巨大的差距。
即使把现行的新农合制度和城镇居民基本医疗保险制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度，也只是表明农民与市民中没有工作的很少一部分人实现了并轨，并不能消弭农民医保与城镇职工之间的基本医疗服务上存在巨大差距。
有研究表明，医疗保险对不同群体的医疗保障作用存在明显差别，不同医疗保障形式在降低医疗经济负担上的作用存在差异，公费医疗的作用最大，城镇职工医疗保险次之，城镇居民医保和新农合作用最小。
三是造成了二次分配对农民更不利的收入分配格局。
一般说来，初次分配让市场效率起决定性作用，主要是对生产经营成果即增加值的直接分配，劳动报酬为居民所得形成居民收入，同定资产折旧和营业盈余为企业所得形成企业收入，而生产税净额为政府所得则形成税收收入，进一步地，各部门在此基础上获得包括地租、利息和红利等收入在内的财产性分配后，即形成了初次分配格局：
再次分配则是各收入主体在初次分配的基础上，通过多种形式和多个环节从其他收入主体那里获得部分转移性收入，同时支付一部分包括收入税、社会保险和社会福利等转移性支出而形成的分配格局。
应该说，政府用税收、转移支付等手段来缩小收入分配差距是市场经济国家的常态，但是，由于基本公共服务上的双轨制思路和行为。
其结果对收入分配差距起着逆向调节作用（见上表1）。
转移性收入是城乡居民在二次分配中的所有收入。
从表1可以看出，城乡居民转移性收入差距大大超过城乡居民收入分配差距。
最高的2003年达到倍，此后差距逐步缩小，但仍高于城乡居民收入差距。
从差距最小的2013年看。
城镇居民转移性收入7010元，占其人均可支配收入的26%，农村居民转移性收入784元，占其当年人均纯收入的%，转移性收入差距达到了倍，城镇居民只转移性收入一项就相当于农村居民人均纯收入的%。
二、双轨制传导机制解构
在经过短暂的“放权让利”和休养生息后，工业化、城市化和现代化的路径依赖又趋使国家去寻找新的剩余来源。
这种来源的基础就是把生产要素置于计划和市场框架之下。
实行计划和市场双轨制。
但是，要使双轨制生产出差价还要有与之相配套的措施，具体解构如下。
1.确立计划和市场两个轨道是传导机制的基础
在计划经济时期，获取农民剩余有其一套相应的运行机制。
通过统购统销、人民公社和户口政策“三位一体”的制度安排来完成对农民剩余的攫取。
统购统销是国家计划介入城乡不平等交易的一个有效装置，是剪刀差产生的一个必要条件，人民公社管理体制能保证进行集体的集中生产，而户口政策能够阻止劳动力向城市流动。
而家庭承包经营冲击了“三位一体”的运行机制，1984年取消了人民公社，1985年取消了粮食统购统销。
只剩下户口政策，在计划手段不能获取剩余的条件下，市场手段的引入重启了获取剩余的机制。
首先，利用计划和市场两种资源配置方式获取“差价”。
计划和市场都是手段，而手段可以为不同的目的服务；就获取剩余的目的而言，二者相互依存、相互传导。
其运行起点是以身份为标识把生产要素置于不同的系统，运行过程分为顺市场传导和逆市场传导。
所谓顺市场传导就是计划低价向市场高价的传导方式（如土地），所谓逆市场传导就是计划高价向市场低价传导（如劳动力）。
借助已经设计好的计划与市场两个系统，在计划系统内实行垄断高价，在市场系统由供求关系实施市场低价，从而获得两个系统之间的“差价”。
虽然改革前后的运行手段和方式有所不同，但其制度设计上的路径依赖思维没有改变，见表2。
改革开放后，获取剩余的领域有些已经退出或弱化，有些进一步扩展或强化，双轨制思维由分配向再分配演进，由经济领域向社会领域推进。
如果说生产和交易领域的双轨制设计在于“多取”，那么基本公共服务领域的双轨制设计则在于“少予”，其制度设计仍然遵循的是双轨制思路。
其次，双轨制产生“差价”和“红利”的功能向更宽领域延伸。
双轨制是中国经济改革由计划走向市场，使计划价格向市场价格靠拢从而完成向市场完全过渡的思路和方式，是一种渐进的局部的制度创新。
20世纪80年代后期，双轨制成为中国渐进式改革的主要特征，在大多数领域采用，包括劳动力市场、养老保险、医疗保险、住房制度设计和改革，都采用了双轨制的思路和方法。
尤其是改革后期人们并不注意由计划向市场“并轨”，而是更加追求双轨制产生的“差价”。
这种“差价”既为特殊利益集团设租寻租活动提供了机会，也为国家寻找“红利”提供了便利，更助推了城乡收入差距的扩大。
第三，用财政政策自我强化双轨制。
人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择，一旦一条发展路径沿着具体路径行进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一进程。
基于中央政府“缺钱花”的偶然事件，1994年的分税制改革大大提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，同时也降低了地方政府财政收入的比重。
这一压力迫使地方政府把利用双轨制增加收入走向自我强化之路，使双轨制由价格一要素一权利配置的深度发展。
2.在微观机制上再造计划和市场相适应的两种不同机制的运行主体
一是在计划一轨做大做强国有企业使之形成对国民经济的控制力。
通过实施抓大放小、破产重组、下岗再就业等方式搞活国企。
通过用地、贷款、税收等优惠政策增强国企实力。
由此形成了国企在石油天然气开采、电力等能源工业、黑色金属工业、铁路民航、高速公路、供水供气供热、管道运输、邮政电信、金融等行业或部门的垄断地位。
二是在市场一轨掀起“边缘革命”。
实行家庭承包经营、发展乡镇企业、发展个体私营经济、设立经济特区这些被国外经济学家称之为“边缘革命”的改革开放策略，培育和发展市场主体，以较低的成本获得税收，更重要的是为计划利用市场从而施展其控制力和影响力提供了对象。
运行于市场轨的包括1000多万户私营企业、4000多万个体户和亿多农户等主体。
三是利用计划与市场交易获取垄断利润。
计划与市场并不是平行的两轨而是两者相交易取得差价的一种机制。
市场系统受计划系统的支配，市场系统所使用的动力、燃料、机器、设备、原料和交通运输是计划系统供给的，市场系统买进时，在价格上不能不服从计划系统的规定：
市场系统出售其产品和劳务时，其价格不得不屈服于计划系统的力量，其结果是双方得利的不均等――计划系统参与者的收入将比较有利和可靠，市场系统中的那些人则情况相反。
加尔布雷斯关于美国大公司（计划系统）对小企业（市场系统）支配权力的刻画，用于中国存在的计划与市场交易的结果也有很大的适用性。
2014年国有企业就业人员年平均工资达到了62315元，私营企业就业人员年平均工资达到了41411元，二者相差倍。
3.以不限制农民向城市流动而限制农民权利获取“差价”
首先，户籍制度由禁止准入社会秩序向有限准入社会秩序转变。
在农村剩余劳动力向城市转移成为潮流，廉价劳动力成为城市化重要剩余来源的条件下，政府不得不对户口政策及在此基础上形成的以城市为中心、以保障城镇劳动者就业为目标的二元劳动力市场进行调整和改革。
1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇（指县以下集镇，不包括城关镇）务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，自理口粮。
准落常住户口，表明政府不再把他们当作盲流驱赶；自理口粮，表明他们与城镇非农业户口吃商品粮的待遇不同，进而表明政府不对他们的公共服务负财务责任，这一政策开允许流动、有限准入之先河，也开了允许流动人口在城镇居住而不允许与当地居民享有同等公共服务之先例。
此后，全国大部分省区都根据自身情况进行了一些改革，但改革的目标并不是把农村转移劳动力转化为市民，而是允许他们到城市暂住的同时严格限制其权利。
其次，提高进入门槛，维护有限准入秩序。
农民向城市转移的速度很快，但转化为市民的速度很慢。
这意味着绝大多数农民只有打工收入，并不能享受城市的定居权和其他福利。
同时，对农民有吸引力的是那些大中城市，但城市管理者玩尽百般花样，设计不利于农民市民化的政策，使大量进城者可望而不可及，在二元结构的基础上又形成了“新三元”，即新生代农民工。
2014年7月30日出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出建立城乡统一的户口登记制度，但是只要公共服务存在差别，换个户口名称的意义又有多大。
这是因为，一方面，城市化还需要户口政策这个装置来传导红利；另一方面，农民工市民化需要大量投入无法获得。
第三，阶层固化成为屏蔽权利的布罗代尔“钟罩”。
上世纪90年代末开始的中国社会流动性下降导致了目前的利益固化格局，从而进一步使阶层固化。
阶层固化很可能成为替代取消城乡二元户籍制度后时代的一个装置，并成为屏蔽权利的布罗代尔“钟罩”，即使国家设计出旨在改变这种机会不均等的政策，也会转化为“钟罩”内人群搭便车的机会。
在教育方面，国家加大农村子女上重点大学的政策出台后，富人和权势者不再把他们的子女送往省城的重点高中而是送往农村高中。
在社会救助方面，政府实施的民居改造工程使一些在县镇有住房的村官和土豪也纷纷加入套取国家资金的行列，而真正的贫困户得不到或很少得到资金。
在就业方面，农村出身的子女由于他们父母物质资本和社会资本都处于弱势地位，在“拼爹”盛行的人格化交易社会他们的就业也处于弱势状态是不可避免的。
三、结论及政策建议
双轨制是中国城乡收入分配差距扩大的传导机制。
确立计划和市场两个轨道是传导机制的基础，再造计划和市场相适应的两种不同的运行机制主体是传导机制的重要一环，以限制向城市流动农民的权利为“差价”来源，形成了“三位一体”的运行机制。
在城乡二元结构短期内难以根本改变的条件下，对双轨制加以限制乃至取消是缩小城乡收入分配差距的有效思路和方法。
1.让界定和保护财产权利成为农民获取收益的手段
要按照十八届三中全会《决定》提出的“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”要求，在界定和保护农民土地财产权利方面取得新进展。
界定产权的方式就是使产权的表述方式、产权的权能得到完整无缺的体现。
在发展中国家，“穷人缺少的是合法的系统性所有权制度。
只有这种制度，才能够把穷人的劳动和财产转化为资本。
”对于缩小我国城乡收入差距来说，就是建立一种法律框架，给大多数人获得正规产权的机会，从而使他们有获得致富的能力和资本，保护产权的方式就是在交易中使农民的收益权得到保障。
要逐步实现农民的土地权利收益，包括资产性收益、级差地租和土地增值收益。
在此基础上，形成以农民土地为核心的“保护层”，严禁工商资本下乡圈地，严禁农地非农化、非粮化。
加大退耕还林和种粮补贴力度，工矿企业占地、铁路公路及其他基础工程占地补偿向农民倾斜。
2.逐步缩小城乡养老金差距
社会保障是收入再分配的重要手段，其结果应当是缩小收入分配差距而不是扩大，所以，公平优先应是城乡养老保险制度设计的出发点。
从缩小城乡收入分配差距的角度看，要逐步解决双轨制矛盾，实现农民与城镇职工机会公平、规则公平和权利公平。
在设计公共政策时，我们的目标应该是提高社会中最差的人的福利。
为达到这一目标就需要对养老保险制度设计中的“多缴多得、长缴长得”缴费制度进行矫正。
因为这一制度设计只考虑了保证可持续性的要求，不如借鉴澳大利亚的做法。
澳大利亚全民医疗保险计划的资金约20%来源于个人上缴，另外80%是政府拨款。
个人缴款包括两部分，一部分是每位参保人都要交的“基本保险费”，另一部分是按收入水平缴纳的“累进保险费”。
按照这样的制度设计，富人要多交保险费，穷人少交但并不比富人少享受医疗保险。
目前，当务之急是在处理好医疗保障公平性与分级诊疗就医之间的矛盾方面取得平衡。
政府面对农民到大城市就医出台分级诊疗就医鼓励政策，如果在当地医疗机构就医，可报销80%以上，如果到三甲医院就医只能报销50%。
其结果造成医保向高收入的城市居民倾斜。
使城乡收入差距进一步扩大。
因此，医疗保障公平性应是医改重点关注的目标。
这样一来，一是可提高到大城市就医报销比例：
二是对于拿不出参合费及住院费的贫困农民由政府给予专项资助；三是打破行政区划限制，增强农民看病的选择权。
同级医院不论是否辖区内，参保农民就医都报销相同比例的医疗费。
（责任编辑陈孝兵）
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