镇安土地利用总体规划.docx

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镇安土地利用总体规划

镇安县土地利用总体规划

（2006－2020年）

2014年调整完善

镇安县人民政府

镇安县土地利用总体规划

（2006－2020年）

2014年调整完善

镇安县人民政府

2016年12月

目录

第一章总则1

第二章规划背景6

第一节规划调整完善面临的新形势6

第二节县域概况8

第三节　规划实施中期评估11

第四节土地利用现状15

第三章规划目标20

第一节经济社会发展目标20

第二节土地利用战略目标20

第三节规划目标21

第四章土地利用结构调整23

第一节农用地23

第二节建设用地24

第三节其他土地25

第五章　土地利用布局优化27

第一节　耕地和基本农田布局27

第二节生态用地布局29

第三节建设用地布局32

第六章移民搬迁土地综合利用实施方案39

第一节移民搬迁土地综合利用实施方案概况及实施情况39

第二节移民搬迁土地综合利用实施方案的调整情况40

第三节规划调整完善对移民搬迁土地综合利用实施方案的落实情况42

第七章土地用途分区管制43

第一节基本农田保护区43

第二节一般农地区44

第三节城镇村建设用地区45

第四节独立工矿区45

第五节风景旅游用地区46

第六节生态环境安全控制区46

第七节自然与文化遗产保护区47

第八节林业用地区47

第九节牧业用地区48

第八章建设用地空间管制50

第一节允许建设区50

第二节有条件建设区51

第三节限制建设区51

第四节禁止建设区52

第五节基本农田保护边界52

第六节城市开发边界54

第七节生态保护边界55

第九章土地利用重点任务56

第一节耕地和基本农田保护56

第二节节约集约利用土地57

第三节土地利用与生态环境建设60

第四节加强土地整治65

第十章乡（镇）土地利用调控69

第一节乡（镇）土地利用方向69

第二节乡（镇）主要用地调控指标70

第十一章重点建设项目安排71

第一节交通运输项目71

第二节水利设施项目71

第三节电力能源项目71

第四节旅游项目71

第五节生态环境保护项目72

第六节工业项目72

第七节其他重点建设项目72

第十二章规划实施保障措施73

一、自上而下完成县乡二级土地利用总体规划调整完善工作73

二、完善耕地保护政策和机制73

三、健全土地节约集约利用机制73

四、加大生态保护力度74

五、同步更新规划数据库74

六、加强规划实施管理制度建设74

第十三章附则75

附表1镇安县规划目标指标表76

附表2镇安县土地利用结构调整表77

附表3镇安县土地用途分区面积调整表78

附表4镇安县各镇（办）土地用途分区面积表79

附表5镇安县耕地保有量规划平衡表80

附表6镇安县重点建设项目用地规划表81

附表7镇安县各镇（办）规划主要控制指标表96

附表8镇安县各镇（办）基本农田调整情况表97

附表9镇安县建设用地管制区调整表98

附表10镇安县建设用地管制区面积表99

附图

镇安县土地利用规划现状图

镇安县土地利用总体规划图

镇安县基本农田保护规划图

镇安县建设用地管制分区图

镇安县土地整治规划图

镇安县重点建设项目用地布局图

镇安县中心城区土地利用现状图

镇安县中心城区土地利用规划图

第一章总则

一、目的

为更好地保障“十三五”时期经济社会发展，围绕国家发展新战略，在与第二次全国土地调查成果充分衔接和开展规划中期评估的基础上，确保实有耕地面积基本稳定、质量逐步提高，有计划安排退耕还林还草，完成永久基本农田划定，协调“十三五”等相关规划，划定“三线”，优化“三生”空间，以资源环境承载力为基础，积极适应经济社会发展的客观要求，进一步提高土地利用节约集约水平，合理调整城乡建设结构和布局，加强规划的统筹管控能力，维护土地利用总体规划的现势性、科学性和可操作性，保障稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等一系列政策措施落地，构建土地资源对经济社会发展的保障机制，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和《商洛市土地利用总体规划（2006-2020年）2014年调整完善》，对《镇安县土地利用总体规划（2006-2020年）》进行调整完善。

二、任务

1、开展基础调查研究；

2、开展土地利用总体规划中期评估；

3、合理调整规划目标和控制指标；

4、优化土地利用结构和布局；

5、调整完善土地用途分区；

6、调整完善建设用地管制区；

7、乡（镇）土地利用调控；

8、更新规划数据库。

三、依据

1、法律法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》（2004年）；

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）；

（3）《陕西省土地管理法实施办法》（2007年）；

（4）《基本农田保护条例》（1999年）等有关法律、法规。

2、指导性文件

（1）国土资源部关于《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》；

（2）国土资源部《土地利用总体规划调整完善工作方案》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（3）国土资源部农业部《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）；

（4）陕西省国土资源厅《陕西省土地利用总体规划调整完善工作方案》（陕国土资发〔2015〕13号）；

（5）陕西省国土资源厅关于印发《陕西省县乡级土地利用总体规划调整完善技术要点》（试行）的通知（陕国土资发〔2016〕56号）；

（6）陕西省国土资源厅、陕西省农业厅《陕西省土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案》（陕国土资发〔2016〕44号）；

（7）商洛市国土资源局、商洛市农业局关于印发《商洛市土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定实施方案》（商国土资发〔2016〕144号）等指导性文件。

3、技术标准

（1）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）；

（2）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024－2010）；

（3）《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021－2009）；

（4）《乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025－2010）；

（5）《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）；

（6）《土地利用数据库标准》（TD/T1016－2007）；

（7）《县级土地利用总体规划建库标准》（TD/T1027－2010）；

（8）《乡级土地利用总体规划建库标准》（TD/T1028－2010）等技术标准。

4、相关规划及相关资料

（1）《商洛市土地利用总体规划（2006－2020年）2014年调整完善》；

（2）《镇安县土地利用总体规划（2006－2020年）》；

（3）《镇安县城市总体规划（2013－2030年）》；

（4）《镇安县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及各部门、各行业发展规划；

（5）镇安县年度土地利用现状变更调查资料、城市开发边界划定资料、永久基本农田划定资料、生态红线划定和其他相关资料。

四、原则

1、总体稳定、局部微调

坚持《规划》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施《规划》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。

局部调整完善《规划》，增加耕地保护任务，优化建设用地布局。

2、应保尽保，量质并重

耕地是我国最为宝贵的资源。

既要守住18亿亩耕地保护红线，更要保证耕地质量不下降，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。

3、节约集约，优化结构

按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，降低工业用地比例，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求。

4、统筹兼顾，重点突出

正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

5、加强协调，充分衔接

坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。

五、规划范围

规划范围为镇安县行政辖区内的全部土地，包括永乐街道办事处、回龙镇、铁厂镇、大坪镇、米粮镇、茅坪回族镇、西口回族镇、高峰镇、青铜关镇、柴坪镇、达仁镇、木王镇、云盖寺镇、庙沟镇、月河镇，共计1个街道办事处14个镇，土地总面积3487平方公里。

六、规划期限

规划基年期：

2005年；

规划期限：

2006－2020年；

规划调整完善基准年：

2014年；

规划目标年：

2020年。

第二章规划背景

第一节规划调整完善面临的新形势

一、党中央、国务院对国土资源管理工作的新要求

十八大、十八届三中全会以来，党中央、国务院对严格土地管理提出了新的更高要求。

特别是党的十八大提出大力推进生态文明建设的理念，迫切需要通过调整完善土地规划得以落实；十八届三中全会《决定》强调“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”及提出的许多改革举措，如农村土地制度改革和规划体系改革、新型城镇化战略提出的尊重、顺应和保护自然环境，优化“三生”空间，划定“三线”，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度等，对土地利用总体规划提出了新要求。

二、党中央要求切实加强耕地保护和节约集约用地

中央政治局审议通过二调成果汇报提出“在完成《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年》中期评估的基础上，依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性”。

要求必须继续实行最严格的耕地保护制度，守住耕地保护红线，大力推进生态文明建设，“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”。

根据区域自然条件，科学设置开发强度，划定城市开发边界，推进节约用地，优化土地利用结构和布局。

三、“十三五”期间社会经济发展的客观需求

在“十三五”期间，随着西部大开发战略继续深入实施，国家出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施，明确重点实施“一带一路”、新型城镇化和大力推进生态文明建设等战略，加快推进秦巴山片区扶贫开发，继续加大对中西部地区和革命老区政策扶持力度，大力支持丹江口库区及上游地区经济社会发展，以及国内产业加速向西部地区转移等政策措施，国家将启动一批新的重大基础设施项目建设。

同时省委、省政府明确要求在“十三五”期间，加快陕南绿色循环发展和扎实推进陕南移民搬迁，全面完成移民安置任务，将陕南建成国家生态文明综合改革示范区。

要求围绕陕西“十三五”经济社会发展规划和“追赶超越”目标，用好用活用足国家增加建设用地规模、核减耕地保有量和基本农田保护面积“一增两减”规划指标，推进永久基本农田、生态保护和城市开发边界“三线”划定，优化生产、生活、生态空间格局，开展土地利用总体规划调整完善工作。

镇安县作为国家重点实施的“一带一路”及陕西省的陕南地区的移民搬迁和扶贫攻坚的实施地区，是加快转变经济发展方式和全面深化改革的攻坚时期，也是全面建成小康社会和实现脱贫摘帽的决战时期，更是全面推进依法治县和强化生态文明建设的关键时期，建设用地需求仍较旺盛，工业农业争地、城镇农村争地、生活生产生态争地不断加剧，土地资源约束的局面将更加凸显，现行规划确定的建设用地规模和布局与经济社会发展对土地利用的需求面临建设用地规模不足、布局不合理的问题日益突出，同时现行规划与生态环境保护规划、城市总体规划的不一致、不协调的问题，不能适应新时期发展的需要，其弊端已逐渐显现并渐趋严重，影响了镇安县社会经济全面协调发展，都需要对现行土地利用总体规划进行调整完善。

四、建设法治国土的客观要求

当前，我国土地规划体系基本建立，规划编制和实施管理日益规范，但与相关规划之间的衔接也有待法制化，违反规划和随意修改规划问题仍较突出，土地规划立法亟待加强。

为了落实党的十八届三中全会决定提出全面深化改革举措，特别提出关于农村土地制度改革和空间规划体制改革，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划约束性，推进新型城镇化战略和生态文明建设需要的，优化“三生”空间和城乡用地结构布局，促进城镇化转型发展，推动城乡一体化等都对土地利用总体规划提出了更高的要求，建立健全规划评估调整机制，增强规划的科学性和法规性，积极探索“多规合一”。

规划调整完善是建设法治国土的客观要求。

第二节县域概况

一、位置及政区

镇安县隶属商洛市管辖，地处陕西省东南部、商洛市西南部，位于秦岭山脉中段南麓、汉江支流的旬河中游。

地理坐标介于东经108°34′16″～109°36′55″、北纬33°07′35″～33°42′02″之间。

境内东西长97.5公里，南北宽64.2公里，总面积3487平方公里。

东毗邻山阳县和湖北省郧西县，南接安康市旬阳县、汉滨区，西连安康市宁陕县，北与柞水县接壤。

全县辖14个镇1个街道办事处，县政府驻地永乐街道办事处。

二、自然条件

（一）、地质地貌

镇安县处于秦岭构造系，属秦岭褶皱带，印支褶皱带，褶皱较发育，区内地形以中、上泥盆统为主，并以大理岩沉积为特点，岩浆活动以燕山期为主，地层为第四系细亚砂土，地表表现以砂性土为主。

是一个以中低山为主，切割十分严重的土石山区，境内山岭纵横，沟壑交错，坡陡谷峡。

最高点位于西部的木王镇的鹰咀峰，海拔2601.6米，最低点处在柴坪镇的旬河至旬阳县交界出境处，海拔351.6米，相对高差2250.0米。

整体地势西北高东南低，呈西北向东南倾斜。

形成了“山川相间、谷峰互衬、纵横迭障”的地貌特征，分为河谷、低山、中山三个地貌类型。

（二）、气候水文

镇安县属于北亚热带和暖温带接界处的过度气候带，属北亚热带湿润、半湿润气候区。

年平均气温12.5℃，年平均日照时数为1835小时，无霜期为217天，年平均降雨量816.0mm，年均风力1.4级，秋冬多西北风。

全县河流密布，主要有旬河、乾佑河、冷水河、达仁河、唐家河、月河、镇安县河、小仁河、岩屋河、东川河、铁厂河、甘岔河、砂沟等较大河流，多年平均流量20亿立方米，是南水北调工程中线水源的重要涵养区。

（三）、土壤

县境内土壤划分为6个土类、14个亚类、25个土属、80个土种。

在土类中黄棕壤比重最大，棕壤次之，分别占土壤总面积的71.7％和26.1％。

土壤在地域上呈现明显的垂直分布规律。

土壤Ph值在6.0～8.0之间。

农业土壤主要是粗骨性黄棕壤、粗骨性黄褐土、黄棕壤及黄褐土。

土层薄、土壤贫瘠、质地差、结构不良，是农业生产中的主要障碍因素。

（四）、自然资源

生物资源极其丰富，境内生长繁衍着高等植物200余种和300多种动物，其中有国家和省级保护的珍稀动物熊、林麝、羚牛、大鲵、锦鸡等27种。

县域内有国家级森林公园1个。

目前已经探明矿产资源36种，其中金、铅、锌、铜、锰、钒、水泥石灰岩等矿储量大，有10个矿区已列入陕西省储量表，月西硫铁矿等3个矿床被列为陕西大中型富矿床，具有较高的开采价值。

三、经济社会条件

2014年全县辖15个镇（办），154个行政村（社区），1046个村民小组，7.8072万户，全县人口为30.20万人，其中农业人口24.59万人，农业劳动力14.17万个。

城镇化率为18.5%。

全县工农业生产总值77.5亿元，其中第一产业生产总值11.89亿元，第二产业生产总值44.74亿元，第三产业生产总值20.87亿元，人均国内生产总值28008元；财政总收入3.93亿元，城镇居民可支配收入25037元，农民人均纯收入7276元。

2014年，实现工业总产值21.98亿元，以矿产、建材、绿色食品为主的工业体系，采矿业在经济中占有重要地位，主要为金、铅、锌等矿产的采选。

农业以种植业和养殖业为主，农作物一年两熟，主要粮食作物为小麦和玉米。

2014年粮食产量7.56万吨，人均占有粮食264公斤。

林特产品有核桃、板栗、木耳、茶叶等；林地面积大，占全县总土地面积的84.5%。

镇安县基础设施比较完善，G211国道、西康铁路、西康高速穿境而过，G345国道镇安段的开工建设，“两横四纵、两大迂回”的公路网络格局基本形成。

电信、电视遍布城乡，网电覆盖全县，城镇建设步伐加快，城镇功能日趋完善。

境内木王森林景观、塔云山山体及人文景观、月河峡谷水系景观、云盖寺古镇及县城人文景观、滑水河道教文化景观、旬河山水和北阳山喀斯特地貌景观等旅游景点各具特色，开发潜力巨大。

第三节　规划实施中期评估

一、土地利用总体规划实施情况

（一）耕地保有量

规划到2020年全县耕地保护任务为32333.0公顷。

截至2014年底，全县实有耕地32955.0公顷，比土地利用总体规划确定的耕地保护目标高出622.0公顷，已经接近规划确定的耕地保护目标，耕地保护压力增大。

（二）基本农田保护面积

规划到2020年全县基本农田保护任务为30667.0公顷。

至2014年，全县基本农田保护面积为30771.0公顷，比土地利用总体规划确定的基本农田保护目标高出104.0公顷，基本农田保护形势严峻。

（三）建设用地

规划到2020年全县建设用地总规模控制在3880.0公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在3101.0公顷以内，城镇工矿用地规模控制在910.0公顷以内。

新增建设用地控制在1000.0公顷以内，其中新增建设占用耕地控制在450.0公顷以内。

至2014年，全县建设用地规模已经达到3596.2公顷，其中城乡建设用地规模已经达到2844.8公顷，城镇工矿用地已经达到737.6公顷，新增建设用地面积已达到404.0公顷，其中新增建设占用耕地已经达到334.0公顷。

已经接近规划确定的建设用地目标，建设用地空间已经不能满足社会经济建设的需要。

（四）土地整治

规划到2020年全县确定的土地整治补充耕地义务量为450.0公顷。

2006—2014年全县土地整治实际补充耕地面积为360.0公顷，同期全县建设占用耕地为334.0公顷，实现耕地占补平衡有余。

（五）移民搬迁土地综合利用实施方案及云盖寺镇城乡建设用地增减挂钩实施方案的实施情况

至2014年，移民搬迁的安置区已经建设了161.0公顷，占移民搬迁安置区的50.1%；移民搬迁的留用区还没有建设；移民搬迁的搬迁区的腾退与土地综合利用整治工作还没有开展。

云盖寺镇城乡建设用地增减挂钩实施方案批准后还没有实施。

（六）多划的基本农田核销情况

规划多划出81.6公顷基本农田保护面积，截至2014年没有国、省重点建设项目进行核销。

（七）建设用地“批而未用”情况

至2014年，镇安县“批而未用”面积119.0公顷，占批准建设用地的16.0%，全部为批而未供面积。

二、规划实施效果

（一）社会的规划意识增强

县、乡两级政府在协调经济建设与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排土地利用的重要性，土地规划的意识明显增强。

土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必须符合规划的认识。

通过违法案件的查处和规划用地宣传教育，全社会依据规划用地的观念逐步增强。

（二）土地用途管制成效显著

规划明确了保护和开发的空间范围，规定了每块土地的具体用途和管制规则。

在具体实施中，以规划为依据，以用途管制为手段，对不在建设用地控制范围内选址的用地，一律不予批准，有效地改变了过去建设项目用地随意选址，乱占乱建的现象，推进了节约集约用地、统筹城乡用地，解决了保护耕地基本国策难以具体落实的突出问题。

（三）耕地保护特别是基本农田的保护工作得到了强化

制订了基本农田保护规划，建立健全了农用地转用预审制度、建设占用耕地占补平衡制度、基本农田保护区管护制度、土地利用监督检查制度，使耕地保护做到有章可循；设立了耕地开垦专项资金，实行建设占用耕地“占一补一”，确保了耕地的占补平衡；明确了耕地保护目标，明确了基本农田保护和耕地管制的范围和责任。

规划实施以来，全县土地整治新增耕地360.0公顷，实现耕地占补平衡目标。

（四）土地生态环境得到改善

土地利用总体规划贯彻“在开发中保护，在保护中开发”的方针，有效地指导了人工造林、封山育林、退耕还林及后备土地资源开发利用，使之有计划、有步骤的进行，明确了生态退耕和土地开发整理的规模和范围，制定了切实可行的管理措施。

规划实施以来，自然灾害呈逐年下降趋势；水土流失面积逐年下降，强度逐年减弱；到2014年末镇安县的森林覆盖率由2005年的62.8%提高到68.6%，生态环境得到了改善，促进了土地资源的可持续利用。

（五）改善了基础设施，提高了区域竞争力

规划实施以来，通过一系列重点建设项目的实施，社会面貌发生了显著的变化。

西康铁路复线、西康高速公路的投入使用、镇安县的交通条件有了大幅度的提高，城乡居民生活质量明显改善，脱贫目标逐步实现，经济快速发展，区域竞争力显著增强。

三、规划实施面临的主要问题

（一）建设用地指标不足及布局不合理

在“十三五”期间，随着全面深化改革的扎实推进，国家大力推进“一带一路”战略和新型城镇化建设，继续深入实施西部大开发战略，镇安县作为国家重点实施的“一带一路”及陕西省的陕南地区的移民搬迁和扶贫攻坚的实施地区，是加快转变经济发展方式和全面深化改革的攻坚时期，也是全面建成小康社会和实现脱贫摘帽的决战时期，更是全面推进依法治县和强化生态文明建设的关键时期，建设用地需求仍较旺盛，现行规划确定的建设用地指标和布局与经济社会发展对土地利用的需求面临建设用地指标不足、布局不合理的问题。

（二）与相关规划不协调

由于土地利用总体规划与生态环境保护规划、城市总体规划等相关行业规划编制不同步，导致现行规划与生态环境保护规划、城市总体规划等相关规划的不一致、不协调的问题。

（三）行政区划的调整给规划实施管理带来不便

在编制《镇安县土地利用总体规划（2006-2020年）》时，是按照2005年镇安县的全县辖25个乡镇，204个村民委员会、4个社区居委会的行政区划进行编制的；由于县域内行政区划的调整，乡镇、村的撤并，到2014年镇安县辖15个镇（办），154个行政村（社区），行政区划的调整对规划的实施管理带来诸多不便，需要按照新的行政区划对规划进行调整完善。

（四）基本农田保护基数大、质量达不到要求的问题

截至2014年底，镇安县基本农田保护面积30771.0公顷，而实有耕地面积为32955.0公顷，保护率高达93.3%，且基本农田的布局不合理，对在交通沿线的优质耕地没有划入基本农田保护，则对20733.0公顷耕地坡度大于25°的坡耕地划入了基本农田保护，大于25°的坡耕地占基本农田保护面积的67.4%；基本农田的耕地平均质量等级为13.12，低于全县的耕地平均质量等级13.1，从而说明基本农田保护基数大、质量达不到要求。

第四节土地利用现状

一、土地利用规模、结构和分布

2014年，全县土地总面积348739.0公顷，其中：

农用地341335.0公顷，建设用地3596.2公顷，其他土地3807.8公顷，分别占土地总面积的97.9%、1.0%和1.1%。

（一）农用地

2014年末农用地面积341335.0公顷，其中：

耕地32955.0公顷，占全县总土地面积的9.5%，园地690.5公顷，占