税收优惠助推我市转型升级效应分析.docx

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税收优惠助推我市转型升级效应分析

税收优惠助推我市转型升级效应分析

“十二五”以来，作为重要的经济调节工具，税收优惠政策在促进我市经济增长、优化产业结构、引导科技进步、发展生态经济、改善社会民生、促进社会公平等方面发挥了重要作用。

为了充分发挥税收优惠的政策效应，本文利用2011-2014年度的国税税收优惠数据，剖析现行税收优惠政策对我市经济税收的影响以及我市在优惠政策利用方面存在的不足，进而提出在经济新常态下发挥税收优惠助推我市经济发展建议。

一、“十二五”以来我市税收优惠执行情况

（一）优惠总量环比翻一番，政策调整使得结构优化

“十二五”期间，南通国税系统累计落实各项税收优惠73.42亿元，占同期国税入库总额的6.37％，优惠总额较“十一五”期间增长1.1倍，占比也提高2.23个百分点。

分年度看，2011-2014年四年间分别实现税收优惠25.68亿元、21.38亿元、16.87亿元及9.5亿元，总体呈现逐年递减的态势，主要是由于税收优惠政策的调整，2008年两法合并，2012年过渡期优惠政策结束，外资企业不再享受超国民待遇，同时对小微企业的优惠面的持续扩大，使得税收优惠的结构更加合理，政策指向性也更加明确，2014年内资企业的税收优惠首超外资企业，尤其是个体企业优惠激增。

（二）税收优惠主要集中在二产，三产优惠逐年提升

2011年以来，全市第二产业累计优惠67.54亿元，占优惠总量91.99％，高出全省二产优惠占比（85.81%）8.57个百分点。

其中船舶、化纤、造纸及纺织为主要优惠行业，分别优惠10.07亿元、9.85亿元、8.98亿元及6.98亿元。

与二产税收优惠逐年递减的趋势不同，第三产业2011-2014年分别实现税收优惠1.24亿元、1.42亿元、1.57亿元及1.66亿元，呈逐年递增态势，年均增速10.1%，其中批零业、运输仓储邮政业、信息软件分别优惠1.96亿元、1.23亿元、0.54亿元，位居三产减免前列。

（三）企业所得税是税收优惠的主税种，占比有所回落

“十二五”以来，作为直接税的企业所得税累计优惠45.82亿元，占比62.41%，超过六成。

从优惠项目上看，企业所得税优惠主要集中在鼓励高新技术企业发展以及外资企业所得税过渡期优惠上，但随着“二免三减半”过渡期的逐步到期，企业所得税优惠的占比也有所下降，2014年仅占49.73%，较2011年下降9.98个百分点。

而增值税优惠主要集中在支持节能环保产业、改善社会民生等方面，2011-2014年间累计优惠22.72亿元，占优惠总额30.94%，且增值税优惠平均增速（14.29%）高出企业所得税37.07个百分点。

（四）外资企业优惠约占七成，小微企业优惠快速增长

从享受优惠的对象看，外资企业是主体，2011-2014年，外资企业累计享受税收优惠50.71亿元，占优惠总量69.06%，其中醋酸纤维（8.94亿元）、王子制纸（8.55亿元）、双钱轮胎（2.09亿元）、罗莱家纺（1.79亿元）等四户企业一直位居稳居我市优惠前十位次。

但随着外资过渡期优惠逐渐到期、国家清理规范税收优惠力度加大等因素，外资企业税收优惠自2012年以来呈现负增长态势，年均增速为-40.89%。

近年来国家连续调高小微企业增值税起征点、扩大减半征收企业所得税范围，个体及小微企业优惠呈现快速增长趋势，年平均增速高达1717.29%。

（五）市区为税收优惠主力军，如皋引领六县市

2011-2014年，县、市区分别享受税收优惠33.38亿元、40.04亿元，占比分别为45.46%、54.54%。

其中县区优惠占比最高的是如皋，四年间累计优惠10.66亿元，占县区优惠总量的31.95%；而市区主要集中在外资企业较多的直属分局和开发区，四年间累计优惠34.65亿元，占市区优惠总量86.54%。

分年度数据看，受政策调整影响，除市区二分局、三分局外，其余地区税收优惠年均增速均为负，其中下降幅度最大的是市区开发区局、如皋和直属分局，降幅分别为-50.6%、-30.4%和-28.5%。

二、税收优惠的政策效应分析

税收优惠作为一项导向鲜明的政策工具，在市场经济体制下，对经济活动和社会活动的宏观调控功能不断得以强化。

表面看税收优惠以牺牲一定的税收利益为代价，加大政府财政负担，实际上税收优惠会形成一种收入“自偿”机制。

经济学供给学派代表人物保罗.罗伯茨指出：

减税的直接损失，即初期的税收收入减少，会通过增加收入和提高储蓄而实现自我补偿，最终形成税收激励—经济增长—财政收入增加的良性循环机制。

具体看，主要体现在以下几个方面：

（一）培植涵养税源，推动地区经济增长

税收优惠实质是政府对纳税人的让利，假设企业将减免的税金全部作为流动资金投入再生产，按照各自行业流动资产周转次数，就可以测算出全部减免税企业因减免税而增加的产出。

经测算，我市税收优惠73.42亿元，大约带来各行业内部产值增加59.42亿元，税收优惠对行业内部乘数效应为0.81，也就是对企业1元钱的税收减免，可以带来行业内部0.81元的新增产值。

此外，通过回归分析发现，地区GDP每增加1亿元，可带动地区国税直接税收增长0.05亿元。

而反过来税收减免每增加1亿元，会使得滞后两期的GDP增加104.01亿元，表明地区经济增长推动国税税收入库增收的同时，税收减免反过来也对地区经济增长起到一定推动作用。

（二）扶持三产发展，促进产业结构调整

第三产业发展程度是衡量地区经济发达与否的重要标准，2014年全市第三产业产值2411.75亿元，约为“十一五”初期的6倍。

其中税收优惠发挥了不可或缺的作用，回归分析发现，全市第三产业税收优惠增加1亿元，可促使滞后两期的三产增加值增加61.65亿元；第二产业税收优惠增加1亿元，可促使滞后两期的二产增加值增加53.87亿元，税收优惠对于三产推动效应高于二产，同时随着营改增的持续扩围，其在减轻服务业企业财税负担、促进服务业发展方面有积极成效，2014年全市第三产业产值占比为42.7%，较2006年上升8个百分点，地区产业结构正在逐步优化。

（三）缩小地区差异，协调区域经济发展

从税收优惠对区域经济发展影响看，减免税政策对三大区域经济发展均有显著正效应，对北三县经济发展的推动作用尤为明显，回归分析显示，税收优惠每增加1亿元，可推动北三县滞后两期的GDP增加100亿元，高于南三县的75.84亿元，也高于市区53.64亿元。

2014年北三县和南三县的GDP分别为1983.29亿元及2436.36亿元，前者虽仅占后者81.4%，但与“十一五”初期60.6%的比重相比已明显缩小。

这表明税收优惠在缩小地区发展差异、协调区域经济发展中也发挥着独特的作用。

（四）节约企业资金成本，促进中小企业发展

税收优惠通过引导资本流入，降低企业投资成本，以提升企业投资意愿。

当前我市税收优惠采取企业自行减免为主、先征后退为辅，2011-2014年自行减免共计52.02亿元，占比达70.85%，先征后退21.39亿元，占29.12%。

按照同期平均贷款利率折算，税收优惠约为企业节省了4.27亿元的资金成本。

尤其是在中小企业面临着融资难的背景下，国家为激发微观经济主体活力，出台系列税收优惠政策，小微企业所得税减半优惠范围扩大、原增值税纳税人6%和4%的增值税征收率将统一下调至3%、增值税小规模纳税人的起征点从月销售额2万元提高至3万元、营改增持续扩围增加抵扣等，政策惠及面广，有力促进全市中小企业发展。

（五）改善社会民生，有效促进社会公平

2011年-2014年期间全市享受税收优惠的企业年均吸纳就业367万人，人均年税收7860.85元，人均享受税收优惠500.68元，优惠前二十强中吸纳就业人员前十的依次为：

南通富士通（4486人）、王子制纸（4084人）、南通港口（4037人）、韩华新能源（3562人）、中远船务（2438人）、林洋电子（2419人）、中远川崎（2376人）、熔盛重工（2350人）、双钱轮胎（2260人）、东成工具（2176人）。

此外，2011至2014年度南通国税因促进残疾人就业实施工资加计扣除及流转税优惠减免税收4.8亿元，因扶持下岗人员再就业减免税收2.8亿元，提升企业雇佣残疾人及下岗人员的意愿，有效促进了社会公平。

三、“十二五”以来我市税收优惠发展不足

从整体而言，当前税收优惠政策在推动我市经济转型升级发展方面发挥着积极作用。

但从稳增长、调结构、惠民生、促改革、防风险等方面预期看，税收优惠政策在我市的落地、转化、应用、配套、完善等方面还存在以下不足：

（一）全省优惠中南通占比不高，优惠增速逐年下滑

我市国税优惠占全市税收6.37%，比全省6.97%低0.6个百分点，占比全省第六，远低于前五名（南京14.46%、连云港9.38%、镇江8.26%、常州7.27%、无锡7.14%）水平。

而从年均增速看，“十二五”期间我市国税优惠年均增速-15.4%，低于全省（-6.12%）9.86个百分点，在全省十三个省辖市中位列倒数第二。

在苏中三个省辖市中，仅比泰州高1.21个百分点，比扬州低17.87个百分点。

此外，2011年-2014年税收优惠的增速分别为19.89%、-16.75%、-21.09%、-43.65%，呈逐年下滑态势。

（二）优惠主要集中在“两高一资”，科技生态型偏少

从税收优惠的行业占比看，我市税收优惠主要集中在船舶（14.24%）、化学纤维（13.46%）、造纸和纸制品（12.24%）等能耗支出较高、环保影响较大、资源占用较多等“两高一资”的传统制造业，累计占比63.31%。

而软件和信息技术服务业（0.73%）、计算机、通信和其他电子设备制造业（2.55%）和电气机械和器材制造业（4.29%）等高端装备、低能耗、低污染、高附加值的现代制造业及服务业优惠规模还偏小，分别低于全省平均7.38、5.6及1.91个百分点，税收优惠的结构调整任重而道远。

（三）优惠项目地区间分布不均衡，高企优惠快速下滑

从税收优惠项目看，地区间存在着较大的不均衡。

“十二五”期间，我市近七成的高新技术企业税收优惠集中在市区，优惠额为314.77亿元，占比69.52%，而六县（市、区）仅占30.48%。

而县区税收优惠项目主要在节能环保、扩大内销及支持农业等方面，优惠金额分别为6.65亿元及92.84亿元，占全市同项目优惠的75.86%和94.74%。

此外值得关注的是，我市高新技术企业的税收优惠呈现快速下滑态势，从2011年的15.88亿元大幅减少至2014年的4.45亿元，降幅高达71.99%，也较2010年减少4.64亿元，反映出我市高新技术企业无论规模，还是盈利水平、纳税能力等综合竞争力亟须提升。

（四）优惠效应低于全省水平，百元工业优惠效应不高

从税收优惠的产出效应看，我市税收优惠带动GDP对应增加、GDP带动国税直接税收增长水平分别比全省税收优惠产出平均水平低21.28亿元、0.04亿元；同时，我市对企业每1元钱税收优惠使行业内部新增产值0.81元，低于全省平均0.94元，也分别比无锡、苏州、泰州及南京低0.24元、0.2元、0.18元及0.16元，总体看我市税收优惠的经济效应总体低于全省平均水平。

此外工业优惠的税收产出效应不及现代服务业，“十二五”期间，我市每百元工业优惠产生税收1237.65元，低于每百元现代服务业优惠产生税收423.54元。

而近年来我市优惠前二十强均为工业企业，其税收产出效应更低，每百元税收优惠产出税收874.83元，比工业优惠的平均税收产出水平还低。

（五）优惠政策受惠面不高，吸纳就业人员逐年减少

2011至2014年我市国税优惠前十强、前二十强分别享受优惠37.62亿元、43.61亿元，分别占全市优惠51.24%、59.4%，其中内资企业优惠仅占三成左右，这表明我市税收优惠税额主要集中在少数外资骨干企业，税收优惠政策覆盖面较低，中小微企业受惠体量偏小。

从优惠企业吸纳就业看，呈现逐年减少态势，2011年-2014年就业人数分别为965万人、205万人、141人、156万人，2014年较2011年减少808万人，降幅达83.81%，其中优惠前二十强企业吸纳的就业人员也下降23.1%。

四、发挥税收优惠助推我市经济新常态发展建议

“十三五”时期是南通经济社会发展的关键时期，在经济新常态下，税收优惠政策将在扶持和推动地区经济协调发展、促进就业、激励投资、拉动消费、鼓励出口等方面将发挥着更加重要的作用。

（一）积极争取国家税收政策支持，加快产业结构调整升级，促进全市优势产业形成

当前，我国税收优惠政策格局是产业优惠为主，地区优惠为辅。

结合我市经济发展特点，加快产业结构转型升级，税收方面可以发挥以下作用：

一是支持战略性新兴产业发展。

在制定我市“十三五”发展规划时，应结合国家出台的一系列促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策，分析我市产业转型升级的比较优势，重点支持新能源、新材料、生物医药、海洋工程、先进装备制造等新兴产业发展壮大，促进我市优势产业形成。

二是加快传统产业转型升级。

充分利用好包括税收优惠在内的国家促进转型升级一系列扶持政策机遇，梳理并筛选出我市传统产业中重点企业列入转型升级的优先扶持对象，通过加大税收等组合优惠政策的服务、辅导、应用，通过科技创新培育重点龙头企业，来带动并加快我市“两高一资”传统产业向“两低一高”现代产业转型升级进程。

（二）充分利用长江经济带发展机遇，加快主导产业对接进程，促进全市区域经济集聚

面临国家长江经济带发展新机遇，税收政策方面应重点发挥以下作用：

一是放大长江经济带政策效应。

发挥南通凭江临海的工业区位比较优势，利用好国家新兴产业税收优惠政策，积极抓住“复制推广上海自贸区改革”机遇，在承接上海产业转移中加大新能源、新材料、生物医药、海洋工程、先进装备制造等优质项目的招引力度；利用好国家对内河标准船舶、海工平台等税收优惠政策，加快内河标准船舶、节能环保船舶、海工产品的研发升级，形成批量化、规模化生产销售；利用好营改增试点、长江经济带发展等相关政策，加快我市多式联运发展、智能物流网络建设，增强沿江物流园区综合服务功能，形成若干区域性物流中心，提高物流效率，降低物流成本。

发挥好国家涉农税收优惠政策，保护和利用好我市长江流域宝贵农业资源，推进农产品主产区特别是农业优势产业带和特色产业带建设。

二是做强园区集聚主导功能。

研究完善国家对南通滨海园区、家纺城、保税物流等特殊功能区域系统优惠政策，并充分发挥好税收优惠等组合政策优势，进一步做强做大园区集聚功能；把握好沿江国家电子商务示范城市建设机遇，利用好高新技术企业、电商小微企业、研发加计扣除等税收优惠政策，重点推进我市园区农业、制造业和服务业的电子商务应用，促进我市园区的信息化与产业化融合发展。

（三）主动策应经济发展模式转型，加快民生产业发展规模，促进全市循环经济发展

税收优惠作为调控经济的“无形之手”，在我市稳增长、惠民生、保生态方面可以发挥以下作用：

一是加快民生产业发展。

借助国家“大众创业，万众创新”经济新引擎东风，利用好国家扶持科技孵化器的税收优惠政策，促进各类孵化器做大做强为培育新增长点的“双创”示范基地；利用好国家小微企业、残疾人安置、大学生创业等促进就业的税收优惠政策，扶持第三产业快速发展，促进残疾、下岗、军属、退役等人员再就业，扶持弱势群体，维护社会公平；利用好国家支持养老、家政、科教、文卫、捐赠、抗灾等税收优惠政策，大力发展我市养老服务、家政服务、科教文体、医疗保险等社会保障事业持续发展，夯实改善民生的物质基础。

二是做强循环经济规模。

利用好《循环经济促进法》相关产业活动享受增值税、企业所得税等税收优惠政策，激励企业加大购置环境保护、节能节水等专用设备投资，优先进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品，积极使用或生产列入国家清洁生产、资源综合利用等鼓励目录的技术、工艺、设备和产品，加快垃圾、污水、废气、废液等再生利用产业的快速发展，促进我市建材、化工、印染、纺织等行业产品转型升级、节能减排，将我市资源综合利用、环境保护、节能服务等产业发展壮大；利用国家促进新能源发展的税收优惠政策，加快制定南通新城镇新能源新生活行动计划，大力发展分布式能源、智能电网、绿色建筑和新能源汽车，推进能源生产和消费方式变革，形成我市风力、光伏、太阳能等新能源产业制造基地。

（四）不断完善现行税收优惠政策，深化优惠政策效应研究，促进全市税源经济壮大

随着当前我国税制改革的进一步深化，进一步放大税收优惠效应需要重点关注以下方面：

一是做好税收优惠政策的向上争取调整和企业操作辅导。

积极向上争取完善税收优惠政策。

针对研发创新中设备投资占比较高的资本密集型产业研发费用加计扣除、资源综合利用、节能环保等政策效应不如预期问题，由市政府牵头发改委、财政、税务等行业主管部门、行业协会联合开展政策调研，属于政策层面的积极向上争取调整，属于操作层面的汇编税收优惠指南逐户宣传辅导，为我市招商引资、企业投资、产业发展创造良好的政策环境。

积极争取税收政策支持我市实体经济特别是民营经济发展；把助推民营经济加快发展作为我市经济发展的重中之重，突出重点、以点带面，加大对龙头企业和行业领军企业的税收扶持力度，充分发挥税收政策对经济社会发展的乘数效应，带动民营经济加快发展。

二是做好税收优惠政策的效应分析和跟踪评估。

建立税收优惠政策定期分析机制，围绕“一带一路”战略部署，成立税收专家团队，加强对特殊区域政策的税收研究和服务，抓好政策的落地生效；围绕税收优惠与财政收入、经济发展、产业升级等方面关系，发改委、财政、税务等多部门定期联合开展税收优惠对我市经济影响的课题研究，提出进一步促进我市特色优势产业、重点支柱产业发展的政策建议，为党政领导提供第一手最及时的决策参考，同时就政策本身存在的问题积极向上争取完善。

健全税收优惠政策效应跟踪评估机制，梳理税收优惠效应低于预期的重点行业、重点企业、重点项目，制订相应宣传咨询、培训辅导、入户调研等应对措施，积极引导企业按照税收政策的调控取向调整结构、发展生产和开展经营，促进税收优惠在调控经济发展、壮大财政收入、促进社会民生中的政策效应最大化。