公民环境参与权论精.docx

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公民环境参与权论精

公民环境参与权论*

陈开琦

（四川省社会科学院法学研究所,四川成都610071

[摘要]当前公民参与环境的实例越来越多,赋予公民享有单独的环境参与的权利,对于现阶段的环境保护和公民环境权的实现具有十分重要的理论与现实意义。

公民参与环境权作为公民所享有的一种独立的权利也逐渐得到人们的认可。

实际上,公民环境参与权是一种与时俱进的集合性、多元性权利。

其产生有着深刻的法哲学和经济学上的理论基础,更有其独立存在的价值。

公民环境参与权是环境共益权与自益权的统一,是长远利益与眼前利益的统一,是环境直接利益和间接利益的统一,是公民环境参与权利和环境参与义务的统一。

公民环境参与权与其他公民权利,并行不悖。

[关键词]环境权;公民环境参与权;集合性权利;实现

[中图分类号]X197[文献标识码]A[文章编号]1000-5110（201005-0061-07

引言

设立公民环境参与权的目的是为了便于公民更加便于参与到环境的决策、听证、监督,进而保障自身和他人所享有的合法环境权益,从法理上讲,任何一种权利都含有保护该权利之意思。

公民环境参与权是随着环境损害、生态伦理文明的进步、可持续理论、公共信托和环境权理论的日益兴起,而产生的一种集合性、多元性权利,其所涵盖的权利的种类和内容不断得以扩充、融合和完善而进入现代公民权利谱系中。

公民环境参与权从提出到得到切实保护,并为人们充分拥有并实现,需要经过三个阶段,即应有公民环境参与权阶段、法定公民环境参与权阶段和实有公民环境参与权阶段。

三者取值相同时,我们才能说,公民环境参与权得到了充分实现和保障。

目前,对公民环境参与权的研究,从事实层面来讲,很多研究公民环境参与权的文章,大多都花费了大量的篇幅详细论述公民如何参与环境的立法、决策、听证、建议、监督以及相关的制度,更有甚者将对公民参与环境具体行为的研究视为是对公民环境参与权的研究。

与此同时对公民环境参与权的概念、内容、性质等有关公民环境参与权的基础理论至今在我国也没有形成通说,深入而仔细地研究基本上还没有。

此外,在我国的环境立法中,对公民环境参与权并没有直接作出规定,公民环境参与权并没有达到实有权利的阶段,目前仅仅从宪法、环境听证制度、环境影响评价、环境信访等角度间接保护公民的环境参与权,这显然在广度、力度、持久度来讲对公民环境参与权的保护是不够的。

即便在公民环境参与权的应有权利层面,其权利外延至今没有确定,其自身的体系并没有完全建立。

由此可见,对公民环境参与权的理论研究还远未达到目的,仍需吾辈的不断不懈努力。

2010年9月第42卷第5期云南师范大学学报

（哲学社会科学版

Sep.,2010Vol.42No.5

*[收稿日期]2010-08-25

[作者简介]陈开琦（1955男,浙江人,四川省社会科学院研究员、教授,研究方向为环境法、刑法。

环境参与权不但公民享有,而且组织和法人,甚至国家都享有,只不过他们各自参与环境的方式、方法和事项不同。

比如:

对于国际性的环境污染,海上原油泄漏等,国家就享有一定的环境参与权,即监督他国或国际环境组织履行国家或者组织环境义务。

比如:

环境保护法第六条规定:

一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

环境信访办法第16条第1款第1项规定:

信访人可以提出以下环境信访事项:

（一检举、揭发违反环境保护法律、法规和侵害公民、法人或者其他组织合法环境权益的行为。

大气污染防治法第5条规定:

任何单位和个人都有保护大气环境的义务,并有权对污染大气的单位和个人进行检举和控告。

2003年9月1号施行的环境影响评价法、2006年2月22号国家环境保护总局发布的环境影响评价公众参与暂行办法等都对公众参与环境做了一

一、公民环境参与权产生的理论依据

公民参与环境作为公民享有环境权家族中的独特一脉,其形成于环境问题开始为人们认识并重视的20世纪60-70年代,是伴随着环境权的出现而产生的。

但是将公民参与环境作为一项独立的权利进行研究是最近才开始进行的。

其实公民环境参与权作为环境权属概念中的子概念,对保障环境权具有非常重要的意义。

公民环境参与权也是环境权中的核心内容。

公民环境参与权的产生需要做出合法性论证,这是该权利被承认并且在社会生活中取得存在资格并得到实际实施所必须要做的事情,也是从应有权利向法定权利和实有权利过渡的必要条件。

公民环境参与权的合法性论证即是要回答它之所以能成立的理由和根据,或者说是要对它作出合理性的证明,亦即公民环境参与权产生的理论依据。

（一公民环境参与权产生的认识论依据1.生态伦理观的支撑

我们知道哲学上的每一次更新,每一种新的较有影响的哲学流派的出现,都会引起法学方法论的更新或法学价值定向的改变,并推动着新的法学流派的出现或既有法学流派的分化。

[1][p.11]生态伦理观的确立和发展,尤其是人与自然和谐理念为公民环境参与权由应有权利向法定权利,实有权利的转化提供了良好的认识论基础。

生态伦理是关于调节人与生物群落之间关系的伦理学说。

[2]生态伦理就是对人与自然环境之间道德关系的系统研究,在道德观、价值观、自然观等方面的体现。

从哲学层面思考人与自然之间的关系主要体现在天人合一这一古老的哲学命题之中。

对于这里的天有人理解为苍茫者也有人说主宰者。

天人合一虽然并非像现在从人与自然和谐来进行诠释,但是,由此也表明了人与自然关系的重要性。

传统的发展模式就是一切以人类自我为中心,即人类中心主义,将人视为自然界的主宰者,自然界被看成是可以任意主宰的对象,从而导致了人与自然的尖锐矛盾,出现了环境危机。

为了解决环境危机就必须协调人与自然的关系,人类必须尊重自然,转变发展思路,建立一种全新的生态伦理观。

即,人类不仅要对自己负责,也要对未来负责,对其他生物负责,对地球生态负责,这种生态伦理观念的转变实际上就走出了传统的人类的变革。

公民只不过是地球生态系统中的一个具有主观能动性的普通成员,只是自然界的组成部分。

从生态伦理观来看,每个公民每时每刻也不能脱离自己赖以生存的环境,毁坏环境,就等于毁坏了公民自己,轻者受到伤害重则失去生命。

因此,公民参与环境不但是保护自身的环境利益不受损害同时也是保护他人环境利益不受损害,为保护了后代人的环境利益。

比如:

2010年甘肃舟曲特大泥石流灾害,四川10个市州遭遇到的泥石流地质灾害,这些都无疑与极端气候有关,与全球气候变暖相联系,与整个人类的生态环境相联系。

2.可持续发展观的意蕴

人与自然和谐相处的生态伦理观要求,人要充分发挥其主观能动性,在尊重自然发展规律的情况下,保证人与自然的长期良性有序发展。

既然是长期有序发展,也就是我们所说的可持续发展。

可持续发展（SustainableDevelopment是20世纪80年代提出的一个新概念。

可持续发展是指既满足现代人的需求以不损害后代人满足需求的能力。

换句话说,就是指经济、社会、科技和环境的协调发展。

既要达到发展经济的目的,又要保护好人类赖以生存的自然资源和环境,使子孙后代能够永续发展。

可持续发展观是生态伦理观的具体表现也为生态伦理观得以得到人们的普遍认可,创造了条件。

可持续发展核心就在于生态与经济的协调发展,它要求人在追求生存与发展的同时,还应该注意保持人与自然（生态的和谐关系,其本质目的就在于既照顾到当代人的需求,又考虑到后代人满足的需要,并且给当代人科以不得损害后代人满足需求的能力的义务,即当代人必须保持人与自然的有序发展。

值得注意的是:

可持续发展观并不是纯粹的人类中心主义,也不是纯粹的非人类中心主义,而是以人与自然和谐统一的生态伦理观,也是当代公平、正义的进一步深化的结果。

如果,人人都不参与环境的立法、决策、听证、监督那么又怎能保障下一代人的健康成长呢?

3.环境正义的必然要求

生态伦理上的支撑架上可持续发展的需要,越来越多的人要求环境正义。

这里的环境正义是指:

在环境法律、法规以及政策的制定、执行等方面,全体公民,不论其种族、民族、收入、国籍和教育程度等,都应得到公平对待并卓有成效地参与。

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云南师范大学学报（哲学社会科学版第42卷

等原因而被迫承受不合理的负担,包括工业、市政、商业等活动以及联邦、州、地方和部落项目及政策的实施所导致的人身健康损害、污染危害和其他环境后果。

[3][p.73]环境正义以每个人的环境权益的平等为前提,实现环境的代内平等和代际平等,实现环境的可持续发展。

要实现环境正义,就必须让公民参与到环境法律、法规以及政策的制定、执行等方面来,平等充分表达自己的利益要求。

而且这种参与要充分,就有耐于在环境的立法、决策、监督等方面的有效参与。

因此,不真正赋予公民的环境参与权,就没有实质上的环境正义的实现。

（二公民环境参与权产生的经济分析

用经济分析的方法对公民环境参与权进行分析,实际上就是运用经济学的理论和经验,来分析和研究法律问题。

从经济角度来看,公民环境参与权可以看成是一种财产权即产权,是公民对获得良好环境所享有的一种产权。

从环境要素及环境问题的利益诱因出发,对公民环境参与权的产生进行阐释。

1.公民环境参与权产生的经济前提环境要素的稀缺性

人类对环境要素的认识是逐步深化的。

在生产力水平较低、人口较少的条件下,阳光、空气、水等环境构成要素都被认为是无限量的。

但是,随着工业文明的高度发展,人口的极度膨胀,清洁的空气、水、安宁、阳光等环境要素作为稀缺性资源的特性逐渐显露出来,人类的生存利益和生产利益、可持续发展利益在对环境的需求上构成矛盾。

随着追求生产利益的片面化,为了防止环境要素遭受破坏,保障人的生存利益就显得尤其重要。

此时,社会有必要对公民的两种利益作出制度性安排,赋予公民一定的环境使用权利,同时,对公民使用环境以一定的限制条件。

通过权利来平衡与制约人与人之间因利用环境资源而发生的关系,达到人与自然的和谐、共生。

环境要素的稀缺性表明:

环境要素并不是取之不尽、用之不竭的。

如对利用环境不加以控制,不给公民赋予相应的环境权利,不明确公民在环境中所享有的环境产权,那么环境不当利用的行为就会增多,环境危机就会进一步加剧,环境要素的稀缺性也将更加突出。

公民环境参与权实际上是加大了公众对环境的知晓度、关系度,加强了对环境使用者的成本增加,从而达到减少环境污染,维护日益稀缺的环境。

因此,公民环境参与权是环境要素稀缺性的自然延伸,环境要素的稀缺性是公民环境参与权产生的经济前提。

2.公民环境参与权产生的经济学解释外部不经济性

环境问题并不是现代社会才开始有的产物,伴随着人类社会的发展,环境问题是逐步显现出来的,特别是进入工业社会以来,因工业生产造成的环境危机,最终导致了环境法的出现,各国都在大力加大环境监管力度。

虽然如此,人类所面临的环境问题依然严峻。

仅仅是气候问题,就没有得到很好地完全解决,2010年入夏我国多个地区的洪涝灾害、泥石流地质灾害等均与气候相关联。

[我们可以从2009年12月7日18日在丹麦首都哥本哈根Bella中心召开的哥本哈根世界气候大会,认识到与会代表通过艰苦卓绝的共同努力后在最终达成了共计12条的哥本哈根协议,]然而,该协议的实际履行,各国的减排是否真正到位,如何监督,是宏观整体控制,还是微观控制等等问题,在实践起来就显得特别困难。

这就正如世界银行的经济学家们所认为的那样,当决定使用资源的人忽视或者低估环境破坏给社会造成的损失就会出现环境退化。

这种情况的发生主要有两个方面的原因:

第一个方面,市场本身具有的缺陷。

市场的自发性和滞后性使市场不能精确地反映出环境的社会价值。

因为,由于在产权分割上很难区分和实际履行对环境的所有权及其使用权,所以不存在环境的市场。

而价格并不能体现污染物的有害影响,结果导致大量的污染。

人们对某种资源的利用往往是只注重经济利益而忽视其生态价值,进而导致资源的过度使用。

比如,对热带雨林的砍伐就是如此。

第三,缺乏产权、开放的资源使它们可以为所有人开发使用。

正像亚马逊河流域的热带雨林和哥斯达黎加沿海的沙丁鱼资源那样。

在这种情况下,环境效益并没有被使用者所认清（并因此而变得外部化了,结果导致森林毁坏以及捕捞过度。

第四,公民对某些特定环境资源不当使用和开发,由此造成的影响,缺乏了解。

第二个方面,政府政策的缺陷。

[4][p.5-6]政府对环境保护、环境调控的政策,也存在许多问题,导致实质的不公平。

公民环境参与权没有得到有:

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第5期陈开琦:

公民环境参与权论

性有限。

由于人类认识能力的非至上性,公民环境利益的多样复杂性、随机性、偶然性,极大信息量的无法满足,使政府对环境不当利用或开采以及对公民环境利益的保护反应迟钝。

对公民环境参与权益更是缺乏明晰的权利界定、类型化的区分与配套的制度。

管理成本昂贵,政府对环境管理越是深入细致,追加的成本就越多,而有限的财政经费无力承担。

政府中立有限,政府可能出于自身利益的考虑（如为了增加财政收入,增加就业机会或地方保护主义而减轻了对环境的管理。

以牺牲多数人的环境利益来获得经济的发展。

由此,就有必要用外部性来解决这个问题。

外部性又称为溢出效应、外部影响或外差效应,是指一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强加了成本或赋予利益。

增加第三人成本被称为外部不经济,赋予第三人利益则称为外部经济。

就环境污染而言,环境利用或资源开采者对环境造成污染,使其他公民、法人或组织蒙受这个环境造成的损失就造成外在的不经济。

由此,可以看出,外部不经济是由环境利用或资源开采者的不当行为造成的对环境的污染和资源的破坏。

这种被污染的环境、破坏的资源并不是属于某些私人或组织的财产,而是关系到全体社会成员的公共财产。

这些公共财产却被环境利用或资源开采者的不当行为所破坏。

解决这种外部性的出路为:

让环境不当行为外部性内部化,即通过制度安排环境污染主体自己独自承担环境污染的费用。

典型的办法有:

征税与补贴,对负的环境外部性征收税负,对正的环境外部性给予补贴。

征税可以抑制产生负的外部性的经济活动;补贴可以激励产生正的外部性的经济活动。

私人磋商和谈判,即通过环境污染主体和环境受损方之间私人解决。

对环境污染的救济和法律责任的一系列法律规则和程序。

政府对环境的宏观调控措施。

按照前面的论述,公民环境参与权作为一种产权对待,最终结构会增大环境污染者的成本。

公民环境参与权行使得越充分,环境政策越趋于合理,环境使用行为就越符合规范,环境污染也会在公民的有效参与监督下逐步减少。

（三公民环境参与权产生的法理依据

1.共同信托理论

公共信托理论又称环境共有理论,是由美国政府在环境行政管理中存在的当事人资格适合问题中提出来的。

按照传统的宪法和民法理论,公民无权对与自己无关的财产提出权利主张,公民对作为无主物的空气、阳光、水等环境要素不能提出权利主张。

然而,依据共同信托理论的主张,上述环境要素不是无主物,应是全体公民的共享资源,是全体公民的公共财产,任何人不能任意对其占有、支配和损害。

正如,我国宪法第9条所规定的:

矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。

禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

为了合理支配、利用和保护这一全民所有的财产,全体公民是就作为共有人委托国家对环境资源进行管理。

既然是共同委托的物,那么这些环境要素就不是无主物,而是全体公民的公共财产和共享资源,公民是将其委托给政府管理,政府就有义务管理好。

公民有权对政府的环境管理行为进行监督。

因为公众作为环境污染和环境破坏的直接受害者,他们对环境污染、破坏最有发言权。

在这种情况下,公民环境参与权作为公民监督政府的环境管理行为也就顺理成章了。

2.权利制约权力理论

马克思主义法学认为,权力是权利的高度聚合,其力量远远强于权利,但其合理性却源于权利。

没有权利的驱动和指引,权力会失去源泉和方向;没有权利的制衡和约束,权力将会在其社会运行中蜕变。

[5]原先,以权利制约权力的理论源于社会契约的人民主权思想。

社会契约论认为,一个理想的社会建立于人与人之间而非人与政府之间的契约关系。

为了摆脱为你争我夺的战争的困扰,保障人们的自由,于是人们就相互让出各自的部分自由,在契约的基础上产生了政府。

政府的权力来自被统治者的认可。

在三权分立确定后,立法权由议会形式,从而达到限制政府权力的目的。

公民环境参与权的初衷之一也是为了达到以公民环境参与权去限制其他损害环境利益的权力,至少能起到间接限制的作用。

二、对公民环境参与权的一般阐释

（一公民环境参与权的法律属性

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云南师范大学学报（哲学社会科学版第42卷

学者们争议较多的一个问题。

公民环境参与权到底是属于哪一类民事权利,是人身权、财产权,还是人权或者说是一种新兴的民事权利。

我们认为,对公民环境参与权的认识就相当于我们对股权的认识过程是一样的,因此,本文将公民环境参与权定义为公民基于环境利益所享有的一项与时俱进的参与环境立法、行政、监督、环境公益诉讼等环境行为的集合性、多元性权利。

公民环境参与权是环境共益权与自益权的统一,是长远利益与眼前利益的统一,是环境直接利益和间接利益的统一,是公民环境参与权利和环境参与义务的统一。

其理由主要有:

第一、不管是把公民环境参与权界定为人权、人格权还是单一的人权、人格权、财产权,均不能揭示出公民环境参与权的整个特征。

集合性、多元性权利完全能够将人权、人格权、财产权包含在内。

第二、公民环境参与权是集合性权利,表明公民环境参与权是一个权利的集合,而不是单一的权利,能够理顺公民环境参与权与其他民事权利的联系。

第三、公民环境参与权是集合性权利,表明公民环境参与权外延是一个开放的系统,可以做到环境权的与时俱进。

第四、公民环境参与权是集合性权利可以极大地扩展公民环境参与权的外延。

第五、不同权利子项,具有不同的实现方式,据此可以总结出公民环境参与权的多元性特征。

第六、公民环境参与权是集合性权利可以包容公众许多环境参与行为。

此外,通过将公民的环境参与权作为一种新的集合性权利,纳入到环境法治体系之中,不仅可以集思广益,为环境立法、行政的科学性、合理性创造有利的条件,还有助于实现每个公民的环境利益,缓解政府失灵和市场失灵的情况下环境使用者侵害公民环境利益的状况。

基于不同的地域、知识结构水平和自身的能力问题,相当一部分公民远离国家环境管理领域的情况下,公民环境参与权已经成为体现公民获得终极环境权益要求的重要方式,是公民环境共益权的主要内容。

通过增强公民环境参与权的实际效力、合理界定公民的环境参与权作为一种新的集合性权利的范围,不仅能够实现维护公民利益的目的,而且能够,长远利益与眼前利益的统一,环境直接利益和间接利益的统一。

（二公民环境参与权的内容

关于公民环境参与权的内容,一直存在争议,有的学者认为公民环境参与权就是参与环境决策的活动,也有学者认为是参与有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务过程中的决策活动,还有学者认为公众参与包括立法参与、决策参与及执法参与,也有人认为公民环境权不仅仅是参与环境决策还包括环境立法、环境监督等内容。

水污染防治法和环境噪声污染防治法的第13条均规定:

环境影响报告书中,应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。

国务院关于环境保护若干问题的决定强调:

建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。

因此,对于公民环境参与权的内容,应该包括环境参与环境立法权、参与环境听证权、参与环境决策权、参与环境监督权、提起环境公益诉权,并且公民环境参与权的内容外延还将随着社会经济的发展而不断扩充。

（三公民环境参与权与其他相关权利的关系公民环境参与权作为一个集合性权利,是由若干个单独的权利组成的。

与其他权利存在者相互交叉的关系,其中有重合也有不一致的地方。

但是,两者并不是矛盾的,而是并行不悖的。

因此,在我国的环境立法中,对公民环境参与权并没有直接作出规定的大前提下,公民环境参与权的保护,更多地还是要依赖于其他权利。

因此,在公民环境参与权没有正式直接纳入立法之前,其他相关权利暂时就履行了保护公民环境参与权的职责。

但,这种暂时的履行,并不意味着就可以不要公民环境参与权。

三、公民环境参与权的实现

（一公民环境参与权实现的依据

经过多年的法治建设,我国法律法规非常重视对公民环境参与权的保护。

迄今为止,我国已经颁布了环境保护法律、法规,地方性环境保护法规上千条。

其中,我国宪法第1条第3款规定人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。

公民环境参与权也是公民管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务的一种体现。

环境65

第5期陈开琦:

公民环境参与权论

66云南师范大学学报（哲学社会科学版第42卷境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

这种检举控告的权利实际上就是公民环境参与权中的环境监督权的效力来源。

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