第七章 城市基础设.docx

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第七章城市基础设

第七章城市基础设施

城市基础设施是城市生产、生活的物质基础，也是城市经济体系中重要的产业部门，对城市经济增长具有重要的促进作用，并对城市经济的其它方面有着广泛的影响。

本章阐述了城市基础设施的概念、性质及其经济效果，在此基础上分析中国城市基础设施的问题和对策。

由于城市交通是城市的重要基础设施，在城市经济社会生活中具有特别重要的地位和作用。

因此将城市交通部分列为一节，对其进行经济学分析，探讨治理中国城市交通问题的对策。

第一节城市基础设施的概念与性质

一、城市基础设施的概念和类别

（一）城市基础设施的概念

•城市基础设施是城市生产、生活最基本的承载体，也是城市和乡村之间最显著的区别。

•¡°基础设施¡±一词，英文为Infrastructure，Infra为拉丁文，意为¡°在下¡±、¡°以后¡±、¡°在下部¡±，structure意为¡°结构¡±、¡°组织¡±。

因此，有的学者将它翻译为基础结构，有的学者将它翻译为基础设施。

所谓设施，是指为满足某种需要或完成某种工作而建立的机构、系统、组织。

那么，所谓城市基础设施，则是为满足城市物质生产和居民生活需要，向城市居民和各单位提供基本服务的公共物质设施以及相关的产业和部门，是整个国民经济系统的基础设施在城市地域内的延伸。

•根据提供服务范围的宽窄，城市基础设施有广义、狭义之分。

v狭义的城市基础设施是指向城市提供给排水、能源、交通运输、邮电通讯、环境清洁保护等服务的设施和产业部门。

v广义的城市基础设施除了上述内容外，还包括文化、教育、科学、卫生等部门。

v目前，中国学者在使用城市基础设施一词时，多数是从工程设施、规划的角度出发，其外延与狭义的内容一致。

狭义的城市基础设施一般包含以下六个方面的内容：

1.城市能源系统，包括城市电力生产与输变电设施，煤制气、天然气、石油液化气的生产、供应设施，城市热能生产与集中供热设施等。

2.水源与给排水系统，包括水资源的开发、利用设施，自来水的生产、供应设施，雨水排放与污水排放、处理设施等。

3.交通运输系统，包括城市对内交通运输的道路、桥梁、公共交通场站设施；城市对外交通的航空、水运、公路、铁路等设施。

4.邮电通讯系统，包括邮政、电讯、电话等设施。

5.城市生态环境保护系统，包括环境卫生，垃圾清运、处理，环境监测保护，园林绿化等设施。

6.城市防灾系统，包括防火、防洪、防地震、防地面下沉、防风雪以及人防战备等设施。

（二）城市基础设施的分类

•城市基础设施是一套复杂的系统工程，它与城市其它产业部门的关系比较特殊，其系统内部的构成亦较复杂，我们用三组分类来描述这种关系并剖析其内部构成。

1.城市功能性设施、社会性设施和基础性设施

•从经济活动的性质和作用方式看，城市设施可以区分为三类：

¯功能性设施构成城市物质生产和流通产业的基本要素，在产业形式上表现为工业、建筑业、商业等部门的设施。

¯社会性设施为城市居民提供必需的生活条件，创造城市社会经济协调发展的外部环境，其核心内容是城市文化教育、卫生、体育、行政管理部门的设施。

¯基础性设施的内容和前面界定的城市基础设施（狭义）内容一致。

•三类设施中，功能性设施是城市性质、作用及规模的最根本的决定因素，承担着城市直接的物质生产和流通。

社会性设施和基础性设施则在于为城市直接的物质生产和流通过程提供服务，构造外部环境和生产、生活活动的基础。

2.社会性基础设施和经济性基础设施

•从上面的分类可以看出，社会性设施和基础性设施基本上构成了广义的城市基础设施。

在广义的城市基础设施中，依据功能和性质的不同，又可以分为经济性基础设施和社会性基础设施两大类，区分的依据在于设施所提供的产品和服务是否直接支持物质生产过程。

ö经济性基础设施是指那些直接参与、支持城市物质生产过程的基础设施部门，其核心内容包括城市能源供应系统、水源与给排水系统、交通运输系统和邮电通讯系统。

ö社会性基础设施则是那些旨在提高城市社会福利水平、间接影响城市物质生产过程的基础设施部门，包括文化、教育、卫生、福利、环保等系统。

•这种分类与上述城市设施三分法中社会性设施和基础性设施的区分有类似之处，但因考察角度不同，各自的具体内容不同。

最明显的是环境保护系统，在城市设施的三分法中，它属于基础性设施，但在广义基础设施的二分法中，它属于社会性基础设施。

3.中国城市建设和管理中有关基础设施的分类方法

•中国在使用基础设施一词时，使用的是它的狭义概念。

中国有关基础设施的分类有两种。

ö其一是在统计部门的统计口径中，城市基础设施划分为电力建设、运输邮电与市政公用设施三个部门。

其中电力建设、运输邮电系统一般主要由上级政府或部门负责建设、经营和管理，而市政公用设施的建设和经营管理则主要由城市地方政府负责。

ö其二是市政公用设施一般再分为公用事业与市政建设两部分。

公用事业包括市内交通、自来水与煤气的生产、供应；市政建设包括市政工程（公共照明、排水、防灾等设施）、园林绿化、清洁卫生、环境保护等部门。

图7-1城市基础设施分类图

图7-1城市基础设施分类图

二、城市基础设施的性质

（一）城市基础设施的工程技术性质

1.系统整体性

•从工程技术的角度看，城市基础设施是由六大子系统集合而成的综合系统。

它作为一个整体的系统提供其特殊的产品和服务，其建设和运营都要从整体上考虑。

•这种整体性具体表现在两个方面：

}其一是城市基础设施的服务能力由各个子系统综合形成，缺一不可，在基础设施的开发、建设、运营、管理中要注意全盘考虑、统筹安排。

}其二是从城市基础设施的功能发挥和效率提高上看，它不仅要与城市社会经济的发展保持同步，也要在自身内部的各个子系统之间保持合理的协调的比例关系，注意系统内部协调一致，形成综合服务能力是城市基础设施建设和运营中必须坚持的原则。

2.建设超前性

•城市基础设施内容广泛，其建设项目一般都具有规模大、投资多、施工周期长的特点。

而城市的发展则需要基础设施的同步服务，所以，在基础设施的建设和规划中，一定要注意超前建设，注意各种能力的同步形成。

超前和同步主要是城市功能设施建设和发展的需要。

这种提前期和提前量可以如下形式表示：

提前期＝基础设施建设周期－功能设施建设周期

提前量＝（功能设施规划目标量－功能设施形成量）×单位功能设施对基础设施需求量

•当然，基础设施建设的超前必须以合理规划和对未来经济规模扩张的科学预测为前提，盲目超前、贪大图快只会造成不应有的浪费，致使投资沉淀，成本上升，投资回收困难。

（二）城市基础设施的经济性质

•由于城市基础设施由各个子系统组成，而这些子系统的经济性质不尽一致，所以下面归纳出的几条性质并非泛指整个城市基础设施整体，而是针对各自所对应的城市基础设施的特定组成部分。

1.自然垄断性

•狭义的城市基础设施的六大子系统几乎都具有自然垄断性质。

所谓自然垄断（NaturalMonopoly）是指大量的固定成本和小量的边际成本并存的现象。

狭义城市基础设施的各子系统几乎均具有自然垄断性，能源系统中供电、气、热管线网的铺设，交通运输系统中公交线路的建设，给排水管道网的铺设，邮电通讯网络线路的建设，环保系统中垃圾清运场站的建设，防灾系统中防护设施的建设，都使得这些部门运营中的固定成本庞大，而新增用户的边际成本则较小。

2.地方公共物品性

•狭义的城市基础设施的一个突出特点是其提供的服务中有很多具有地方公共物品的性质。

公共物品性具有两个特点，即消费的共同性和非排他性。

前者指公共物品可以由多个消费者共同消费而不损害其他消费者的效用，后者指要排斥其他人对该物品或服务的消费，不是技术上不可能，就是成本甚大以至不可行。

地方公共物品则还要加上地域的限制一一即只有在一定地域范围内才具有消费的共同性和不可排斥性。

•应该指出的是，基础设施中地方公共物品的共同性都是不“纯”的，这主要是指它们在消费中的共同性不是绝对的，而是有条件限制的。

例如，城市道路如果同时使用者过多，就会导致拥塞，从而降低其效用；观赏同一景观的人过多，也会妨碍每个人观赏它的完整性和舒适性。

3.外部性

•这主要是针对广义城市基础设施而言的。

最明显的例子是教育和医疗卫生，这些服务的私人成本一般小于社会成本，而其私人收益亦小于社会收益。

以教育为例，一个受过教育的人工作效率高，且可以为社会做出更多贡献（文化上、社会上的贡献），教育的私人收益只是更高的报酬、更好的工作职位，但它的社会效益则更大。

类似的例子还有医疗卫生以及狭义城市基础设施中的公共交通。

外部性的存在使得政府或者向此类部门提供补贴，或者直接由自己来提供此类服务。

第二节城市基础设施的供求及其经济效果

一、城市基础设施的供求

•这里我们从广义的城市基础设施概念出发来分析其供求。

作为一个综合系统，城市基础设施是城市各种活动的载体，其需求是由城市的性质、功能、发展水平决定的，其供给则直接或间接地由城市政府负责。

但具体到构成这一综合系统内部的各组成部分，则由于性质不一，其供求有各自不同的内容和机制。

（一）城市基础设施综合系统的供求

•从系统整体看，城市基础设施的需求源于城市的发展，供给则是城市政府的主要职能之一。

决定城市基础设施需求的主要因素有：

城市人口规模、城市性质、城市功能设施规模和结构、城市基础设施存量、科技进步水平、城市人均收入水平。

1.城市人口规模。

城市人口规模是决定城市基础设施需求水平的基本因素。

人口数量决定了基础设施内部各组成部分的需求水平。

人口的增加有三个方面的影响：

Ø其一是城市基础设施提供的直接服务的需求增加，如自来水需求量的增加，医疗服务设施和能力的增加等；

Ø其二是人口增长会带来经济活动规模的扩张，从而要求城市基础设施直接、间接提供的服务需求增长，如能源需求的增加，通讯邮政服务需求的增长等；

Ø其三是人口的增加使得城市地域会有一定程度的扩张，这种扩张也必然导致城市新区配套基础设施需求的增长。

Ø从实际研究来看，城市基础设施的需求与人口增长之间呈现同向变化。

例如，美国城市政府支出占GNP的比例，从1950年至1976年由5％上升至9.2％，其主要原因之一即是二战结束后的人口生育高峰（Post-warBabyBoom）带来的人口增长。

2.城市性质。

城市性质决定着城市基础设施的需求水平和城市基础设施内部的组成比例。

3.城市功能设施。

从城市设施的三类组成上看，社会性设施和基础性设施处于从属地位，是为功能性设施提供服务的。

因此，城市基础设施的需求必然取决于城市功能设施的水平和结构。

功能设施的发展和现代化，要求提供更高质量的现代化城市基础设施服务，特别是高效率的信息、通讯服务，交通运输服务，高质量的生活环境和齐全的公用服务。

4.城市基础设施存量。

城市基础设施的更新发展总是建立在一定的存量基础上的，现有的城市基础设施存量的负荷能力，也决定着新增设施的数量和结构。

考虑到城市基础设施具有的整体性和超前性，它的发展是一种阶段式的跳跃发展，呈台阶状而不是平滑的发展曲线，则存量设施对新增需求的影响就更加显而易见了。

5.科技进步水平。

科学技术的进步既影响城市基础设施的需求，也影响城市基础设施自身。

科技进步能引起城市经济结构、城市布局、城市功能、城市体系、城市间关系等方面的变革，从而引起城市对基础设施服务需求的变化。

同时，科技进步也使得基础设施自身发生变化和飞跃。

6.城市人均收入水平。

与前面几种决定因素不同，城市人均收入水平对城市基础设施的需求影响主要体现在对社会性基础设施（环保、文化、教育等设施）的需求上。

人均收入水平的提高会带来两个方面的变化，首先随着收入水平提高，人们需求的层次上升了，需要更高雅、舒适的生活，特别是对文化、教育、园林绿化、公园等设施的需求会增长；其次，由于收入水平提高，生命的经济价值增大了，人们会更加注意自己的健康，从而对医疗卫生、环境保护设施的需求增大。

•由以上分析可见，作为一个整体，城市基础设施的需求可以表述为：

D＝f（P，U，GNP，S，T，I）

•其中，D为城市基础设施水平，P代表人口规模，U代表城市性质，GNP用来代表城市功能设施，S代表基础设施存量，T代表科技水平，I代表人均收入。

•城市基础设施的供给与城市政府有密切关系，但城市政府并不是整个基础设施的唯一提供者。

各类基础设施的性质不同，它们的供给者和供求机制有很大的差别，不可能用统一的模式来分析它们。

它之所以不可能像一般商品和服务一样由私人企业提供，而与城市政府有密切关系，原因就在于它具有自然垄断性、外部性和地方公共物品性。

下面我们从这三个性质出发来分别考察各特定基础设施的供求。

（二）城市基础设施各组成部分的供求

•为了分析的方便，依据城市基础设施各组成部分所提供的产品和服务的经济性质以及各组成部分的供给者对城市基础设施重新进行划分。

经济性质主要有三条，即自然垄断性、外部性和地方公共物品性。

由于这三种性质，基础设施的供给者有两类，即城市政府和企业（有可能受政府管制或受政府补贴）。

一般地讲，企业提供的主要是具备自然垄断性的基础设施，政府直接提供的则是具有外部性和地方公共物品性的基础设施。

1.自然垄断性城市基础设施的供求

●这类基础设施主要依靠企业向市场提供产品和服务，包括：

城市能源系统、给排水系统、交通运输系统中的城市公交系统、邮电通讯系统。

●这类基础设施供求中的主要问题是如何保证以低成本供给帕累托有效产量。

一个行业的帕累托有效产量出现在价格等于边际成本的地方，但在自然垄断的条件下，达成这样的产量是有困难的（见图7-2）。

●

●图7-2自然垄断行业的定价与产出

•由于提供线缆和交换网络的固定成本很大，而增加一次通讯服务的边际成本较低，这个行业具有自然垄断性。

现在企业面临两种选择，即边际成本定价或平均成本定价。

当采用边际成本定价时，它将生产有效率的产量，但此时的价格却不足以弥补企业的平均成本，造成图中阴影所示的亏损。

为了避免这种亏损，在没有政府干预的情况下，企业将选择其自然经营点N，这样企业按平均成本定价，价格为，产量为。

但这种价格¡ª¡ª产量组合虽然避免了企业亏损，而产量则远小于有效率的产量。

•解决的方法只能是由政府管制企业，或者由政府来经营。

•例如，在美国，基础设施中的电力、煤气、电话通讯由企业提供，但受本州和城市地方政府的管制。

管制的具体内容是，政府组成管制委员会调查这类垄断企业的成本状况，并且允许他们采用次佳的定价政策，即按平均成本定价。

在中国，这类基础设施则几乎全部由政府来经营，按边际成本定价，财政提供补贴。

2.地方公共物品性和外部性城市基础设施的供求。

•与具有自然垄断性的城市基础设施不同，这类城市基础设施的供给成本无法通过市场得到补偿，无法由企业来提供，而只能由城市政府来提供。

由政府提供意味着其成本只能由社会收入来弥补，它们的供求决定十分困难。

这类城市基础设施包括狭义城市基础设施中交通运输系统的道路、桥梁、场站设施、环保系统、城市防灾系统以及广义城市基础设施中包括的文化、教育、卫生、福利设施。

在由政府提供的情况下，如何才能保证这类基础设施的帕累托有效配置呢?

我们用一个简单例子来说明。

•设有两位城市居民，各自消费、的其它商品和服务，而共同消费G水平的具有外部性、地方公共物品性的基础设施服务，二人各自的货币拥有量为、。

则二人面临的预算约束为：

C（G）为基础设施的成本函数即二人的支出。

帕累托有效配置的含义为，在居民2的效用水平不变的情况下，使居民1的效用最大。

这个最大化问题可表述为：

目标函数：

约束条件：

上式中，和为二人的效用函数。

可以证明，其最大化条件是：

即2人其它消费与基础设施消费的边际替代率之和等于基础设施的边际成本。

但这只是一个极端简化和抽象的例子，现实中是很难测出每位城市居民对这类基础设施的边际替代率的。

•另一个解决的方法是由CharlesTiebout（蒂博特）于20世纪50年代提出的。

它的基本思想是城市居民“用脚投票”，即城市居民将选择基础设施供应与税收组合最佳的城市，如果某一城市这种组合不能令他满意，则他将移居能提供最佳组合的城市。

这种方法内含有两个基本前提：

一是这类具有公共物品性和外部性的基础设施由城市政府收取税收（人头税的形式）来提供；二是居民可以在城市间自由移动。

显然这种移动可以保证此类基础设施在各城市的有效配置。

但Tiebout的模型同样不太现实，尤其是在中国这样的城市间移动受到很多限制的国家，其实际应用价值更低。

•现实中，决定此类基础设施配置的因素主要是，城市规划中从工程技术角度的测算以及社会政治和习惯因素。

二、城市基础设施的经济效果

•城市基础设施以它的经济性基础设施和社会性基础设施共同营造了城市经济运行的基础和城市居民生活的外部物质环境。

它对于整个城市经济的运行、增长和城市居民的福利都将产生重大影响，这种影响就是它的经济效果。

•城市基础设施的经济效果主要是三个方面：

刺激、推动城市经济的增长，提高城市的生产率，提高城市居民的福利水平。

†城市基础设施对城市经济增长的影响我们前面已做过专门分析。

†城市基础设施对提高城市生产率的影响表现为两个方面的共同作用：

Ø从直接的方面看，经济性的城市基础设施（城市交通运输系统、通讯系统、能源系统和供水系统）提供的产品和服务，作为一种中间产品而直接参与城市生产过程。

这些中间产品使得生产活动得以进行，并且使得利用这些中间产品的企业得以享受规模经济，从而降低他们的生产成本，提高其生产率。

Ø从间接的方面看，社会性的基础设施，尤其是教育和医疗卫生系统的服务，决定和影响着参与生产的劳动力的素质、技能、效率，从而间接地提高城市的生产率。

†城市基础设施的另一个重要经济效果，在于它对城市居民福利的影响。

从这个角度看，城市基础设施所提供的产品和服务，作为最终产品而被居民消费，从而成为居民消费组合中重要的组成部分，并直接影响居民的生活质量和福利水平。

提供居民最终消费的城市基础设施，其不同组成部分所满足的居民需求层次是不同的。

能源、供水、环保、医疗卫生、教育、福利设施是满足居民的基本需求的，是居民消费中的必需品；文化设施、交通设施、通讯设施则是与居民更高层次的需求相适应的，从某种意义上讲属于奢侈品。

随着居民收入水平的提高，闲暇、娱乐时间的增多，对这类设施服务的需求会更迅速地增长。

第三节中国城市基础设施建设的

问题与对策

一、我国城市基础设施的建设成就

•我国正处在城镇化加速发展阶段，城市人口大量增加，对城市基础设施的需求不断增长。

进入21世纪以来，中央政府和各级地方政府推行积极的财政政策，对城市基础设施建设加大力度，取得了突出的成效。

（一）城市基础设施投资的比重有较大增长

1.城市基础设施投资占GDP的比重开始上升

•我国城市基础设施投资占GDP的比重，从1952年至1990年的38年间，均低于1％。

特别是1966年至1970年的¡°文革¡±时期，只占0.14％，是同期日本的1/30，美国的1/13，导致全国城市严重的破旧、脏、乱、差，城市居民的日常生活极为困难。

进入21世纪以来有明显的提高，如2002年城市基础设施投资占GDP的比重达到3.92％，高于美国、德国和日本的水平，已接近联合国推荐的发展中国家的比例3％～5％，达到了国际经验的上限1.44％～3.99％，这是非常重要的进步。

2.城市基础设施投资占固定资产投资的比重有较大增加

•我国城市基础设施投资占固定资产投资的比重，1952～1995年的43年中，都在4％以下，是同期日本的1/4、美国的1/3左右。

当时许多工程项目建成后由于水、电供应不到位，道路、桥梁不通达而不能正常使用，造成极大的浪费。

到2002年这一比重上升到7.2％，虽然仍低于美国和日本的上限，尚未达到联合国推荐发展中国家的比重9％～15％和国际经验9％～12％的下限，差距仍很大。

但是，比1971～1975年的“四五”时期0.8％的比重，已上升了7.5倍，这对今后经济的发展和社会的进步将起到显著的推动作用。

3.城市基础设施投资占基本建设投资的比重已大幅增加

•2002年我国城市基础设施投资占基本建设投资的比重达到18.08％，比1971～1975年“文革”后期的1.09％，高出15.6倍。

这表明，我国的城市基础设施建设，已经基本上能与工程项目的建设同步配套进行，甚至有些方面能达到超前建设的状态。

（二）城市基础设施的有效供给能力不断提高

•随着城市基础设施投资额度的增加，其有效供给能力的增长很明显，详见表7-1。

从表中可以看出，进入21世纪以来，我国城市基础设施新增的有效供给能力逐年在增加，这种供给能力迅速增长的情况在20世纪是从未出现过的。

（三）城市市政公用设施服务功能不断增强

•要建设现代化城市，创建文明城市，首要的条件是提高城市市政公用设施的服务功能。

进入21世纪以来，我国城市的市政公用设施服务功能不断增强，详见表7-2。

表7-12000～2004年我国城市基础设施每年新增有效供给能力

表7-22001～2004年我国城市市政公用设施服务功能的增长情况

_表7-12000～2004年我国城市基础设施每年新增有效供给能力

指标名称

2001年

2002年

2003年

2004年

2005年

供水日综合生产能力/万平方米

569

870

853

596

621

人工煤气日生产能力/万平方米

143

104

403

182

897

天然气储气能力/万平方米

1256

757

280

496

82.3

城市道路长度/公里

3550

5400

6890

8935

10212

城市污水日处理能力/万平方米

362

714

707

747

660

表7-22001～2004年我国城市市政公用设施服务功能的增长情况

市政公用设施服务

2001年

2002年

2003年

2004年

4年共增加

平均每年增加

城市燃气普及率/％

60.23

67.17

76.70

81.50

21.27

5.3

城市人均道路面积/平方米

7.00

7.90

9.34

10.30

3.3

0.8

城市污水处理率/％

36.50

39.97

42.12

45.60

9.1

2.3

城市建成区绿化覆盖率/％

28.40

29.80

31.15

31.64

3.24

0.8

城市用水普及率/％

72.33

77.85

86.20

88.83

16.5

4.1

二、城市基础设施建设存在的主要问题

（一）资金缺口仍然严重

•据世界银行统计，当一个国家人均国内生产总值从700美元提高到1000～1500美元时（我国2005年人均GDP达到1700美元），城市化进程加快，城市化水平将达到40％～60％，对城市基础设施将会产生巨大的资金需求。

据中国建设部建设司测算，若按城市基础设施投入占GDP的3％，则每年需要3000亿元以上。

但我国在1952～1990年长达38年的时期中，城市基础设施建设投资只占GDP的0.24％～0.7％。

由于资金的严重不足，城市基础设施建设不仅¡°欠账¡±很多，甚至导致许多地方¡°城市病¡±日益严重。

（二）融资渠道不畅

•我国在计划经济时期，城市基础设施建设资金的来源依靠国家财政。

改革开放以来，资金的来源有所扩大。

但由于基础设施的投资额度大、建设周期长、还贷能力差，商业银行一般不愿大量放贷。

近些年利用国际金融机构贷款有所开展，但又受到种种条件限制而尚未起到较大作用，从事基础设施建设的有关企业自筹资金的能力较弱。

所以，迄今城市基