赛迪经济评论第10期工业用地节约集约利用须善用无形之手.docx

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赛迪经济评论第10期工业用地节约集约利用须善用无形之手

2014年8月25日第10期总第26期

工业用地节约集约利用须善用“无形之手”

【内容提要】近年来，我国土地资源稀缺和土地资源粗放利用的矛盾愈演愈烈。

在这一背景下，国土资源部最新发布了《节约集约利用土地规定》。

《规定》从价格、供给和管理三个方面对工业用地市场配置提出新的要求，将会对政府职能、基础设施建设和企业经营产生多重影响。

鉴于此，赛迪方略省市经济研究中心认为，地方政府应充分保障市场机制作用，优化土地利用结构，推进金融创新，及早制定地价与集约度的调控系数、采用适合本地的弹性出让方式、完善工业用地操作细则和控制标准。

【关键词】工业用地节约集约利用市场配置

日前，国土资源部发布《节约集约利用土地规定》（以下简称《规定》），将于2014年9月1日起实施。

《规定》是我国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章，其充分贯彻了十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的“充分发挥市场配置资源的决定性作用”的精神，对我国工业用地的市场化进程将产生重要影响。

一、《规定》中市场配置手段的新动向

（一）价格机制回归市场，预留价格调控空间

我国工业土地长期粗放利用和闲置率高的根本原因在于工业用地价格偏离真实市场价格。

《规定》充分保障工业用地的市场运作：

一是再次强调工业用地供应不得低于最低价标准。

最低价标准参照《全国工业用地出让价最低标准》执行，与土地等别挂钩，从最高一等的840元/平方米递减至最低等别（15等）60元/平方米。

现行最低价标准对于部分地区来说已经难以接受，未来将会继续沿用。

二是对政府行为进行规范和禁止。

地方政府禁止以土地换项目、先征后返、补贴奖励等形式变相减免土地出让价款。

但是对于符合节约集约用地要求、属于国家鼓励产业的工业用地可实行差别化地价政策。

这部分条款既有利于约束政府行为，避免干扰工业用地市场运行，又通过差别化定价为地方政府价格调控预留空间。

未来将会进一步出台具体细则对差别化定价进行引导。

（二）缩减划拨用地范围，鼓励弹性出让制度

我国工业用地有市场配置和划拨配置两种方式，以前者为主。

但是现有的招标、拍卖和挂牌的市场配置制度仍然存在缺陷，影响土地取得后的后续开发利用。

《规定》针对土地出让制度进行创新：

一是减少非公益性用地划拨。

国家进一步扩大了国有土地的有偿使用范围，交通、能源、水利等基础设施用地将不再属于划拨范畴，实行有偿使用。

二是允许和鼓励工业用地采用弹性出让方式。

地方政府可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期、分期供地等更为灵活的出让方式。

鉴于弹性出让制度更加灵活多样，更符合企业发展的生命周期规律，更能够满足多元需求。

各地政府将积极进行弹性出让制度创新。

（三）规范土地使用条件，强化用地合同管理

工业用地的使用过程中往往出现闲置使用、违反出让规定以及转换用地类型等问题，严重影响工业用地利用效率，《规定》加强对工业用地管理：

一是将控制性指标纳入土地使用条件。

指标包括工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标。

目前控制性指标要求较为宽松，未来有可能会进一步严格，并基于五个控制性指标进行结构性指标的拓展。

二是在工业用地出让、出租合同中要明确节约集约用地的规定。

未来土地使用合同中关于土地集约利用等内容的约束力也将增强，一旦违反了合同规定，政府将有权收回土地权，重新依法出让。

二、工业用地市场配置的多重影响

（一）政府权力发生转变，土地管理能力有所提升

过去地区经济发展依赖政府引导，地方政府拥有土地的定价权，常常以低地价甚至零地价进行土地引资，形成恶性竞争。

设立最低价标准和禁止变相减免地价，政府权力得到规范，土地引资手段将被遏制，这样市场才可以发挥配置资源的作用。

未来政府对于土地资源的管理能力会进一步提升，主要体现在弹性出让制度中的政府权力和土地合同执行力度的加强。

对现有已经获得大量工业用地存量的企业，闲置土地被收回的风险日益加大，对未来新进入企业，投机圈地的可能性降低。

政府拥有弹性出让到期回收和准许续用的权力，强化了对已出让用地的话语权。

通过实时监督企业高效利用土地，政府可以灵活调整本地产业结构和用地结构。

（二）经营性基础设施建设成本增加，工业发展受到影响

工业发展常常遇到水利、电力、交通等基础设施配套不足的瓶颈。

尤其是大型工业项目往往因为本地供能或供水不足，因此无法落地。

基础设施的建设对工业发展至关重要。

但基础设施建设具有明显的外部性，需要政府干预。

该类用地被排除在划拨范围之外后，需要有偿使用，将加大建设企业用地成本，延长基础设施项目经营权回收时间，增加政府公共财政支出压力。

基础设施建设进展可能会延缓，制约地区产业发展。

（三）企业用地门槛降低，集约用地激励增强

传统的土地出让方式企业需要一次性缴清法定年限（50年）的地价款，资金压力较大。

改为弹性期限后，土地成本分期分摊，企业准入和拿地门槛会降低。

加之市场化的配置手段，避免了地方政府非正常干涉。

创新性强、发展潜力大、符合节约集约利用规定的中小企业获得土地的机会大大增加。

此外，对于符合节约集约用地要求，属于国家鼓励产业的工业项目，企业可以获得比市场价格更低的土地。

企业可以通过加大单位土地投入和产业升级等方式充分利用该制度红利空间，享受合法的价格优惠。

（四）企业融资方式亟需改变，经营能力有待提升

土地是中国大部分工业企业实施抵押贷款的重要标的。

采取弹性出让土地意味着未来土地抵押的可实施性大大降低，尽管当下能够降低企业用地成本，但也剥夺了企业享有的土地红利。

未来新获得土地的企业，由于弹性出让使得土地的使用权年限缩短，物业价值加速折旧、土地抵押贷款额度必然会缩水，融资能力将被削弱。

企业的融资方式亟需转变。

此外，实施弹性出让制度后，由于政府对土地控制权力上升，因此企业利用土地的效率将受到更大的约束，要求企业必须加强管理，提升经营能力，符合土地利用要求，确保土地长久使用。

如果企业未能达到政府的用地要求或者政府抬升续期土地价格高于企业承受能力，未能续期土地，可能会对企业前期投入造成损失，企业潜在的投资风险提高。

三、地方政府市场配置工业用地的几点建议

（一）重新定位工业用地的政策工具性质

在目前相关法律和制度不完善的情况下，地方政府对土地资源配置进行适当干预是合理的，但是政府不应该成为土地供给和定价的主导者，土地也不能单纯成为政府招商引资、增加财政收入的工具。

政府应该适时引导，保障市场机制作用，通过市场配置倒逼产业结构升级和产业布局优化，发挥工业用地调控作用。

为妥善处理政府和市场的关系，各部门之间应协调配合，集体审批，贯彻《规定》要求，同时及时公开土地信息，接受社会监督。

（二）土地节约集约利用程度和结构并重

土地节约集约评价结果被列为考核地方政府的依据，但地方政府在执行土地节约集约利用规定要求时一定要科学客观，不要简单地以集约度指标为依据，同时还要注重工业用地节约集约利用的结构优化，实现可持续发展。

首先，地方政府应遵照客观发展需求，合理布局工业企业，杜绝通过密集布局的方法实现考核指标。

其次，工业用地在集约利用时要充分保障环境、安全、科技和服务等用地比例，不能以节约集约利用的名义挤占。

最后，地方政府应统筹建设污水处理、生活服务、仓储物流、研发基地等非生产性辅助设施，节约用地规模。

（三）通过金融创新解决资金瓶颈问题

金融机构应改变当前倚重土地等抵押贷款的方式，建立新的评估体系。

政府应完善金融服务，大力推动金融创新，例如调高企业授信额度、鼓励国外风险投资进入、尝试发行可转换债券、建设中小企业金融中介服务体系等方式，解决企业资金困难。

此外，政府针对经营性基础设施建设成本上升，应鼓励民间资本参与，采取PPP（政府与企业合作伙伴）、ABS（资产收益证券化）、TIF（税款增量融资法）等多种融资模式充实建设资金来源，完善基础设施建设，以满足工业企业生产的要求。

（四）制定地价与土地集约度的调控系数

工业用地价格应依据工业地价与集约利用度的调控系数实行修正，充分利用国家为地方政府留下的制度红利空间。

调控系数应充分考虑三个方面，一是产业特征，对于符合产业政策科技型、节能型、生态环保型等企业用地按调控系数进行优惠；二是工业用地面积，实行按用地面积累进计算地价的方式；三是投资强度，对于集约化率高的企业用地予以优惠。

建议浮动幅度不要过大，介于20%-30%为宜。

（五）采用适合本地的弹性出让创新模式

北京、上海、深圳、杭州、湖南等地在弹性出让制度创新方面走在前列。

上海、北京、杭州等地工业用地出让年限从50年缩短至20年或30年，湖南则设立10年、20年、30年、40年和50年五种模式，杭州、合肥和湖南更加鼓励“先租后让，租让结合”的供应制度。

各地经济发展水平不均衡，主导产业各有特色，工业用地开发利用具有更多的个性条件，因此工业用地弹性出让不能一味模仿，需要因地制宜，合理创新，充分显示地方产业政策导向和集约利用土地意图。

（六）完善工业用地操作细则和控制标准

对于工业用地操作细则如发生违反合同规定的处理办法、续期工业用地的节点安排和价格制定等都需要出台细则明确要求，做到有法有理可依。

保障执行的效率，同时稳定用地企业信心。

对于工业用地标准，国家制定标准没有充分体现地区经济发展水平和自然禀赋的差异性，地方政府可以依据地方情况，制定更为严格的控制指标，同时纳入科技率、地均能耗等结构性指标。

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