珠海市国有资产经营管理三级架构管理体制研究DOC 53页.docx
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珠海市国有资产经营管理三级架构管理体制研究DOC53页
第一章
第二章
第三章国外国有资产管理体制和其经验启示
第一节国外国有资本监管和营运体系
一、宏观层次——议会和政府对国有企业的监管
二、中观层次——国有控股公司的运营
三、微观层次——国有企业的领导体制和公司治理结构
第二节国外国有企业的产权改革
一、改革的起因
二、改革的方式
第三节国外国有资本管理经验的启示
一、调整国有经济布局和优化国有企业产权结构
二、建立规范的激励与监督相结合的企业治理结构
三、关于国有资本运营主体问题
第四章珠海市国有资产管理方式的进步和创新
第一节珠海市国有资产管理的有效实践
一、积极推进国有企业产权多元化。
二、推动了一大批中小国企的产权退出
三、年薪制的实施和期股制的探索
第二节珠海市国有资产管理体制的创新
一、“三位一体”的国有资本管理机构
二、“三级架构”的国有资产运营体制
三、强调国有资产的“经营”概念
四、按照“三公”原则推进产权交易市场化
第三节珠海市国有资产管理的理论进展
一、建立了适应国有资产管理战略措施的资产管理体制
二、从经营“国有企业”到经营“国有资本”的观念转变
第五章珠海市国有资产管理体制的发展
第一节目前珠海市国有资产三级架构的定位分析
一、国经局的定位分析
二、资产经营公司的定位分析
三、经营层企业的定位分析
第二节珠海市国有资产管理体制发展方向
一、第一级：
国有产权代表的国经局
二、第二级：
授权经营的企业集团
三、第三级：
面向市场的产品经营企业
第三节珠海市国有资产管理体制发展的意义
一、提高国有资产管理体制的效率
二、优化国有企业的产权结构
三、利于国有资源的有效配置
第一章珠海市国有资产管理的历史沿革和现状
第一节珠海市国有资产管理体制的历史沿革
珠海市国有资产统一管理始于1996年3月成立的国有资产管理局。
国有资产管理局的前身是隶属于财政局的珠海市投资管理公司。
1996年3月，根据珠海市委、市政府《关于印发珠海市级党政机构改革方案实施意见的通知》以及1997年7月15日市政府召开《关于市财政局、国资局两局分设及市投资管理公司移交的会议》，珠海市国有资产管理局正式成立。
1996年8月6日正式启用新印章“珠海市国有资产管理局”。
珠海市统一的国有资产管理体制开始形成。
1999年4月，珠海市国有资产经营管理局正式成立，随后与中共珠海市委企业工作委员会、珠海市企业董事管理局组成三块牌子一套人马的联合办公形式，才形成目前的“三位一体国经局”（以后简称国经局）体制。
这种体制是根据“管人、管事、管资产”相结合的原则建立的。
国经局依法行使对市属经营性国有资产和集体资产统一管理监督和运营的职权。
国经局成立后立即把全市所有的国有企业都纳入四家资产经营公司和三家独立授权公司统一管理，从而形成“四加三”的中间管理层；全市国有企业在“四加三”下形成第三层。
至此珠海市国有资本的三级管理架构形成。
这四家资产经营公司分别为：
珠海市功业控股有限公司（以工业企业为主），珠海市正邦资产经营有限公司（以交通企业为主），珠海市兴城控股有限公司（以城建企业为主），珠海市投资管理有限公司（以三产企业为主）。
三家独立授权公司分别为：
珠海市珠光集团控股有限公司（以进出口企业为主），珠海市农业集团公司（以农牧企业为主），珠海市旅游集团公司（以旅游企业为主）。
第二节珠海市国有资产管理体制的现状和特点
一、国经局：
三位一体的产权代表地位
1999年成立的国经局，把全市的所有经营性国有资产集中起来管理，把管资产和管人结合起来，避免了以前管人和管事分离的弊病。
这种三位一体的机构，既有政府的行政职能又有企业产权代表的经营职能，集政府行政权和所有者产权于一身。
这种管人管事统一和两种权力统一的机构注定会成为一个强势机构。
如果把国经局和一个产权投资公司相比，除了投资收益权外，国经局拥有投资公司拥有的其它所有权力；并且国经局还拥有任何企业都不可能有的政府行政权。
二、资产经营公司：
国有产权授权营运主体地位
珠海市在国经局下设立的四家资产经营公司对企业中的国有产权直接进行产权经营和管理。
但这四家资产经营公司并不是真正的公司，它既没有投资权也没有收益权，四家资产经营公司的开支和费用由国经局按人头拨付。
除了市管的十家企业和市属一类企业，它有所辖企业经营班子任免权和企业资产管理权。
如果市管和市属一类企业归属于这四家资产经营公司，将出现管人和管事的脱节，其结果就是管不了人也就管不了事。
由于这四家资产经营公司的职权和国经局的职权重复，但确受国经局的交叉管理，其职权的发挥必定受到限制。
问题是，既然资产经营公司的职权和国经局相似，多一层管理机构就会拉长委托和管理链条，导致效率降低和管理混乱。
四家资产经营公司实际上就变成了国经局的派出机构，其行政职能比较突出，权力弱势。
这种局面是和国经局的强势地位有密切关系。
国经局在成立的时候，为了统一全市的国有资产管理，扫除既得利益者的阻力，强势也是必要的。
这种历史原因促成的强势一旦形成就很难改变，而这种强势必然会导致中间层——资产经营公司的定位设想无法实现。
资产经营公司实际上就成了虚设。
关于3家授权投资主体公司，它们虽然不需要国经局拨付经费但它们靠收起下属公司管理费的收入形式来维持运作。
它们也并不完全是规范的集团公司的运营方式。
它们也有相当一部分职能和资产经营公司相同，比如有一部分授权管理的企业，但这些企业从效率来讲直接归国经局管理更恰当。
三、第三层企业：
行使法人财产权
企业这一层是行使法人财产权的经营实体，是直接面对市场的产品经营者。
对于企业来讲，自然不希望有职责重复的多个“婆婆”。
这会使企业不知所从，降低工作效率，严重的会贻误商机。
国有资产管理架构是为企业服务的，企业的良好发展才是资产管理架构设置的宗旨。
第二章我国国有资产管理体制的发展和现状
第一节我国国有资产管理的历史沿革
我国国有资产管理和改革从大的方面来讲主要分为两个阶段，一个是改革开放后的1979年到1997年，这个阶段的主要是以落实经营责任制为主线，其特点是回避国有企业的产权改革，是“先画圈后在圈内运行”的方式；第二个阶段是1997年党的十五大至今，特点是开始面对绕不过去的产权改革，先是“抓大放小”，到了1999年底的十五届四中全会上确定了要调整国有经济的战略布局和国有经济要“有进有退”，才比较明确地指出了国有企业产权改革的方向。
一、以经营责任制为主线的国有资产管理变迁
第一阶段（1979—1984年），扩大企业自主权的改革。
1979年开始的经济体制改革，是以“扩权”、“让利”为突破口展开的。
国务院颁布了扩大企业自主权的“十条”和“十四条”规定。
以后，国务院先后批转了《关于国营企业实行利润留成的规定》、《国营工业企业利润留成试行办法》、《关于国营工业企业实行利润留成和盈亏包干的若干规定》，开始试行企业基金、各种形式的利润留成和盈利包干办法。
1983年初在全国试行“利改税”的第一步改革，1984年l0月又进行了“利改税”的第二步改革，以此规范国家与企业之间的利益分配关系。
在投资体制方面，1979年国务院批转了《基本建设贷款试行条例》，规定了基本建设的投资由国家财政拨款改为银行贷款；1983年又改革了流动资金的管理体制，国有制企业流动资金由银行统一管理，并试行以企业流动资金的使用状况来发放贷款的新办法；国有企业对国有资产的无偿占有和使用改为有偿使用，通过利改税增加企业留利，这就从企业外部加强了压力；在企业生产经营上，逐步缩小了指令性计划和实物调拨计划，从而推动企业面向市场。
第二阶段（1984—1988年），两权分离、政企分开，实行承包责任制的改革。
1984年10月，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》。
这个《决定》提出了“社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”的科学论断：
并指出：
“根据马克思主义的理论和社会主义的实际，所有权和经营权是可以适当分开的”，还阐明了“企业有权选择灵活多样的经营方式”和“政企职责分开”的原则。
《决定》开创了国有资产管理体制改革的新局面。
从此，我国出现了以“两权分离”为改革目的的多种经营方式，如租赁经营责任制、承包经营责任制、资产经营责任制等。
经过试点，到1987年冬季我国80％以上的大中型国有制企业实行了公司形式的承包经营责任制。
“承包制”的推行是国有资产管理由“国有国营”改为“国有承包经营”的关键一步。
对社会生产力的发展和搞活企业起到了重要的作用。
第三阶段（1988—1997年），转换企业经营机制，全面试点改革阶段。
1988年9月，国家国有资产管理局的正式组建，标志着我国国有资产管理体制改革进入了一个新的阶段。
国务院明确规定：
“企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使国有财产的所有权。
”“财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能”。
从此，国有资产管理部门专职进行国有产权管理，从市场取向改革思路出发，展开清产核资、资产评估、产权登记、股份制试点和组建企业集团，改革由此发展到一个以市场经济理论为指导，全面试点改革阶段。
其一，清产核资试点改革。
当时，我国国营企业多达136万个，分布在全国各行各业，量多面广，是国民经济的主导力量。
由于生产经营和管理方面等多种原因，许多企业不同程度地存在资产经营状况不清、管理混乱、闲置浪费、被侵占流失和损失等问题。
如果不及时组织清产核资，揭露矛盾，加以处理，就不利于促进企业加强管理，实行企业经营机制的转换，也无法科学地考核企业资产经营的实绩。
其过程是1992年试点，l994年全面展开，在1995年基本结束。
其二，产权登记试点改革和普遍推广。
1990年底，国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局联合发布了《国有资产产权登记管理办法（试行）》；要求各地区、各部门结合实际，组织试行。
1991年底．全国已有18个省、自治区、直辖市试行了产权登记工作。
其三，企业集团国有资产授权经营试点改革。
根据国务院批转的《关于选择一批大型企业集团进行试点》的指示，国家计委、国家体改委、国务院生产办和国家国有资产管理局等部门从1991年起着手研究和组织在部分企业集团进行国有资产授权经营试点的工作，并以国家国有资产管理局为主拟定授权办法。
第一批试点的企业集团确定为7个，它们是：
长春第一汽车制造厂、东风汽车联营公司、重型汽车公司、东方电器集闭、华北电力集团、天津渤海化工集团和中国五金矿产进出口总公司。
其四，国有企业股份制改造试点改革。
根据几年来股份制试点实践及国际经验，发展股份制企业不仅有利于筹集社会资金发展生产建设，而且也有利于促进资产的优化组合和企业经营机制的转换，实现政企职责分开，所有权和经营权相分离的改革，但是必须进一步加强法制建设，规范股份制试点工作的进行。
为此。
在全国掀起股份热的同时，1992年国家国有资产管理局又参与了国家体改委牵头拟发的股份制试点企业规范意见，并相应制发了《股份制试点企业国有资产管理暂行规定》，对股份制试点中国有股的分类、设立和审批程序、股权代表的委派和管理，股权收益收取和管理等问题逐一做出具体规定。
二、以产权改革为主线的管理体制
第一阶段：
“抓大放小”阶段
1997年的中国共产党十五大在阐述国有企业的整体改革思路时明确指出，要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。
国有小企业一般具有企业规模较小、竞争程度高、企业面临的市场需求变化快、企业所处产业的重要性程度低、传统上政府对其控制的力度低等特征。
小企业的优势就在于它经营灵活，能对快速变化的市场需求做出灵敏及时的反应。
“抓大放小”标志着多年来一直回避的产权改革有了松动。
可以看的出来中央走出这一步还是谨慎的，因为只是先允许在小型国有企业进行产权改革，小企业可以试探着淡出国有产权。
中央做出这个决定也是有点迫不得已，因为国有企业经过近20年的改革，一直无法解决其固有的弊病，占有全社会2/3经济资源的国有企业，却只有全社会1/3的产出，这种低效率一直没有很好的解决办法。
第二阶段：
国有经济有进有退阶段
1999年的十五届四中全会应该是里程碑式的会议。
全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》在思想观念上有重大的突破。
它提出的国有经济战略改组的概念，也指明改组的方式是国有经济有进有退。
在《决定》中它明确了国有经济进的范围：
将国家需要控制的行业规定为四个，即涉及国家安全的行业、自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
这就为进行国有经济有进有退的调整指明了“进”和“退”的方向。
这实际上是十五大后为“抓大放小”做理论上的完善。
抓大放小实际上是一个策略上的提法，是产权改革的一个试探性步骤，因为它在理论上是站不住的，“抓大”的目的是什么？
如果“抓大”是为了更好地管理国有企业，小企业为什么就该“放”呢？
“放小”的目的是“放活”还是放弃？
如果“放小”能使小企业更好地发展，有什么理由不“放大”呢？
若“放小”就是放弃，则明显存在对小企业的歧视。
十五届四中全会没有回避国有大中型企业的改革，全会不但重申了十五大“放活小型国有企业”的方针、而且将放开的范围扩大到中型国有企业。
将占国有企业总量百分之九十以上、目前大部分处于困境的中小企业放开搞活了，不但能够为各级政府卸下巨大的包袱，还将为我国工商产业增加大批生力军。
第二节我国国有资本管理的模式探索
一、分权管理模式
1998年,伴随着国务院机构改革中国家国有资产管理局的撤并,在我国国有资本管理体制改革的进程中,展示出一种不同于以往实践的模式。
这种模式是我国目前大多数省市所运行的体制，它也为欧洲的一些市场经济国家所采用。
由于这种模式是由政府各部门分别行使不同的权力,我们将这种模式简称为“分权管理模式”。
“分权管理模式”将国有资产的出资者所有权分由不同的政府部门行使,取消专司国有资本所有权代理职能的机构；由作为社会经济管理部门的财政部（地方财政厅局）兼司国有资本金基础管理职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委行使对国有企业的监督和管理职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业主要经营者的任免与考核；由新设立的稽查特派员公署派出稽查特派员,负责对国有企业的财务检查和监督。
二、沪深三级架构模式
上海和深圳资产家底不同，一个是老工业城市，一个是新兴工业城市，但在国有资产管理体制改革上却都大胆试验，走在了全国前列。
沪深两城市部成立了国资委，采取三级管理模式，但在做法上却大不一样。
1.上海模式（如图所示）
上海是一座它工业城市，国有企业由于历史原因，欠帐多、包袱重。
因此在改革方法上突出了一个“稳”宇。
在推行国有资产三级管理模式时，改革的着力点放在中间资产经营层的转体上，即将政府原主管局转体为资产投资控股公司（专搞资产经营）和资产经营控股公司（既搞资产经营又搞生产经营），然后再补齐两头，上层组建国资委（先虚后实），下层落实生产企业法人财产权。
以此来实现三个转变，即从实物形态的管理为主向价值形态管理为主转变；从静态管理为主向动态管理为主转变，从“两权合一”（管理权、资产管理权）的条条管理为主向分层次的专职管理为主转变。
上海国有资产管理体制的显著特点是初步做到二个分离：
一是政府的社会经济管理职能和资产管理职能分离。
政资分开不是政府不管国有资产，而是职能要分开，政府组织专门机构管资产；二是在资产管理中，实行资产的行政管理与资产运营分离。
政府通过授权的市一级国有
资产控股公司和经营控股公司专司国有资产经营，实现资产管理与运营分离；三是在资产运营中、国有资产产权与企业法人财产权分离。
上海国有资产管理体制改革，经过几年的实际运转进展顺利。
主要效果是：
国有资产管理从组织上得到了加强，落到实处；政策法规开始启动，并在实践中不断完善；资产纽带关系和经营意识不断强化。
国有资产保值增值任务通过指标考核付诸实施。
但也存在一些问题，由于国资委虚设，由国资办行使国资委职能，在董事、经理任命上不能做到管人与管资产统一，委托代理的激励与约束不足；中间层转体公司过多，国有资产分布面过广，管理分散；资产经营公司对收益的支配也存在一些问题，总体收效并小大。
2.深圳模式（如图所示）
深圳是一个新兴工业城市，又处在改革开放第一线的经济特区，新政府机构本来就很精干，没有包袱。
工业、交通、商贸均无主管部门，国有资产存量管理少，主要任务是增量投资。
因此在进行国有资产管理体制改革时，阻力小，起点高，力度大，一步到位。
从1987年7月全国第一家国有资产专门管理机构——深圳市投资管理公司的成立，到1992年9月市政府领导下的国有资产管理委员会的诞生．深圳逐步形成了完善的国有资产管理体制——“三级授权经营制”。
第一级：
市政府授权给市国有资产管理委员会，对全市国有经营性资产、非经营性资产、资源性资产共1018亿元进行宏观上统一的管理与监督。
它由市政府的主要官员及各类经济类局、办、委的负责人组成。
第二级：
市国有资产管理委员会授权给若干市级国有资产经营公司，专司市属经营性国有资产的经营管理。
这类具有法人资格和企业性质的市级公司运用市属企业上缴的一定比例的税后利润，通过投资、控股、参股、产权交易等多种行为管理国有企业，从而确定其国有资产委托人的经济身份。
目前深圳市已有三家竞争性市级国有资产投资主体，即市投资管理公司、市建设集团、市物资总公司。
中间资产经营公司个数少是深圳一大特点。
第三级：
市级国有资产经营公司授权给国有企业，具体地进行各类产业的经营活动，实现国有资产保值与增值计划，从而确立了国有企业法人的代理人经济身份。
三、国内模式探索的启示
1.关于政企分开
从深圳和上海的实践来看,实行三级授权经营虽然在一定程度上可以实现政企分开,明晰产权,但是尚无法彻底解决国有企业承担的一些社会性职能。
就政企关系而言,国有资产管理委员会的构成决定了其仍然具有双重身份,缺乏独立性。
因此,在这样的国有资产管理体制下,完全的政企分开是不可能的。
而全国大部分省市实行的“分权管理模式”也同样不能解决政企分开问题。
由于国有资本的特殊性，政企分开的努力只能解决在一定范围内的不同分开程度，想完全解决国有和国有控股企业的政企分开是不可能的。
具体到珠海市的三级架构体制中，如果想通过这个管理体制的设立就可以解决政企分开问题的想法是不现实的，我们应该把珠海国有资本管理体制的重点放在实现国有资本管理的战略措施上，放在国有企业的产权改革和优化上。
只有通过产权改革，才有可能最终真正实现政企分开。
2.关于集中与分权管理
深圳和上海模式把以前分别有各个局分管的国有企业统一管理起来，解决了长期形成的条条管理和企业部门所有的弊病；分权管理模式和以前的条条管理部门所有的管理方式有本质的区别。
它们都很好的解决了国有企业部门化的问题。
它们的出别在于管理的集中和管理的分权。
深圳模式（上海模式在一定程度上）实现了管事和管人的统一，而分权模式则是管事和管人的分离。
从效果来看都各有利弊，这主要看各地的具体情况而定。
第三章国外国有资本管理体制和其经验启示
第一节国外国有资本监管和营运体系的比较
二次世界大战后，主要是欧洲国家出于对30年代经济危机以及危机连带战争的恐惧，在政府调控经济的理论引导下，创办了一批国有企业。
虽然在20世纪80年代开始，以英国撒切尔夫人推动私有化为标志，欧洲普遍开展了大规模的私有化运动；但在战后到70年代这一时期欧洲等国的国有资本管理方式还是有一定的参考意义。
一、宏观层次——议会和政府对国有企业的监管
国有资本监管和运营体系在宏观层次上是指国家议会和政府对国有企业的监管方式。
从国外的情况看，大体可分为四类。
第—类，议会与政府分工、分权监管方式，以德国、英国、美国、日本为代表。
下面以德国和英国的国有企业监管模式为例说明。
德国政府与议会分权监管比较典型。
德国政府主要是通过财政部来管理国有企业，它拥有多项监管权力：
①聘任监事会人员，批准董事会人选；②供给资金，批准建立或购买新工厂、新公司；②给国有企业制定经济发展目标，给董事会制定业务规则；④通过监事会监察企业发展状况。
德国政府对企业实行“开放式的管理”是—大特色。
如德国发明了监事会制度。
监事会人选包括政府高级官员、银行家、私人企业经理、学术界人士，法律规定监事会中还有一定比例的职工代表。
德国企业的监事会是公司的决策机构，有很大的权力（有权任命董事会主席和董事并监督董事会的工作），政府不能向监事会成员发布指示。
德国联邦议院设有预算委员会，它下面设置的帐目委员会对国企有很大的监督权力。
帐目委员会可以直接审查全资国有企业的帐目，也可以通过政府主管部门提交的文件来间接掌握国家参与制企业的状况，并针对国有企业的问题向议院提交报告。
英国政府和议会也实行分权监管。
英国政府对国有企业的管理以主管部门为主，主管部门与财政部相结合。
主管部长有权任免所属企业的董事人员（包括任命正、副董事长和董事；企业正、副董事长的年薪由主管部大臣商定），有权决定企业的经营方向。
财政部则通过财政预算来确定对企业的投资拨款，监督财政拨款使用情况，并有权对董事会成员的薪金、企业发行股票等问题提出建议。
政府内阁下面还设有若干个专门委员会（由各部门成员组成），讨论有关国有企业的重大决策，将议案提交内阁批准。
英国是议会制国家，议会有很大的立法、监督权力。
议会对国有企业的管理主要是通过立法来进行。
国有企业的建立、改组、废除及非国有化等重大事项要由议会通过专门法令来决定（法令本身就明确了所设立企业的机构、职责和权力）。
由议会委托并授权各主管部大臣管理国有企业，主管部大臣依法向议会负责。
议会要经常听取企业的年度报告，审查企业的帐目，监督国有企业的经营情况。
议会下设财政、文官事务、公共会计等方面的事务委员会，也要审议国有企业的相关事宜，检查政府各经济部门所承诺的措施落实情况，定期或不定期向议会提交书面汇报。
可以说，英国管理企业的特点是“法治管理”。
第二类，政府持别设置超部门管理机构，专门管理国有企业。
如意大利、印度等国。
意大利国有企业可分为两大类。
一类是国有全资公司（如交通、邮政、市政、电力等部门的各类公司），由政府相应的主管部门管理。
另一类是“国家参与制企业”（主要是制造业的国有投资、控股公司），它是意大利国有企业的主要形式，占国有企业投资的六成以上。
为了管理国家参与制企业，意大利政府专门设立了国家参与部。
其职能是：
①主管参与制企业的人事安排。
组织职工培训，修订企业章程；②审批企业的预算和决算，监督企业的生产经营活动；②批准参与制企业的合并、合作、股份转让、收购其他企业或出售下属企业；⑤审核企业计划，协调企业间的科学研究和技术开发，以及与欧共体的关系。
此外，政府还设立了两个以总理为首，由国家参与部长、预算和经济计划部长、国库部长及工商部长等有关部长参加的常设部际委员会（一个是经济计划部际委员会，一个是工业政策部际委员会）。
凡涉及国家参与制企业的一些重大问题，由这个委员会进行讨论、协调，最后形成总理令，公布执行。
财政部设有国有企业局专管国有企业财务问题。
由于意大利的国家控股公司和部门的企业集团公司在国民经济中占举足轻重的地位。
政府对这些国家级的企业十分重视，控制也很多。
在人事方面，企业的正、副董事长由国家参与部长提名、经内阁会议通过，由总统任命。
总经理及总会计师等几名高层管理专家，由董事长提名、经董事会通过，由总理任命。
第三类，政府多个部门分工共管国有企业。
如韩国、巴西等国家。
韩国国有经济在国民经济中占有相当的分量。
国有企业分为部属企业、公营公司、联合股份公司和混合公司四类，由政府综合部门与企业主管部门分工共管。
综合部门有投资控制委员会、经济计划院、审计检查委员会等，主管部门有工商部、交通部、能源部等。
投资控制委员会负责制定国有企业投资方案，评估投资效果。
经济计划院负责制订经济发展计划和国家预算，统计企业经营状况，进行项目评估。
审计委员会负责对大型国有企业
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