公文写作讲义.docx

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公文写作讲义

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§1公文写作基础知识

§1－1公文概说

知识要点

一、公文的含义与特点

（一）公文的含义

公文是党和国家机关、人民团体、企事业单位和其他法定的社会组织行使职权，处理公务的具有法定效力和规范体式的文书，是治理国家、管理社会的重要工具。

（二）文书、公文、文件三者辨析

文书是公文、书信、契约的统称，外延最大；

公文是公务文书的统称，外延较文书小；

文件是具有特定版头的公文，外延小于公文。

三者关系如右图。

（三）公文的特点

1．作者的法定性

2．效力的权威性

3．功用的现实性

4．体式的规范性

5．制发的程序性

也可概括为：

法定性：

作者的法定性，公文内容具有法定权威和法定效力

有效性：

是制发机关的法定地位所赋予的特定现实效用

规范性：

公文文体、格式的统一标准和要求

程序性：

收文和发文必须严格遵循处理程序

二、公文的作用与分类

（一）公文的作用

1．领导和指导作用

公文的领导作用体现为：

上级机关通过制发公文，传达党的路线方针政策，颁布国家的法律法规，组织开展各种公务活动，责成下级机关严格执行或予以贯彻。

公文的指导作用体现为：

上级机关通过制发公文，对本行业、本系统的业务工作提出原则性的指导意见，要求下级机关结合本地区、本部门的实际情况，创造性地贯彻执行。

2．规范和约束作用

党政机关制定的条例、规定、办法以及根据党的路线、方针和政策制定的法律法规，具有明显的规范和约束作用。

3．宣传和教育作用

党政机关通过制发公文对广大干部群众进行宣传教育，以便统一思想认识，增强贯彻执行的自觉性。

如带有奖励或批评性的通报、决定等。

4．联系和沟通作用

党政机关、企事业单位、人民团体等组织通过制发公文联系和商洽工作，传递和反馈信息，介绍和交流经验。

如部分函、报告等。

5．依据和凭证作用

公文作为处理公务的专门文书，反映了发文机关的意图，具有法定的效力，是收文机关作出决策、处理问题、开展工作的依据和凭证。

如决定、通知、指示、批复、报告、意见、请示和部分函等。

（二）公文的分类

根据公文分类方法的不同，可将公文分成多种类别，以下介绍两种常见的分类法：

1．根据公文的作用分类

（1）领导指导性公文

命令（令）、意见、决定、通知、通报、批复、会议纪要

（2）呈报性公文

议案、报告、请示、意见

（3）商洽性公文

函

（4）公布性公文

公告、通告

2．根据公文的行文方向分类

下行文，是指上级机关向所属下级机关发送的公文。

（如上1.2所列文种）

上行文，是指下级机关向具有领导或指导关系的上级机关报送的公文。

（如上1.1所列文种）

平行文，是指同级或不相隶属机关为协商或通知有关事项而制发的公文。

（如上1.3所列文种）

§1－2公文的体式

知识要点

一、公文的文体

（一）公文的表达方式

公文的表达方式，就是公文作者运用语言文字把思想内容表达出来的方法和手段。

在文章的五种基本表达方式（叙述、描写、抒情、议论和说明）中，公文常用的有三种，即叙述、议论和说明。

1．叙述

叙述就是对人物或事件的发展变化过程进行客观反映的一种表达方式，是用来说明问题、反映情况、交流思想、阐明观点的一种最常用的方法。

除法规性、指示性公文外，通知、通报、报告、请示、会议纪要、调查报告、简报、讲话稿等公文一般都以叙述为主。

公文中的叙述以叙事为主，采用概叙、顺叙的手段，开门见山地陈述事件的全貌，也可以根据实际需要，恰当地运用倒叙、插叙、分叙、补叙等多种方法。

2．议论

议论就是议事论理，对客观事物或问题进行分析评述，作出判断或评议，表明观点和态度的一种表达方式。

公文中的议论为了给受文者提供理解公文精神的理论依据，不是贯通全文的主要方法，而是从属于叙述和说明的一种方法。

无须旁征博引，常用简单的结论性、论断性的语言，论述较客观、冷静，不带或少带感情色彩，常结合叙述、说明使用。

议论具有论点、论据和论证三要素。

3．说明

说明就是用简明扼要的文字，对事物的形状、性质、特征、原理、规律、作用等进行阐释的一种表达方式。

公文的说明范围主要限于党的路线方针政策和社会管理方面的事物，以治理国家和管理社会为主要目的，说明比较抽象、概括和简要。

上述三种表达方式中，以反映情况为主的公文侧重叙述；以阐明道理为主的公文侧重议论；以提高要求为主的公文侧重说明。

（二）公文的语体特征

1．公文的主题、材料和结构

（1）公文的主题

确定公文的主题要做到：

一是主题正确；二是主题鲜明；三是主题集中；四是主题新颖。

（2）公文的材料

公文的材料主要是用来表现主题的事实情况和精神依据。

可以是通过深入基层调研得来的直接材料，也可以是查阅文件得来的间接材料。

选用材料要注意:

一是选用与主题密切相关的材料；二是选用真实的材料；三是选用具有普遍意义、能揭示事物本质的典型材料；四是选用新颖的材料。

（3）公文的结构

结构也叫谋篇布局，公文的结构由开头、结尾、层次、段落、过渡和照应构成。

公文的结构安排总体要求是：

一是注意完整性，开头、主体和结尾齐全；二是注意连贯性；三是注意严密性。

2．公文的语言特点

撰写公文，必须十分注意语言的运用，努力做到准确、简明、庄重、得体和规范。

（1）准确

准确是公文语言的主要特征和基本要求，行政公文的内容必须用准确的语言来表达。

即必须精心选择和反复推敲字、词、句。

善于辨析词语，区别词的感情色彩，注意分清褒义词、中性词和贬义词，防止误用或产生歧义。

句子必须合乎语法和逻辑。

（2）简练

简练就是简要、精练，辞约而意丰。

（3）庄重

庄重就是严肃、郑重，这是由公文的严肃性、法定强制力和行政约束力决定的。

（4）得体

得体是指公文的语言运用要与公文的行文目的、内容、对象、条件的特定需要相适应，使收文对象产生与行文目的相一致的心理效应。

上行文做到恭而不卑、平行文谦而有度、下行文严而不酷。

（三）行政公文的语言运用

1．使用规范的书面词语

在公文实践中形成的一些概念限定、表意明确的规范性词语。

如悉、拟、应、凡、经、希、奉等。

用于正文开头表行文目的、缘由和依据的开端词语：

为、为了、关于、由于、依照、遵照、兹因、兹由等；用于承接上下文的承启词：

为此、据此、因此、现报告如下、现批复如下等。

2．遵守语法和修辞规则

语法就是用语、造句的方式。

语法要求即公文中句子成分齐全、句子成分和词语搭配得当。

公文的修辞要求在符合语言规则和公文特点的前提下，选择能产生最佳表达效果的句型，且以实用为目的，一般不用夸张、比拟、含蓄等积极修辞手段，可适当地使用引用、比喻、对偶、排比、借代等积极修辞格。

3．正确运用特殊表达方式

（1）时空表达应完整。

（2）数字表达应准确。

二、公文的构成要素及格式

（一）公文的构成要素

根据国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》第十条规定：

“公文一般有份号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期”18个部分组成。

（二）公文的格式

公文分为文头、主文和文尾三个部分。

（详见公文格式图）

文头包括份号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人。

1．份号

份号是指将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。

公文份号用阿拉伯数码（6～7位）顶格标识于左上角第一行。

2.秘密等级

秘密等级是指公文内容涉及秘密程度的等级。

《中华人民共和国保密法》将秘密等级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级。

行政机关公文的秘密等级标注于版头右上角第一行，两字之间空1字，并标明保密期限。

党的机关公文的秘密等级标注于版头左上角第一行。

秘密标志为★，无密不标。

前标密级，★后写保密期限，如“机密★5年”。

“绝密”、“机密”级公文应当标明份数序号。

3．紧急程度（急度）

紧急程度是指送达和办理公文的时限要求。

紧急公文应根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”；紧急程度一般写在公文首页密级之下。

紧急电报应分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。

紧急公文很少用红头文件发送，而以电报形式发送居多。

4．发文机关标识（版头）

发文机关标识有两种形式，一是发文机关全称或规范化简称后加“文件”两字组成，如“××省人民政府文件”、“××市商业局文件”。

二是发文机关全称或规范化简称后加“文种”组成，如“××省人民政府（批复）”。

主文部分

文头部分

0000001（3黑）机密★3个月

（3黑）特急

□□□文件（初宋红）

□××××〔2000〕××号（3仿宋）（3宋）签发人：

（3楷）李×□

×××关于××××工作的报告（小2宋）

××××（3仿宋）：

××××××××××××××××××××。

（3仿宋）

□□附件：

1．××××（×份）（3仿宋）

×××××××

二○○○年×月×日□□□□

□□（附注：

××××××）（3仿宋）

文尾部分

主题词（3黑）：

××××××××××（小3宋）

□

抄送：

××××××，××××，××××××。

（3仿宋）

□×××××（3仿宋）2000年×月×日印发

（共印×份）

（公文格式图）

5．发文字号

发文字号又称发文号、文号、文件字号，是指某一公文在发文机关一个年度内发文总号中的实际顺序号。

位于文件名称下，间隔线上面居中位置，紧靠间隔线。

发文字号由发文机关代字、年份、序号三部分组成。

三个部分的书写顺序不能颠倒，发文年份、序号用阿拉伯数字标识，年份应标全称，用六角括号扩入，如〔2005〕，序号不编虚位（如001）。

例：

国发〔2005〕23号，表示国务院在2005年度内发的第23号文。

普发性公文，一般在发文机关代字与发文年份之间加上“发”字；非普发性公文，一般在机关代字之后加上“报”、“函”、“字”（内部文件）等标明文件类型或特征的词。

6．签发人

“签发人”是指批准发出公文的机关领导人。

签发人姓名的位置在发文字号同一行，靠右端空一字位置处：

写上“签发人：

×××”。

只有上行文才需注明签发人，签发人只标姓名不标职务。

主文是位于红色反线（不含）之下，主题词（不含）之上的各个要素的统称，包括公文标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、附注等。

1．标题

公文的标题即公文的名称，它由发文机关名称、事由、种类三部分组成。

发文机关名称、事由间通常用“关于”，有时也可以用“对”连接。

文种是必不可少的，其它两项有时可省略。

发文机关名称应当使用全称或规范化简称。

标题中除法律、法规和规章名称加书名号外，一般不使用标点符号。

公文标题的四种写法：

①完整式公文标题，如“中共中央关于加强和改进思想政治工作的若干意见”。

②省略发文机关，如“关于实施《上海市住宅物业管理规定》的若干意见”。

③省略事由，如“上海市人民政府令”。

④省略发文机关名称和事由，如“通告”、“公告”、“通知”。

排列公文标题时要注意以下两点：

一是移行排列不要将结构紧密的词语分开排列，二是保持标题的适中、对称和醒目。

2．主送机关

主送机关，又叫“抬头”、“受文机关”或“上款”，是指公文的主要受理机关。

主送机关写在正文之前，标题之下，顶格写，尾加冒号。

如主送机关不止一个时，应按其性质、级别或惯例依次排列，中间用顿号（类间逗号）断开。

普发性下行文，主送机关较多，一般使用泛称，如“局直属单位”。

上行文的主送机关一般是一个。

请示、批复、意见、报告的主送机关只能是一个。

一些行文方向不定，没有特指主送机关的公布性公文，如公告、通告及一部分通知，则不写主送机关。

如主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下，抄送之上。

3．正文

正文是公文的核心部分，用来表述公文的具体内容，除个别极简短的公文外，正文内容一般分开头（又称原由或引据）、事项、结尾三部分。

正文内容较多时，可以分段写，也可以加分层序码表示各层之间的关系，分层序码的规范顺序依次是“一”、“

（一）”、“1”、“

（1）”、①。

4、附件

附件是公文正文附属材料的顺序和名称的标注。

附件是公文的组成部分，指随文发送的文件、报表、材料等，作为正文的补充说明或参考材料。

不是所有公文都需附件，视需要而定。

附件必须写所附内容的标题或名称，如果件数较多，应注明顺序和名称。

“附件”写在正文之后，发文机关的左前方，空两格，并加冒号。

有的公文，附件只发给主送机关或部分抄报、抄送机关，若碰上此类情况，则应在附件后注明。

有的公文是专为报送一份材料或专为批转、转发、颁发某个文件而拟制的，被批转、转发的文件是公文的主体，正文只起按语或说明、批准、发布的作用，不另写“附件”。

5．发文机关署名

发文机关即公文作者，又称“落款”，公文一般以机关名义署名，署名时应当用全称或规范的简称。

特殊情况需要领导人亲笔署名时，应当写职务及姓名。

注意事项：

党的机关公文，凡有主送单位的必须有落款，不能以文件版头和标题中的发文者代替。

单一行政机关制发的公文，在落款处不署发文机关，只加盖印章。

联合行文，各机关都要落款，主办机关排列在前。

6．成文日期

成文日期即公文法定的生效日期，一般情况下，成文日期以领导人签发的时间为准，经会议讨论通过的公文，以通过日期为准，法规性公文，以批准日期为准；联合行文，以联署机关最后的一个签发日期为准；特殊情况署印发日期。

成文时间要完整地写明年、月、日，标注于正文或发文机关署名的右下方，右空4个字。

决议、条例、规定、会议纪要等不标注主送机关的公文，成文时间可加括号标注于标题下方居中位置。

党的机关公文的成文时间用阿拉伯数字，国家行政机关公文的成文时间用汉字。

7．印章

印章即发文机关公章或领导同志的签名章，是对公文负责的标志，也是公文生效的凭证。

《条例》规定：

“除会议纪要和印有特定版头的普发性公文外，公文应当加盖机关印章。

”《办法》规定：

“公文除‘会议纪要’和以电报形式发出的以外，应加盖印章”。

印章要盖得端正、清晰，不得歪斜、模糊。

8．附注

附注即附带解释，是对公文中某些问题或术语的解释说明。

行政机关请示性公文，在附注处注明联系人和联系电话。

文尾是位于公文主题词（含主题词）之下各个要素的统称，包括主题词、抄送机关、印发机关、印发日期、印刷份数等。

1．主题词

主题词是经过规范化处理的用来标引公文主题内容的名词或名词性词组。

标注主题词便于公文的分类和管理，也便于检索和利用。

党政机关均应根据各自的《公文主题词表》标注主题词。

标引的方法：

（1）行政机关的公文主题词，除类别词外最多不超过5个主题词，党的机关公文主题词不超过10个。

（2）标引顺序是先标类别词，再标类属词，最后标反映文种的词。

各主题词之间空1格，不写标点符号。

（3）主题词的标引，应坚持“谁办文，谁标引”的原则。

2．抄送机关

抄送机关，是除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当写全称或规范化简称、统称，按机关性质和隶属关系情况依次排列。

其位置在主题词下，印发机关之上。

抄送机关的排列顺序为：

党政机关、军事机关、人民团体合排一行；人大机关、政协机关、法院、检察院合排一行；其他单位（民主党派、工商联等）合排一行。

关于抄报、抄送和抄发：

送上级机关用“抄报”，送同级机关和不相隶属机关用“抄送”，送下级机关用“抄发”。

但有些地方用法上不加区分，一律采用“抄送”。

3．印发日期、印刷份数（略）

§1－3公文的行文规则

知识要点

一、公文的行文关系

大体可以分为四种情况：

1．同一系统的上下级机关，构成领导与被领导关系。

如：

政府系统中，国务院与各省、自治区、直辖市人民政府；各省、自治区、直辖市人民政府与所属的各市、州、区（县）人民政府。

2．上级业务主管部门和下级业务主管部门之间具有业务上的指导关系。

如：

国家经贸委与各省、自治区、直辖市经贸委；国家财政部与各省、自治区、直辖市财政厅（局）。

3．非同一系统的机关之间，无论级别高低，既无领导与被领导关系，又无上下级业务部门的指导关系，它们仅仅是一般性关系，或称不相隶属关系。

如：

市教委与县民政局。

4．同一系统的同级机关之间的关系，属于平行关系。

如：

国务院所属各部、委、办之间，省人民政府各厅（局）之间。

（注：

1、2种情况必须用上行文或下行文。

3、4种情况必须用平行文）

二、公文的行文规则

行文规则就是行文中应遵循的规矩、要求和原则。

它实际上是机关单位的组织关系、原则在公文运行过程中的体现。

公文的“行文规则”内容，可归纳为以下九个方面。

（一）行文根据原则

1．行文应当确有必要，注重效用。

各级行政机关的行文关系，应当根据各自的隶属关系和职权确定。

“条条”一般不对“块块”发指挥性公文，但可在业务管辖范围内向下行文。

所谓的条条是指从国务院到地方各级的业务主管部门。

所谓的块块是指各级人民政府。

2．行政机关与军事机关不互发指挥性公文。

有隶属关系的上级机关可给其下属的机关、单位发指挥性公文，反之则违背了行文规则。

3．党政要分开行文，该党行文的党行文，该政行文的政行文，该党政联合行文的就党政联合行文。

党政机关一般不互相行文。

这里所依据的便是“各自隶属和职权范围”的原则。

（二）政府各部门行文规则

政府各部门是指政府的职能部门，如省府的厅、局、市府的局等。

政府各部门在自己的权限内行文，具体的行文规则包括：

第一，属于部门职权范围的事务，应当由部门自行行文或联合行文。

第二，政府各部门可以互相行文。

第三，政府各部门可以同下一级人民政府的有关业务部门互相行文。

第四，政府各部门一般不得向下一级政府正式行文，但可以根据本级政府授权对下一级人民政府行文，并且只能在自己分工管理的业务范围内对下级政府行文。

第五，政府各部门可以用函的形式与下一级政府商洽工作、询问和答复问题、审批事项。

第六，政府部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。

（三）抄送规则

1．下行文抄送规则

向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。

所谓重要行文，是指有关撤换下级机关的主要领导人、增设重要机构、审批大型建设项目，进行重要涉外活动的公文。

上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。

2．上行文抄送规则

上行文不得抄送其下级机关。

受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明抄送机关和主送机关。

（四）协商一致规则

部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。

正确的做法是：

主办单位的主要负责人要主动地与有关单位协商，所有的相关单位都要按照党和国家的有关政策、法规，从实际和大局出发，耐心诚恳地协商，直到取得一致意见后再行文。

如多次协商仍无法消除分歧，而问题的解决、事情的办理又刻不容缓，主办单位可以列明各方面理由和根据，提出建设性意见，并与有关单位会签后报请有关上级机关协调定夺，然后再行文处理。

（五）联合行文规则

同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级常委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位可以联合行文。

联合行文应注意的事项：

1．联合行文应当明确主办部门；

2．联合行文的机关、单位不仅要经过协商对有关事项取得一致意见，而且必须是平级的。

（六）请示规则

1．一般不得越级请示

各级行政机关一般要逐级请示，不得越级请示。

因特殊情况必须越级请示时，应当抄送被越过的上级机关。

可以越级请示的几种特殊情况：

重大紧急事项；被直接上级机关长期搁置而又急需解决的问题；与直接上级机关意见分歧一时难以协调统一，而又急于处理的事项。

2．请示一般只写一个主送机关。

3．请示应当一文一事。

请示的事项，多是机关单位急于开展、处理而又需要上级明确批复的紧要工作，一文一事，内容单一，方便上级判断、批复，提高办事效率。

4．请示不得同时抄送下级机关。

请示在上级机关未作批复前，仅是发文机关单方的“愿望”和“要求”，还不具备执行条件和行政约束力。

因此不该抄送下级机关，以免造成工作上的被动与混乱。

（七）报告规则

1．报告中不得夹带请示事项

按规定，上级机关对下级机关的报告，是不作批复的。

如在报告中夹带请示事项，反而会延误办事时间。

2．一般不得越级报告

倘若有紧急的工作或情况需越级报告的，应当抄送被越过的上级机关。

（八）报刊发表应视作正式公文的规则

（九）除上级机关负责人直接交办的事项外，一般不得以机关名义向上级机关负责人报送请示、意见和报告。

重点分析

1．本章的重点为公文的要素与格式中的发文字号、上行文需标注签发人、公文标题的构成、主送机关、正文结束语、附件标注、落款。

2．公文的语言

3．公文的行文规则

行文关系的确定、党政机关分开行文的规则、抄送的规则、请示及报告的行文规则。

§2党政机关通用公文简介

按照《条例》规定，党的机关公文包括决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要十四种；按照《办法》规定、行政机关公文包括命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要十三种。

其中，党政机关通用公文共有九种：

通知、报告、请示、批复、意见、决定、通报、函、会议纪要。

属行政机关专有的文种是：

命令（令）、议案、公告、通告；属党的机关专有的文种是：

决议、指示、公报、条例和规定。

§2－1通知

知识要点

一、通知

（一）适用范围

适用于批转下级机关的公文；

转发上级机关和不相隶属的机关公文；

传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项；

任免人员。

（二）通知的类型

1．指示性通知：

如：

《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》

2．发文性通知：

（1）发布类：

如：

《国务院关于发布《国家行政机关公文处理办法》的通知》

（2）批转类通知（下级来文）

如：

《批转省公安厅关于我省农村人口迁入城镇落户情况报告的通知》

（3）转发性通知（上级来文）

如：

《转发国务院关于开展全国物价大检查的通知》

3．任免通知（工作通知）：

如：

《关于筹建××省××系统文学艺术联合会的通知》

4．会议通知：

如：

《关于召开全市民政工作会议的通知》

5．知照性通知：

这类通知的用途最广，主要涉及：

庆祝节日，成立、调整、合并、撤消机构，人事任免，启用新印章，更改电话，更正文件差错，变更组织或刊物名称，出版发行刊物。

（三）通知的结构

构成：

标题、主送机关（事务性通知常省略）、正文、落款。

标题：

完全式和省略式（可省略发文机关和事由两项）。

转发性通知的标题尽可能省略多余的“关于”和“通知”，写法如下：

发文机关+（印发/批转/转发）+被发文件标题+通知，

被发文件为法规、规章时用《》将法规名括住。

正文：

不同类型的通知有不同写法。

§2－2请示批复报告

知识要点

一、请示

（一）适用范围

适用于向上级机关请示、批准。

（二）请示的类型

1．请求指示的请示：

此类请示多数是询问有关政策问题的，或是询问解决工作中遇到的新情况、新问题、新矛盾的政策依据及处理意见。

如：

《国家旅游局关于加强旅游行业管理若干问题的请示》

2．请求批准的请示：

此类请示用语请求上级帮助解决人、财、物等实际困难和问题

如：

《关于承办省第六届大学生运动会经费的请示》

（三）请示的结构：

构成：

标题、主送机关、正文、发文机关和成文日期。

标题：

标题一般采用“事由＋文种”的形式。

正文：

按请示理由、请示事项、结束语顺序写；

请示理由是重点，因此理由越充分