国家全域旅游示范区验收认定文件解读.docx
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国家全域旅游示范区验收认定文件解读
国家全域旅游示范区验收认定文件解读
文化和旅游部
资源开发司
2019年3月
一、国家全域旅游示范区验收认定文件出台的背景
党中央、国务院对全域旅游工作高度重视。
2016年7月，习近平总书记在宁夏考察工作时指出“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”。
2017年3月，李克强总理在政府工作报告中指出要“大力发展全域旅游”。
2018年3月，李克强总理在政府工作报告中指出要“创建全域旅游示范区”。
2018年3月，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发[2018]15号）（以下简称《意见》），提出要“开展全域旅游示范区创建工作，打造全域旅游发展典型”“把促进全域旅游发展作为推动经济社会发展的重要抓手”。
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根据全域旅游工作的部署，全国共有505家单位被列入国家全域旅游示范区创建名录，同时下发了《全域旅游示范区创建工作导则》（以下简称《导则》），指导各地国家全域旅游示范区创建工作。
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国家全域旅游示范区创建工作开展以来，各地创建工作积极踊跃，开展了卓有成效的工作，已从创建工作进入试点示范和推广普及阶段。
2019年2月，文化和旅游部印发实施了《国家全域旅游示范区验收、认定和管理办法（试行）》（以下简称《办法》）、《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》（以下简称《标准》《国家全域旅游示范区验收工作手册》（以下简称《手册》）。
这一系列验收认定文件以《意见》提出的原则和方向为准则，以《导则》为依据，对全域旅游示范区验收认定工作的各个方面进行了规范，明确了验收认定程序、验收认定基本条件以及监督管理等方面的内容。
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二、国家全域旅游示范区验收认定文件的顶层设计思路
（一）改革创新是国家全域旅游示范区创建的主线
本次制定的国家全域旅游示范区验收认定文件一条突出的主线就是改革创新。
改革创新的核心是要让旅游市场在资源配置中发挥决定性作用，建立起符合旅游市场发展的体制机制。
为此，《办法》中有关国家全域旅游示范区的审核认定，把改革创新作为一条基本的审核内容和认定条件，也就是说如果没有改革创新的举措就达不到国家全域旅游示范区验收的基本条件。
同时，为了突出改革创新，在《标准》和《手册》中专门增加了200分的创新项目分，并且针对安全生产事故、市场秩序问题和生态环境问题设立了100分的扣分事项。
创建国家全域旅游示范区的县、市级地区必须有多项改革创新举措，才能达到1000分的初审验收通过条件。
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（二）示范引领是国家全域旅游示范区建设的目标
改革创新的关键在于创新，而且这种创新必须是对全国具有示范意义的举措。
因此，本次制定的国家全域旅游示范区验收认定条件中突出了示范引领，也就是在评价改革创新时，关注的是创建地区是否在全国或全行业具有示范引领的举措。
改革创新必须具备以下两条：
一是必须具有一定的突破性，而不是一般的小打小闹的创新；二是这种创新一定要具有推广价值。
因此，示范引领性实际上是对改革创新提出了更高的要求。
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（三）县域是国家全域旅游示范区创建的主体
全域旅游的提出是为了解放生产力，让市场在资源配置中发挥决定性作用，转变政府对旅游市场的管理方式，必须从政府行政管理的基层入手。
因此，国家全域旅游示范区最基本的验收单位就是县级行政区域。
对于地级行政区域国家全域旅游示范区创建单位，规定至少要所辖区县较高比例通过国家全域旅游示范区验收后才有资格申请认定；对省级行政区域国家全域旅游示范区创建单位，规定所辖地市一定比例通过国家全域旅游示范区验收后才有资格申请认定。
因此，对于省市级别行政区域国家全域旅游示范区创建单位，实际上最核心的验收单位还是所辖的区县。
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（四）党政统筹是国家全域旅游示范区体制机制改革的关键
此次全面深化改革的重点是改变政府对市场经济的管理模式，让市场在资源配置中发挥决定性作用，必须把市场作为一个整体来看待，不能简单切分。
因此，以县域为核心创建国家全域旅游示范区必须在党政领导统筹下进行。
也就是讲，不能囿于旅游业内解决制约旅游业发展的问题，必须有更大的视野，更大的范围。
只有党政一把手亲自挂帅才能真正落实《意见》提出的“把促进全域旅游发展作为推动经济社会发展的重要抓手”的要求。
全域旅游建设需要坚决摒弃就旅游谈旅游的惯性思维，要从区域经济社会发展的全局出发谋划旅游业的发展。
因此，验收认定文件对创建单位的体制机制建设，特别是统筹协调机制，统筹发展能力等方面提出了具体的要求。
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（五）融合发展是撬动相关改革的突破口
“旅游+”和“+旅游”的方式是丰富旅游产品的有效手段。
坚持融合发展，充分发挥旅游业对相关产业的带动作用，是实现区域旅游发展全域化的关键环节，也是带动相关领域改革，充分释放以旅游为突破口带动地区全面改革发展的关键环节。
对创建单位来讲，必须根据自身优势，因势利导地发展“旅游+”。
为此，《标准》既根据全国的普遍情况提出了必须做的几个方面，同时又为地方发挥特色和发展具有自身优势的“旅游+”留下了巨大的空间。
这里也充分反映了文件制定的基本出发点，要突出特色，不能简单模仿。
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（六）规划先行是国家全域旅游示范区建设的基石
创建国家全域旅游示范区必须坚持规划先行，但应特别注意，这里说的是区域旅游规划，也就是按照全面深化改革的要求具有改革创新举措的规划。
同时，这个规划必须与地方社会经济发展规划、城乡规划、土地利用规划、道路等相关规划相互关联，甚至是影响这些规划的规划。
国家全域旅游示范区的规划不能简单囿于旅游业的空间规划、产品规划等传统旅游规划的思路，必须从实现旅游业带动经济社会全面发展的角度来制定。
因此，《标准》对全域旅游规划提出了多规融合等更高的要求。
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（七）全面提升公共服务是国家全域旅游示范区建设的重要保障
公共服务是旅游业发展的重要保障，而当前我国公共服务总体水平还相对较低。
因此，国家全域旅游示范区建设的一个重要方面就是通过大力发展旅游公共服务，引领我国公共服务的全面提升。
为此，《标准》用较大篇幅对旅游公共服务提出了更高的要求。
同时，为适应各地创造性地开展旅游公共服务，对旅游公共服务的设计也给予了相应的加分项。
此外，对涉及旅游安全等公共服务，包括重大安全事故等问题，《标准》设计了一票否决项。
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（八）突出地方特色是提升国家全域旅游示范区吸引力的保障
突出特色建设就是要因地制宜，在各方面体现地方特色，适应国家全域旅游示范区发展的需要。
要在体制机制上形成特色，为探索多种发展模式做出贡献；要在旅游产品、公共服务、营销方式等方面探索适合地方发展的道路，最终形成各个示范区“各美其美，美美与共”的局面，推进全域旅游的特色化发展。
在《标准》的制定中，一方面地方在规定项目的选择上须根据地方特色进行选择，也就是规定项目中有很多选择项；另一方面也预留了很多创新方面，是可以加分的，以便地方因地制宜发挥特色。
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（九）突出绿色发展是国家全域旅游示范区建设的环境保障
国家全域旅游示范区建设不仅要防止出现破坏环境、竭泽而渔、运动式盲目开发的问题，而且要成为绿色发展的典范地区。
因此，《标准》特别注重绿色发展，对绿色酒店建设、垃圾清运处理等方面都提出了具体的要求；同时在消费一端积极引导，让更多的旅游者践行乐活理念。
国家全域旅游示范区不仅要维护绿水青山的环境，更要成为主动改善环境的示范区和新一代环境友好旅游者的培养区。
对涉及生态环境破坏等问题，《标准》设计了一票否决项。
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三、国家全域旅游示范区验收认定文件的基本框架和运作方式
为使国家全域旅游示范区验收、认定和管理工作顺利进行，文化和旅游部制定了一系列验收、认定和管理的文件。
（一）国家全域旅游示范区验收认定文件体系
国家全域旅游示范区验收认定系列文件由《办法》《标准》《手册》三个文件组成。
《办法》明确了国家全域旅游示范区验收认定和管理工作的基本依据、基本原则、职责分工、基本程序和标准要求，以及后续的监督管理要求等内容。
《标准》是对国家全域旅游示范区各个方面全面验收的标准，除了7类基本的验收打分项之外，同时设计了创新加分项，以鼓励创建单位改革创新，并设计了扣分项目。
《手册》则是对《标准》中涉及到的基本项目、创新项目和扣分项目进行更具体的细化指标设计，明确了每一个项目的具体评价方式，是将来对示范区进行验收认定的具体工作指南。
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《办法》《标准》和《手册》是一个整体，构成了一套对国家全域旅游示范区全面管理的文件。
（二）《办法》
《办法》包括总则、职责及分工、验收、认定、监督管理、附则共6章25条，规定了国家全域旅游示范区验收、认定和管理各个方面的工作要求和程序，明确了国家全域旅游示范区的基本概念。
国家全域旅游示范区验收、认定和管理工作的原则是“注重实效、突出示范，严格标准、统一认定，有进有出、动态管理”，坚持公开、公平、公正，通过竞争性选拔择优认定。
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《办法》规定了国家全域旅游示范区验收认定的职责及分工，明确了文化和旅游部统筹国家全域旅游示范区创建单位的验收、审核、认定、复核和监督管理等工作，省级文化和旅游行政部门牵头负责本地区县级和地级创建单位的验收和监督管理等工作，各级创建单位的人民政府负责组织开展申请验收，并及时做好总结、整改等相关工作。
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《办法》明确了示范区的验收内容和标准，验收的基本单位、主体、程序和方式，规定了暗访、明查、会议审核三种验收方式。
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《办法》明确了示范区认定的基本原则、程序方式、基本材料、会议评审基本内容、公示要求等内容，明确了对示范区进行日常监督和复核等后续监督管理内容。
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《办法》规定了国家全域旅游示范区认定过程中会议评审的八个基本内容，这是对国家全域旅游示范区的基本要求，是门槛条件，分别是体制机制、政策保障、公共服务、供给体系、秩序与安全、资源与环境、品牌影响、创新示范。
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（三）《标准》
《标准》规定了国家全域旅游示范区验收的基本内容，指标包含7类基本项目、1类创新项目和1类扣分项目。
7类基本项目合计1000分，创新项目合计200分，扣分项目合计100分。
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7类基本项目及分值安排为：
体制机制（90分）、政策保障（140分）、公共服务（230分）、供给体系（240分）、秩序与安全（140分）、资源与环境（100分）、品牌影响（60分）。
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同时，为鼓励创新，设计了200分创新加分项目，具体分值安排如下：
体制机制创新（50分）、政策措施创新（30分）、业态融合创新（30分）、公共服务创新（40分）、科技与服务创新（20分）、环境保护创新（8分）、扶贫富民创新（12分）、营销推广创新（10分）。
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《标准》还设计了100分扣分事项，涉及对近三年发生安全生产事故（扣35分）、市场秩序问题（扣30分）、生态环境破坏（扣35分）。
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《标准》还设计了一票否决项，对近三年发生重大安全事故、重大旅游市场投诉、重大生态环境破坏事项以及“厕所革命”不达标的，予以一票否决。
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（四）《手册》
《手册》则是对《标准》的具体落实和细化，对《标准》涉及到的基本项目、创新项目和扣分项目进行更具体的指标设计，是将来对示范区进行验收认定的详细打分手册和工作指南。
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《手册》从体制机制（90分）、政策保障（140分）、公共服务（230分）、供给体系（240分）、秩序与安全（140分）、资源与环境（100分）、品牌影响（60分）、创新示范（200分）、扣分事项（100分）等方面设计了详细的验收分数及说明。
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在验收过程中，按照文档检查，现场检查和文档、现场综合检查三种方式进行打分。
打分方式为：
文档检查项目采用得分方式；文档、现场综合检查项目采用先文档检查得分，现场检查再减分方式；现场检查项目为减分方式；加分项目为加分方式。
县、市级创建单位通过省级文化和旅游行政部门初审验收的最低得分为1000分。
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第一章《办法》解读
为推动国家全域旅游示范区建设，规范国家全域旅游示范区验收、认定和管理，文化和旅游部印发实施了《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》。
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一、关于《办法》的背景目的
为深入贯彻党的十九大精神，认真落实党中央、国务院关于全域旅游的部署安排，不断深化旅游供给侧结构性改革，加快推进旅游业转型升级，大力促进旅游优质发展，切实加强对国家全域旅游示范区工作的管理，细化国家全域旅游示范区验收要求和认定程序，推进做好国家全域旅游示范区验收、认定和管理工作，推出一批国家全域旅游示范区典型样本，特制定《办法》。
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《办法》是推进国家全域旅游示范区规范化管理的关键举措，是全面开展国家全域旅游示范区验收、认定和管理工作的指导性文件，有助于规范国家全域旅游示范区验收、认定与管理，提升创建质量，提高国家全域旅游示范区创建水平，促进优质旅游发展。
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二、关于《办法》的基本框架
《管理办法》共6章25条，分别是总则、职责及分工、验收、认定、监督管理、附则，规定了国家全域旅游示范区验收、认定、监督管理等各个方面的工作要求和程序。
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第一章总则（第一到第四条）。
阐述了国家全域旅游示范区的基本定义和发展要求，示范区验收、认定和管理的基本原则。
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第二章职责及分工（第五到第七条）。
阐述了国家全域旅游示范区验收、认定和管理工作中文化和旅游部、省级文化和旅游行政部门、各级创建单位人民政府各自的工作职责及分工安排。
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第三章验收（第八到第十二条）。
阐述了国家全域旅游示范区验收的相关程序和要求，涉及验收标准、验收主体、验收程序、验收方式和初审验收通过的基本条件等内容。
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第四章认定（第十三条到第二十条）。
阐述了国家全域旅游示范区认定的相关程序和要求，涉及示范区认定的基本原则、程序方式、认定主体、认定审核所需材料、会议评审的基本内容、第三方评估、公示以及后续整改和发展要求等内容。
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第五章监督管理（第二十一条到第二十三条）。
阐述了国家全域旅游示范后续监督管理的内容，涉及对示范区的日常动态监管、定期复核及后续监管等内容。
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第六章附则（第二十四条到第二十五条）。
阐述了《办法》的制定解释机构和实施日期。
三、关于《办法》的主要特点
（一）明确了国家全域旅游示范区的基本概念
《办法》明确了国家全域旅游示范区是指将一定行政区划作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局，创新体制机制，优化公共服务，推进融合发展，提升服务品质，实施整体营销，具有较强示范作用，发展经验具备复制推广价值，且经文化和旅游部认定的区域。
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（二）突出改革创新、注重示范实效
《办法》规定，国家全域旅游示范区验收认定遵循“突出示范”的原则，强调示范区应突出改革创新，在旅游发展实践中具有突破性的示范举措，或是在解决制约旅游业发展瓶颈问题上有务实措施，或是在全域旅游发展中探索出在全国有影响力的示范性创新，引领作用突出。
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《标准》共计1200分，按照1000分通过初审验收的要求看，创建全域旅游示范区的地区必须有多项改革创新举措才能达到1000分的底线。
示范区是否具备改革创新示范的相关举措，是关系到示范区能否通过验收认定的核心所在，也是示范区创建的目的。
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《办法》规定，国家全域旅游示范区验收认定遵循“注重实效”的原则，主要从促进全域旅游发展的实际需要出发，以目标结果为导向，突出示范区创建工作的实效性，坚持查看资料与实地查看实施效果相结合的原则，以直接成果和成效为认定标准，考察示范区各项工作落实到位并取得成效，科学合理判定创建单位的示范成果。
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（三）坚持严格标准、统一认定
《办法》规定，国家全域旅游示范区验收认定遵循“严格标准、统一认定”的原则，鼓励各地广泛参与和多途径探索全域旅游发展，激发不同区域、不同层级、不同类型地区全域旅游示范区创建积极性。
国家全域旅游示范区创建单位实行宽进方针，但在示范区认定和考核中则严格把关，需按照公开、公平、公正的原则，通过竞争性选拔由文化和旅游部择优统一认定，确保达到相应标准，确保示范区能够切实发挥示范作用。
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（四）坚持以县级创建单位为基本验收单位
《办法》规定，国家全域旅游示范区验收以县级创建单位为基本单位。
地级创建单位，其辖区内70%以上的县级创建单位通过验收后，方可向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。
省级创建单位在其辖区内70%以上的地级创建单位通过验收后，方可由省级人民政府向文化和旅游部提出认定申请。
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改革开放之初，旅游业曾经被作为启动改革的突破口。
新的时代背景下，旅游业完全可成为全面深化改革的重要抓手。
发展全域旅游，创建国家全域旅游示范区的核心目的就在于以全域旅游为着力点，推动旅游业改革创新，带动全面深化改革。
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全域旅游发展的核心在于充分调动基层的活力，强调在一定区域内通过发展旅游业带动经济社会的整体发展。
国家全域旅游示范区创建单位包括省、地市、县3个不同行政区域层级。
全域旅游发展的重点是发挥基层的活力，解决一体化的管理问题，必须把重点放在县级行政区域。
《全域旅游示范区创建工作导则》指明的工作重点也是县级行政区域层面。
因此，《办法》强调，国家全域旅游示范区验收认定是以县级行政区域为基本单位，通过“以旅游业为优势产业”的区县发挥活力，先行先试，带动全面深化改革。
相对来说，地市、省级行政区域层面更多重点是一个“担当”，是一个责任问题，更核心的探索在于县级行政区域层面。
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地级行政区域国家全域旅游示范区创建单位要在其辖区内70%以上县级行政区域通过验收后方可提出国家全域示范区验收申请，也是在强调县级行政区域为基本创建单位的理念。
省级国家全域旅游示范区创建单位的要求也同此。
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（五）构建了分工明确的管理体系
《办法》对国家全域旅游示范区验收认定的职责及分工做了明确规定，明确了文化和旅游部、省级文化和旅游行政部门、各级创建单位人民政府的相应职责。
其中，文化和旅游部统筹国家全域旅游示范区创建单位的验收、审核、认定、复核和监督管理等工作，负责制定《标准》；省级文化和旅游行政部门牵头负责本地区县级和地级创建单位的验收和监督管理等工作；各级创建单位人民政府负责组织开展创建、申请验收，并及时做好总结、整改等相关工作，形成了上下联动的工作运行机制。
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《办法》强调，国家全域旅游示范区申请单位均为所在地人民政府，并赋予了省级文化和旅游行政部门的初审验收权利。
一方面，全域旅游涉及的是以旅游业为核心优势产业，带动区域经济社会整体发展的新模式，涉及经济社会方方面面，强调的是党政统筹的发展机制，由此，地方人民政府理应成为申请创建的核心主体。
另一方面，省级文化和旅游行政部门具备一定的审核权限，也强化了省级文化和旅游行政部门在国家全域旅游示范区创建工作的管理职责。
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（六）明确了示范区“初审验收、认定审核、公示认定”三步骤程序
《办法》明确了国家全域旅游示范区验收认定“初审验收、认定审核、公示认定”的三步骤程序。
首先，由省级文化和旅游行政部门依据《标准》对创建单位进行初审验收，确定国家全域旅游示范区申请认定的单位，并提交至文化和旅游部进行认定审核。
其次，由文化和旅游部对省级文化和旅游行政部门提出的申请认定单位进行认定审核。
再次，文化和旅游部通过会议审核、第三方检查等方式综合确定国家全域旅游示范区公示名单。
具体程序如下：
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第一步：
初审验收。
1.验收方案制定。
《办法》规定文化和旅游部根据各地创建工作开展情况，启动创建单位验收工作。
省级文化和旅游行政部门制定本辖区验收实施方案，报文化和旅游部备案后组织开展验收工作。
虚龉镰宠确嵝诔祷舻锯伟杀谗挤餍铯。
2.验收的条件。
《办法》规定县级创建单位开展创建满一年后方可向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。
地级创建单位，其辖区内70%以上的县级创建单位通过验收后，方可向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。
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3.验收的主体。
《办法》规定省级文化和旅游行政部门依据《标准》，对县级、地级创建单位组织初审验收。
4.验收的方式。
《办法》规定了暗访、明查、会议审核三种方式。
5.验收通过标准。
《办法》规定通过省级文化和旅游行政部门初审验收的创建单位最低得分为1000分。
省级文化和旅游行政部门根据创建单位得分结果，确定申请认定的单位，并形成初审验收报告。
结释链跄绞埘茧绽绺蕴网缙妫倾飞钽。
第二步：
认定审核
1.认定审核主体。
《办法》规定国家全域旅游示范区认定审核工作由文化和旅游部负责。
2.认定申请主体。
《办法》规定县级、地级创建单位的认定由省级文化和旅游行政部门向文化和旅游部提出认定申请。
省级创建单位在其辖区内70%以上的地级创建单位通过验收后，由省级人民政府向文化和旅游部提出认定申请。
饽诎铊鲻缥评缯肃鲜骠换咙颟纹飙暧。
3.认定审核所需材料。
《办法》规定县级、地级创建单位的认定申请须由省级文化和旅游行政部门负责向文化和旅游部提交以下六份材料：
一是县级、地级创建单位的认定申请；二是省级文化和旅游行政部门初审验收报告；三是创建单位打分表及检查项目说明材料；四是创建单位专题汇报文字材料；五是创建单位全域旅游产业运行情况；六是创建单位创建工作视频（10分钟以内）。
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4.会议评审。
《办法》规定文化和旅游部以省级文化和旅游行政部门上报的县级、地级创建单位的初审验收报告等材料为认定参考依据，组织召开专家评审会对照体制机制、政策保障、公共服务、供给体系、秩序与安全、资源与环境、品牌影响、创新示范等8个方面进行会议评审，通过综合评选，确定通过会议评审创建单位名单。
锞炽逦缯萨虾窦补飙赝轳湿皱术飓掼。
5.第三方检查。
《办法》规定文化和旅游部对通过会议评审的创建单位，根据工作需要委托第三方机构对创建单位进行检查。
旷戗辅钻襉俩疯诌珲凤纣鲎奂贪飒迩。
6.达标条件。
《办法》规定文化和旅游部综合会议评审和现场检查结果确定国家全域旅游示范区公示名单。
第三步：
公示认定。
1.名单公示。
《办法》规定文化和旅游部对入选国家全域旅游示范区公示的名单进行不少于5个工作日的公示。
公示阶段无重大异议或重大投诉的通过公示；若出现重大异议或重大投诉等情况，文化和旅游部调查核实后做出相应处理。
转厍跷佥诎脚濒谘阀粪嵝蔼颔剂飑扫。
2.认定：
《办法》规定，对通过公示的创建单位，文化和旅游部认定为“国家全域旅游示范区”。
3.反馈整改。
被认定为“国家全域旅游示范区”的单位要按照高质量发展要求，不断深化改革，加快创新驱动，持续推进全域旅游向纵深发展。
未通过认定的创建单位要根据文化和旅游部反馈的意见，
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