第2章农业保险监管的一般理论.docx
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第2章农业保险监管的一般理论
第2章农业保险监管的一般理论
对农业保险监管的一般理论进行阐述，目的是明确农业保险监管的概念、特征、
类型、功能等方面内容，便于将农业保险监管与商业保险监管区别开来，同时对
为什么要对农业保险实施监管从经济学角度进行分析，为以后的论述打下基础。
2.1农业保险监管的概念
保险监管即是对保险业实行监督和管理的合称。
农业保险监管是保险监管中一
种特殊的监管，是对农业保险业的监督和管理。
具体来说，是一个国家的农业保
险监管机构依法对农业保险关系主体及其行为的监管。
这可以从广义和狭义两方
面来理解，狭义的理解是指：
农业保险监管机构依据法规对经营农业保险原保险
机构、经营农业保险再保险机构和农业保险中介机构及其行为的监管。
广义的理
解将农业保险关系主体范围加以扩展，分为三大类：
政府、投保农户及各类经营
机构、中介，而监管机构主要是对政府、投保农户、各类农业保险经营机构、中
介机构及其行为实施监管。
结合国内外理论与实践，一般将农业保险定性为政策性保险。
①作为政策性保
险的农业保险的监管与商业保险的监管具有较大差异，因而从内涵上看，农业保
险的监管内涵要大于商业保险监管的内涵，这主要表现在监管机构还需对政府和
投保农户实施监管上。
其原因可归纳为：
农业保险具有的政策性要求政府必须给
予其以财政、税收等方面的扶持，方能促使农业保险持续、稳定发展；投保人的
道德风险、逆选择问题在农业保险中比在商业保险中表现得更为明显和突出，这
些因素导致农业保险监管不仅要依法对保险机构、组织和市场实施监管，还要对
政府与投保农户进行监督管理。
由此，笔者认为对于农业保险的监管应采用广义
上的理解，将监管机构对政府与投保农户的监管纳入农业保险监管的内涵之中。
因此，本文所说的农业保险监管是指：
一国的农业保险监管机构依法对政府，各
类农业保险经营机构、中介机构，投保农户及他们的行为进行的监督与管理的总
称。
①政策性保险是指国家运用其政府职能给予农业保险的经营主体一定的优惠政策，主要是减免税收、给予
财政补贴等，以弥补其经营亏损。
它与商业性保险在经营目的、方式等方面存在着差异。
比如说政策性保
险业务往往体现了某些国家宏观调控政策，带有社会福利、社会保障性质，不追求业务单位的个体赢利，
其结果是产生的社会效益大于私人经济利益；而商业性保险则以追求利润最大化为其经营目的，完全按照
市场经济规律自主经营、自负盈亏，经营主体只会根据自身的利益来决定经营策略和经营方向。
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2.2农业保险监管的特征
农业保险与追逐利润最大化的商业保险定性不同，其监管理念、具体目标、
职能机构、对象和内容等方面都会存在较大差异，必须准确掌握农业保险监管的
特征，才能达到有效监管的目的。
2.2.1农业保险监管目标的特定性
保险监管目标可分为一般目标和具体目标。
世界各国的保险监管几乎都有一
个共同的根本目标——保护投保人（被保险人）的合法权益，这是监管的一般目
标。
[1]而由于各国国情不一，保险市场状况各异，所处的发展阶段也各不相同，因
此在不同的历史阶段会采取不同的保险监管具体目标。
农业保险作为一种具有政
策性质的特殊保险，其监管目标除具有保险监管目标一般性内容之外，也还应有
其特定的具体目标。
就农业保险监管具体目标看，开办农业保险的各国都会根据本国基本国情、
农业保险发展状况、保险市场成熟程度来确定自己的监管目标。
例如美国，其农
作物保险发展近70年，已经具备比较完善的农作物保险监管制度，目前由农业部
风险管理局对农业保险进行监管。
风险管理局将其对农作物保险的监管目标设定
在继续完善农作物保险监管体制，规范私营农作物保险公司的市场行为，维护农
业保险市场稳定，保护农业生产者的经济稳定。
对于我国来说，农业保险发展尚
处于初级阶段，试点范围不广，市场规模较小，各类农业保险经营机构也较少，
监管机构必须在充分考虑农业保险这种发展状况的基础上，适当地设定农业保险
监管的具体目标。
此外，将来随着我国农业保险试点范围和市场规模的扩大、经
营农业保险机构的增加，监管机构必须适时的调整其目标设定，以符合农业保险
业及其市场发展的需要。
2.2.2农业保险监管机构设置的特殊性
从国外一些农业保险发展较好的国家看，在保险监管机构的设置上，商业保
险监管机构与农业保险监管机构是分开的，且隶属于不同的部门。
如美国商业保
险由全美保险监督官协会及各州的保险监督机构进行监管。
区别于商业保险，美
国农作物保险的监管则由专门机构——隶属于美国农业部的风险管理局进行，此
种安排是出于加强对美国农业的扶持和风险管理的需要，同时也是为了在农作物
保险的运作中便于与立法机关进行协调以及和农业生产者进行沟通。
[2]日本商业保
险监管部门是由政府设立的金融监督厅①；而农业保险则是由农林水产省经营局负
责具体监管。
①日本原来的商业保险监管部门是大藏省，在其内设有银行局，由银行局下设的保险部具体负责对私营保
险公司的行政监督和管理工作。
后来由于日本金融危机和大藏省的监管不力，1998年政府设立了金融监督
厅，从大藏省接管了关于银行业、证券业和保险业的监察和督导事宜。
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中国保险监督管理委员会目前是我国商业保险与农业保险的共同监管机构，
依法对我国保险业市场实行集中统一监督管理。
如前所述，两者之间存在诸多差
异，无论是监管主体、发展目标还是运作规则上都多有不同，必然导致监管理念
上的差异。
这就要求政策性农业保险的监管主体应区别于商业性保险监管主体。
由保监会履行监管农业保险的职责是我国农业保险发展历史和现实状况造成
的，从我国农业保险的现状来看，其规模还比较小，各省市的农业保险也都尚处
于试点阶段，因此虽然在现有的保监会的框架内监管农业保险业务已经暴露出来
一些问题，但并不是十分严重。
然而，从长远看，由于农业风险的管理涉及财政、
金融、农业、气象等多种领域，没有独立的专门性监管机构，就可能会出现与农
业保险相关的部门各自为政、分割管理、资源分散配置而导致高投入、低效率的
局面。
因此，随着国家对农业保险的重视和农业保险规模的不断扩大，需要适时
考虑设立专门的农业保险监督管理机构，统筹全国农业保险的发展。
2.2.3农业保险监管对象的独特性
保险监管对象一般包括保险公司、再保险公司和保险中介机构。
由于保险监
管的目的在于防范风险、保障保险市场的安全和稳健运营、保护投保人（被保险
人）的合法权益，而各类保险经营机构和保险中介机构作为市场运营的重要主体，
具有推动保险业和保险市场繁荣发展的功能，因此必须对这些机构本身及其市场
行为进行审慎监管，避免出现因保险经营、中介机构本能的逐利性而造成保险市
场无序、混乱的状态。
与商业保险相较，农业保险的政策性和高度风险性决定了其监管对象不仅指
各类农业保险经营及中介机构，还应包括政府与投保农户在内。
世界各国开办农
业保险的经验和教训证明了，没有政府的扶持，单纯依照商业保险模式运作农业
保险都不会获得成功，因而对政府扶持行为实施相应的监督是非常有必要的。
将
投保农户列为监管对象则是由于农业保险经营机构与农户之间存在信息不对称，
而农业保险具有高度风险性，一旦出现道德风险和逆选择行为，将有可能造成保
险公司巨大损失，进而导致农业保险供给减少，危及农业保险市场的平衡和稳定。
可见，农业保险监管对象包含政府、各类农业保险经营、中介机构和投保农户三
方，较之商业保险监管对象范围要大。
2.2.4农业保险监管内容的广泛性
保险监管内容一般都是根据监管对象及其行为来确定的。
商业保险的监管对
象为各类保险公司和保险中介机构，由此，其监管内容即包括保险公司和中介机
构的各种行为，如对保险公司市场准入资格的审定、对公司管理和市场行为的监
管、对保险中介人及其行为的监管、对再保险公司及其业务经营的监管、对偿付
能力监管等方面。
[3]
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从上一小节对农业保险监管对象的分析中可知，其范围比商业保险监管对象
范围要大，因此，农业保险监管内容应比商业保险监管内容更宽泛、覆盖面更广，
还具有某些商业保险所不可能具有的特点，如对政府及其行为的监督。
具体的说，
农业保险监管内容主要包括：
对农业保险机构和代理组织（人）及其行为的监管；
对政府及其农业保险扶持行为（包括各类财税、巨灾风险基金支持）的监管；对
投保农户道德风险和逆选择问题的监管；对农业保险险种（特别是全国性险种）
的选择与确定；对主要保险险种条款的制定和保险费率的厘定（对保险经营机构
上报的其他保险条款和费率进行审核备案）等等。
2.3农业保险监管的类型
按照不同的标准，可以对农业保险监管进行不同的分类。
2.3.1按照监管模式划分
按照监管模式可将农业保险监管划分为单独监管和联合监管。
单独监管是指
由政府的某一职能部门对农业保险进行监管，美国的农业保险监管可以归于此种
类型。
美国农业保险监管职责是由风险管理局承担，它于1996年成立，是美国农
业部下属的一个内部机构，主要负责监管联邦农作物保险公司的日常工作。
多部
门联合监管是指对农业保险实施监管的不止一个部门，可能是一个或一个以上的
部门联合进行监督和管理。
日本和西班牙农业保险监管即是这种类型的。
日本农
业保险监管工作由两级监管部门组成，一级是农业保险课与农业保险监理官，其
隶属于农林水产省经营局，负责主要监管工作；一级是地方政府，分担部分监管
任务。
西班牙是典型的多部门联合监管，监管工作由经济与财政司、农业部农业
保险局、农业再保险公司和农业保险总公司四个部门分别完成，各自承担不同的
职责。
2.3.2按照监管方式划分
按照监管方式可将农业保险监管划分为形式监管和实体监管。
形式监管又称为
规范监管，是由国家通过立法明确规定农业保险经营的重大事项，并从形式上审
查农业保险公司的遵守情况。
如，政府可以制定农业保险法，规定农业保险公司
的最低资本额、资产负债表的审查、法定公布事项的内容和违反法律的制裁方式
等内容。
而对于农业保险业的遵守情况，政府只在形式上加以审查，而不进行实
地的、连续的监督检查。
从目前所掌握的世界各国农业保险监管方式看，鲜有采
取此种监管方式的。
实体监管又称为许可方式，是一种严密的农业保险监管方式。
在这种方式下，国家通过完备的农业保险立法，对保险机构采取从设立、经营直
至清算的全方位、全过程的监督和管理。
如在各类农业保险机构设立时，根据法
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律，应当由农业保险监管机构予以批准；在经营过程中，其业务管理、财务管理
等方面都受到保险监管部门的监管；甚至在对农业保险公司清算时，监管机构仍
然有权进行监督、管理。
世界上开办农业保险的国家多数采取的是这种监管方式。
2.3.3按照监管机构职能划分
按照监管机构所具有的职能可将农业保险监管划分为：
单一职能机构监管和
双重职能机构监管。
单一职能机构监管是指农业保险的监管机构只具有单一职能，
即监管职能。
双重职能机构监管则是指农业保险的监管机构具有行政管理和监管
两种职能。
前者示例有菲律宾。
菲律宾农业保险是由政府组建的独资农作物保险
公司进行监管，该公司仅负责对农作物保险相关事项的监督管理，不具备行政管
理职能。
后者范例是中国。
我国虽然没有专门的农业保险监管机构，但保监会在
目前承担了农业保险的监管工作，也应属于农业保险的一种监管类型。
由于我国
体制比较特殊，保监会在具有保险监管职责的同时，还具有行政管理职能，是一
个双重职能机构。
2.4农业保险监管的功能
功能是事物本身所具有的职能，由事物的根本特征和地位决定，是事物本质
的客观反映。
农业保险监管的功能体现在以下三个方面。
1、平衡与稳定农业保险市场功能。
农业保险市场上存在各种保险行为，如农
业保险公司与投保农户之间的买卖农业保险产品的交易行为；各类农业保险公司
及中介机构之间争夺客户的竞争行为，这些行为构成了农业保险市场中的主要行
为。
如果任由农业保险市场主体行为无序发展，将会阻碍农业保险市场机制的建
立，进而影响整个农业保险业的持续、健康发展。
因此，对这些主要市场行为进
行监管，无疑有利于农业保险市场的平稳运行，这在发展农业保险的世界各国都
是通行的，尤其是在农业保险刚刚有所起色，尚未形成完整的农业保险市场的我
国，监管和规范市场主体的行为更是具有重要的意义。
2、保障公平竞争功能。
农业保险监管保障公平竞争的功能可以从保障农业保
险交易公平和保障农业保险竞争公平两方面分析。
（1）保障交易公平。
一方面投
保农户在农业保险交易中处于劣势地位，对农业保险合同及其内容不可能比保险
人更了解，也就无法分辨对保险人有利而对自己不利的合同，结果在灾害发生时
得不到或不能得到完全的赔偿；另一方面保险人可能因投保农户道德风险和逆选
择行为遭受损害，由于农业保险的特性，加上我国农业保险还只是在发展初级阶
段，保险人的风险监测和防范技术不高，且事前实地检查保险标的费用过高，令
实力不强的保险人难以承受，一旦出现投保人的欺诈行为，可能使得保险人遭到
不小的打击。
因此，农业保险监管机构应适时采取措施，针对这两种行为分别进
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行监管，保障交易公平。
（2）保障竞争公平。
为了争夺客户，农业保险市场上会
出现种种竞争行为，之中可能出现的不正当竞争行为，将会造成农业保险市场的
无序、混乱状态，还有损整个农业保险业的形象，不利于我国农业保险业的整体
良性发展。
农业保险监管机构应当对保险公司之间的无序竞争行为进行监管，保
障竞争的公平性。
3、实现政府宏观政策功能。
农业保险作为一种经济补偿制度，具有较强的政
策性质。
在发达国家一般将农业保险作为增进农民福利的手段，而在诸如我国这
样的发展中国家，则将其作为促进农业和农村经济发展，保障农民收入稳定的重
要政策措施。
对农业保险实施监管，有利于保障农业保险业及其市场正常秩序，
进而建立安全、公平、高效的农业保险市场机制，如此，农业保险的政策手段功
能将得到充分的发挥，有助于政府促进农业、农村发展宏观政策的实现。
2.5农业保险监管必要性的经济学分析
按照经济学中关于保险监管的原理，在一个竞争性的保险市场中，政府干预
或监管，只能在以下条件下成立：
一是出现或可能出现市场失灵现象；二是市场
失灵已经或可能引起明显的效率低下或不公平现象；三是政府监管行为能够解决
效率低下或不公平问题。
如果上述任何一个条件得不到满足，政府就不应该干预。
[4]
一直以来，由于秉持着保险业对于公众的福利是至关重要的，其关系到公共
利益，并直接影响着公民和企业的经济安全这样一种基本理念，世界各国政府都
对保险业采取比其他一般行业更多的监管措施。
这意味着，监管对保险业有着非
同寻常的重要意义。
同理，作为一种特殊的保险形态，政府对农业保险进行监管
的重要性和必要性也正体现在这个方面。
以下从经济学的角度来具体分析农业保
险监管存在的意义。
1、对农业保险进行监管可减轻农业保险正外部性带来的不利影响。
[5]农业保
险的正外部性表现在两方面。
首先，农业保险生产的正外部性，表现为农业保险
机构提供农业保险的边际私人收益小于边际社会收益。
[6]由于信息不对称以及展
业、承保、定损、理赔的高难度，使得农业保险的经营成本较高，再加上高赔付
率，农业保险机构亏损严重，边际私人收益很小。
而代表社会利益的政府却不用
付出代价，就可获得农业保险带来的好处，边际社会收益较大。
由此，农业保险
机构提供农业保险时，承担了本应由社会承担的成本，私人利益却小于边际社会
收益，正外部性由此产生。
其次，农业保险消费的正外部性，表现为农民购买农
业保险的边际私人收益小于边际社会收益。
农民一旦购买农业保险，当农业灾害
发生时，不但可以保证自己收入稳定，而且能够促使农业再生产迅速恢复，从而
使整个社会享受农业生产稳定、农产品价格低廉的好处。
如此一来，农业保险消
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费的私人成本收益与社会成本收益出现了差异，产生了有益于外部社会的效果，
从而导致正外部性产生。
[7]
如以上分析，农业保险生产与消费两方面具有的正外部性让社会与政府“免
费搭车”①，相对的，无论是农业保险人还是投保农户都无法对其正外部性进行收
费，其后果是一方面农业保险的供给量小于社会理想的供给量，有效供给不足；
另一方面农业保险的消费量低于社会的理想消费量，有效需求出现不足。
供给和
消费均不足的情况下，农业保险市场将发生萎缩，这就不得不要求保险监管部门
对其行使监管职能，通过采取有效的监管手段，扭转农业保险市场失灵状况，确
保供需相对平衡，维持农业保险市场良性发展。
具体可使用调节农业保险费率以
及给予保费补贴的方式，将保险费率控制在农户能够接受的范围内，或者在费率
稍高的情况下给予农户一定比例的保费补贴，使投保农户不致因无法消费农业保
险产品而导致市场有效需求不足；在农业保险公司方面，则由政府给予保费与管
理费补贴，以在一定程度上弥补其提供农业保险产品而不能获得的收益或产生的
损失，避免出现供给不足的局面。
2、农业保险监管可降低信息不对称程度。
②完全竞争市场的一个重要假设是
买卖双方的消息都是灵通的。
但事实上，这个假设是不能完全实现的。
[8]农业保险
市场情况非常复杂，无论是保险经营机构还是投保农户都不可能获取所有必需的
信息。
农业保险交易过程中的信息不对称是导致农业保险市场需要监管的重要原
因之一。
农业保险中存在的信息不对称问题主要是指道德风险和逆选择。
[9]道德风险是
指由于农业保险的存在，使得本应承受的高风险降低了，投保农户在投保后会因
此忽视风险防范，甚至进行更加危险的行为。
逆选择是指那些农业风险比一般农
户更大的投保人，发现保险价格较具吸引力，更倾向于购买农业保险。
一般看来，
愿意购买农业保险的往往是那些最容易产生高风险的农户，而面临低风险的农户
则不愿意购买保险，造成农业风险投保人组合的风险比一般人群要大，使得保险
人不能通过分散化组合降低承保风险和分散索赔风险。
道德风险和逆选择增加了农业保险经营机构进行风险判断、核保、定损和理
赔的难度，使之面临高监督成本和高赔付损失的两难选择，提高了农业保险经营
机构的经营成本。
如果信息不对称所产生的成本过高，农业保险经营机构就会减
少农业保险产品的种类，或者甚至不再供应农业保险产品，出现供给不足的情况。
这也要求保险监管部门对投保农户道德风险和逆选择行为采取必要手段，如通过
①“免费搭车”是保险市场失灵的一种现象，简单的说是指某些集体消费的产品或服务，即公共产品，如
果为他人以极低的或者零成本获取，便称之为“免费搭车”或者“搭便车”。
②指信息在相互对应的经济个体之间呈不均匀、不对称的分布状态，即一方掌握的信息数量较多、质量较
高，而另一方则恰好相反。
信息不对称理论根据信息不对称发生的时间对其进行了划分，把发生在交易双
方签约之前的信息不对称称为事前信息不对称，事前信息不对称导致逆选择；把发生在交易双方签约之后
的信息不对称称为事后信息不对称，事后信息不对称导致道德危险。
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督促农业保险公司加强事前调查，支持、协助保险公司建立投保人信用记录数据
库等形式防止因此而造成保险经营机构退出农业保险市场的情况发生，以维护农
业保险市场的稳定运行。
[10]
此外，农业系统性风险也是要求保险部门进行监管的一个原因。
系统性风险
（也称为巨灾风险），是指使所有投保农户之间产生高度的相关性，并且不能通
过资产组合而分散的风险。
[11]这种系统性风险使所有的投保农户同时间遭受损失，
并且损失是巨大的。
其典型的表现形式是区域性同类气候，如大面积的干旱、飓
风、洪水等。
农业系统性风险破坏了农业保险经营机构在投保农户之间、农作物
之间或者地区之间分散风险的能力。
农业保险经营机构需要保持充足的储备金来
应对系统性风险，用以弥补巨额损失，这导致高额成本，最终可能使农业保险经
营机构因难以承受巨额损失而退出市场。
对此，监管部门需要通过再保险或农业
巨灾风险基金安排，为农业保险经营机构分散其所承受的过高风险，用以稳定农
业保险市场供给，避免因巨灾风险导致农业保险市场运行出现动荡。
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第3章中国农业保险监管法律制度的缺失
及其原因分析
我国农业保险监管法律制度目前存在严重缺失，不仅有关农业保险监管的法
律、行政法规及地方性法规缺失，其监管的具体规则在实践中也存在着较大的欠
缺。
对农业保险监管法律制度的缺失及其原因进行分析，是为了明了我国农业保
险监管法律制度的不足，从而有针对性的进行纠正和改进。
3.1中国农业保险监管法律制度的缺失
目前，我国农业保险监管法律制度存在以下缺失。
其一，农业保险监管法律、行政法规的缺位。
我国农业保险监管工作存在许
多问题，农业保险法律制度的缺位即是造成这种状况的一个极其重要的原因。
通
过对各种法律、法规文献的查找，会发现我国在关于农业保险监管的专门法律、
法规方面完全是一片空白。
例如，2002年修订的《农业法》第6章第46条是我国
第一次对农业保险制度做出的法律表述，具有较强的原则性①，且无对农业保险监
管的相关规定；《中华人民共和国保险法》中设定了一章十八条的内容来阐述对
保险业的监管措施，然而《保险法》实质上是一部关于商业保险的法律，虽然农
业保险监管与商业保险监管在一般原理上来说可能是相类似的，但是农业本身的
特质决定了对于农业保险这样一种特殊的带有政策性性质的财产保险，其所产生
的法律后果与商业保险所产生的法律后果是不同的，这就要求将两者区别开来，
分别采取不同的法律监管策略与规则。
其二，农业保险监管地方性法规的缺乏。
在国家农业保险法和条例未出台之
前，全国各地区可制定其本地的农业保险监管法规，有利于政府在推行农业保险
过程中的监管工作有法可依，但现实情况令人担忧。
上海是国内发展农业保险较
好的地区，政府对农业保险的发展给予了极大的支持，如2000年上海市政府办公
厅转发市农委、市体改办《关于推进上海农业保险工作若干意见》，2005年12月
市政府又出台了《关于进一步推进上海农业保险工作的意见》，在政府层面上保
证了上海农业保险的发展。
[32]P87吉林省也是我国农业保险重要试点地区，其省委、
省政府对开展农业保险试点工作高度重视，连续两年出台省委1号文件都提出加快
①该条具体内容为：
“国家建立和完善农业保险制度。
国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。
鼓励和扶
持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展
农业保险业务。
农业保险实行自愿原则。
任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。
”
这是最初的有关发展农业保险制度的法律表述，规定具有较强原则性，缺乏操作性。
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第4章国外农业保险监管法律制度考察及借鉴
农业保险举办较为成功的国家在其发展过程中都很注重对农业保险的监督与
管理，并且都逐步形成了一套具有本国特色的农业保险监管法律制度。
笔者通过
对发达与发展中几个典型国家农业保险监管法律制度的研究，希望在比较和分析
的基础上，对建立我国农业保险监管法律制度提供有益借鉴。
4.1发达国家农业保险监管法律制度考察
4.1.1美国农业保险监管法律制度
1938年，美国农业部根据《联邦农作物保险法》成立了联邦农作物保险公司
（FederalCropInsuranceCorporation，FCIC）。
该公司是行使《联邦农作物保
险法》所授予权利的政府全资农作物保险公司，为农业部的下属机构，负责农作
物保险规则的制定、履行对私营农作物保险公司的稽核和监督职能，并提供再保
险。
①其设立目
升级会员 